有效提升帮扶产业发展水平更加有力推进乡村全面振兴

黄承伟

（中国乡村振兴发展中心主任、研究员，农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员）

习近平总书记指出：“产业兴旺，是解决农村一切问题的前提。”“产业振兴是乡村振兴的重中之重，也是实际工作的切入点。”2024年中央一号文件把“强化帮扶产业分类指导，巩固一批、升级一批、盘活一批、调整一批，推动产业提质增效、可持续发展”作为“确保不发生规模性返贫”的重要举措进行部署。帮扶产业是乡村产业的重要组成部分，发展帮扶产业是产业振兴的重要内容，有效提升帮扶产业发展水平，是推动产业振兴、带动产业兴旺、更加有力推进乡村全面振兴的重要途径，是以加快农业农村现代化更好推进中国式现代化建设的重要支撑。

一、更加全面理解帮扶产业的理论意蕴

（一）帮扶产业的基本内涵及其主要特征

帮扶产业源于产业扶贫政策。“帮扶产业”概念首次出现在2022年的中央一号文件中。从政策视角理解，帮扶产业是指帮助脱贫地区加快发展和低收入人口（脱贫人口）持续增收的乡村产业，特指利用财政衔接资金进行支持、注重构建联农带农机制的乡村产业，也包括但不限于东西协作、定点帮扶、万企兴万村等协作机制下发展的乡村产业。脱贫攻坚过渡期帮扶产业的形态主要有特色种养业、农产品加工业、电子商务、乡村旅游等。

帮扶产业与一般农业产业的根本性区别在于前者将带动帮扶对象持续增收、推动共同富裕作为出发点和落脚点。此外，两者还存在以下具体差异。一是目的和重点不同。帮扶产业重点在于促进帮扶人口增收和帮扶地区经济社会发展。这种类型的产业主要是为了解决帮扶对象的发展问题，提升帮扶地区经济水平和居民生活质量。而一般农业产业重点在于产业的发展，主要是为了追求经济效益，提高农业生产效率和产品质量。二是参与主体不同。帮扶产业涉及多方参与，包括政府、企业、社会组织、农民等，强调利益联结机制、合作和共赢。而一般农业产业更多由市场主体（如农业企业、农民等）自主运营。三是发展模式不同。帮扶产业更多强调社会责任和可持续发展，更注重社会效益，通常结合当地的资源和条件，采用定制化、精准化的发展模式。而一般农业产业更多强调市场导向和效率优先，注重产业规模化、集约化，采用的是市场化发展模式。四是政策支持不同。帮扶产业通常会获得政府的专项政策扶持，如财政补贴、税收减免、技术指导等，以帮助解决帮扶对象的特殊问题。相对而言，一般农业产业发展得到专项政策支持的程度和范围一般会小一些。

（二）帮扶产业的丰富理论意蕴

实践表明，更加全面理解帮扶产业所蕴含的重要意义及其特征特点，是提升帮扶产业发展水平的基础和关键。

从政治维度看，发展帮扶产业是确保不发生规模性返贫、激发群众内生动力、实现稳定增收致富的根本举措，是中国共产党人民至上价值取向、以人民为中心发展思想的最生动体现，是中国特色社会主义制度优势的有力彰显。

从经济维度看，一方面，高质量发展帮扶产业有利于脱贫地区低收入人口增收致富渠道的拓宽和发展能力的提升，帮扶产业形成的新产业新业态新模式，可以更好地带动农村低收入人口增收能力的提升，为促进农村低收入人口向中等收入人口转化创造条件；另一方面，发展帮扶产业是促进区域协调发展、激发脱贫地区农村低收入人口内生发展动力的根本途径。基于发掘当地特色资源、生态环境、土地、劳动力、资本等要素禀赋，因地制宜、因村施策而发展起来的特色种养业、手工业、乡村旅游业等帮扶产业，为县域现代化产业体系形成、促进区域协调发展提供了助力。

从社会治理维度看，提升帮扶产业发展水平，总体上有助于吸引高水平、高层次人才进入乡村产业发展，带动乡村人才振兴，增强乡村活力。而且，帮扶产业的根本取向是突出农民的主体作用，帮扶产业发展必然带动农民组织化程度的持续提升，新型集体经济多形式发展、农村合作经济组织建立培育、联农带农机制不断完善都是促进农民组织化的有力手段，从而助力加快农民现代化，为农村社会稳定有序奠定基础。同时，帮扶产业可持续发展，也为乡村养老等公共服务能力增强、乡村基础设施建设和乡村风貌改善提供了经济条件。

从文化维度看，乡村丰富的优秀传统文化资源赋予乡村更高的功能价值和开发潜力，在帮扶机制下促进文化产业的多元化发展，让乡村文化活起来。文化赋能乡村振兴，农文旅融合发展，不仅能够弘扬当地乡村文化，促进乡村文化保护，也必定带动乡村文化振兴，助力农村精神文明建设持续深化。

从生态文明建设维度看，良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富，以绿色发展引领乡村振兴是一场深刻革命。帮扶产业的底色是绿水青山，重点是推动生态产业化、产业生态化，帮扶下的新兴绿色产业、文化旅游业成为重要模式。发展有利于实现生态价值转化的帮扶产业，有力促进了乡村人居环境改善，推动了乡村生态振兴。

从党的建设维度看，农村基层党组织建设是党在农村全部工作和战斗力的基础。党的领导、政府主导支持下的帮扶产业发展，更有力有效引导、推动村级自治组织、集体经济组织、各类社会组织等紧紧团结在党组织的周围，团结带领农民群众听党话、感党恩、跟党走。确保帮扶产业可持续，必然要求促进领导班子领导乡村振兴能力的全面提升，要求派强用好驻村第一书记和工作队，要求纪检监察工作向村延伸覆盖，要求深入整治形式主义、官僚主义，从而把全面从严治党要求贯彻落实到基层，持续夯实党在农村的执政基础。

从人类文明新形态探索维度看，中国式现代化创造了人类文明新形态。新征程上，中国共产党致力于共同富裕，让每一个中国人都过上美好生活，努力创造促进全体人民共同富裕的人类文明新形态。发展帮扶产业作为巩固拓展脱贫攻坚成果、确保守住不发生规模性返贫底线的重要举措，作为推动乡村全面振兴、加快农业农村现代化、加快建设农业强国的重要途径，必然也是中华民族探索形成人类文明新形态的重要内容和重要力量。

二、更加准确把握帮扶产业发展的政策趋向

（一）帮扶产业发展取得初步成效

脱贫攻坚过渡期，各地各部门按照党中央、国务院把脱贫地区产业帮扶作为支持重点的决策部署，加大投入、强化指导，从产业规划、农产品流通设施建设、产业园区发展和知名产品品牌打造等方面扎实推动帮扶产业稳步发展。

一是特色主导产业鲜明、产业规模稳步增加、特色品牌影响扩大的特色主导产业持续发展格局初步形成。各地各部门以脱贫县为单位规划发展乡村特色产业，立足脱贫地区资源禀赋和产业发展基础，实施特色种养业提升行动，完善全产业链支持措施，聚力推进特色主导产业加快发展。

二是形成了类型丰富多元的帮扶产业业态。各地加快脱贫地区农产品和食品仓储保鲜、冷链物流设施建设，支持农产品流通企业、电商、批发市场与区域特色产业精准对接，农旅融合加快推进，帮扶车间运行平稳，光伏电站效益稳定。

三是产业集聚态势逐渐形成。现代农业产业园、科技园、产业融合发展示范园优先支持有条件的脱贫县，引导资金、技术、人才、主体加快向脱贫地区集聚，推动主导产业融合发展，产业加快集聚，主体加快集合，产村加快融合。

四是联农带农能力稳步提升。各地各部门实施主体持续带动、就业稳定带动、改革赋能带动，不断完善利益联结机制，拓宽增收渠道，让脱贫群众更多分享产业链增值收益。

五是帮扶产业发展要素支撑保障持续强化。各地各部门聚焦帮扶产业发展关键，完善政策体系，打通要素堵点，补齐短板弱项，优化供给技术服务，不断探索消费帮扶新业态新模式，支持打造农产品区域公共品牌。

（二）新形势下提升帮扶产业发展水平面临诸多挑战

一是从产业发展基础看，帮扶产业发展面临自然资源条件的约束大，帮扶产业同质化现象比较突出，多以种植、养殖业为主，产业链条偏短，价值链纵深不足，经济下行进一步加大了三产融合、可持续增收的不确定性和难度，部分帮扶产业标准化、组织化程度较低，难以获得市场竞争优势。

二是从技术服务层面看，帮扶产业中农产品加工企业技术水平相对较低，精、深、优加工等专业技术研发人才缺乏，相关领域专业人才严重不足，制约了帮扶产业的技术创新和管理水平提升。

三是从经营主体发育程度看，新型农业经营主体有量无质现象比较普遍，部分新型农业经营主体的管理不够规范，财务制度、经营方式、盈利能力等方面存在较多短板弱项。

四是从推动帮扶产业发展工作看，部分地区产业谋划不足、联农带农机制不够健全、资金支持政策落实不够精准、财政衔接资金投入产业帮扶项目的风险防控机制不健全等，成为帮扶产业高质量发展的制约因素。

（三）有效提升帮扶产业发展水平的政策趋向

农业农村部《关于落实中共中央、国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴工作部署的实施意见》要求：制定分类推进脱贫地区帮扶产业高质量发展指导意见，实施脱贫地区帮扶产业提升行动，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力。在脱贫地区，帮扶产业发展水平的提升实际上是乡村产业发展水平提升的基础和内容，持续提升帮扶产业发展水平，就是要在“把高质量作为新时代的硬道理”、把高质量发展要求落实到帮扶产业发展全过程各环节的基础上，聚焦到以下五个发展中。

河南省方城县晚秋黄梨喜获丰收 资料图

一是系统发展。中央一号文件提出“以提升乡村产业发展水平、提升乡村建设水平、提升乡村治理水平为重点”，意味着乡村产业发展、乡村建设、乡村治理这“三个乡村”具有内在的一体化推进逻辑，要求在工作中推动帮扶产业发展，必须坚持系统观念，把握“三个乡村”间的联动、互动规律，有力有序提升帮扶产业水平。在脱贫地区，要处理好帮扶产业和一般乡村特色产业的关系，要形成发展系统，整体推进。坚持种养加、产供销、农文旅、科工贸一体推进，生产、加工、流通整体升级，系统提升产业链现代化水平。城乡融合发展是乡村振兴的根本路径，帮扶产业的发展需要城乡要素互动，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，特别是要在县域内城乡融合发展中调整、优化帮扶产业。更充分运用市场机制，推动东西部协作机制促进帮扶产业水平持续提升。

二是融合发展。中央一号文件在“促进农村一二三产业融合发展”部署中明确要求：“坚持产业兴农、质量兴农、绿色兴农，加快构建粮经饲统筹、农林牧渔并举、产加销贯通、农文旅融合的现代乡村产业体系，把农业建成现代化大产业。”要实施乡村文旅深度融合工程，推进乡村旅游集聚区（村）建设，培育生态旅游、森林康养、休闲露营等新业态。优化实施农业产业融合发展项目，支持建设一批优势特色产业集群、国家现代农业产业园、农业产业强镇，打造融合载体。培育农业产业化联合体，将新型农业经营主体和涉农企业扶持政策与带动农户增收挂钩，把产业增值收益更多留给农民。

三是分类发展。强化帮扶产业的分类指导，是今年中央一号文件提出的明确要求，是精准思维的运用，是应对帮扶产业发展分化、差异化发展明显的需要。对于市场前景广、链条较完备的帮扶产业，主要采取研发新技术新产品、推进产销精准衔接、创响区域公用品牌、促进融合发展等举措实行巩固为主，着力打造和培育一批百亿级产业集群、特色产业集聚区。对于资源有支撑、发展有基础的帮扶产业，主要采取加快补上农业基础设施短板、聚焦强链补链延链、完善农产品仓储保鲜冷链物流设施等举措实行升级为主，着力升级一批具有市场竞争力的特色农业产业强镇、特色产业示范村镇和特色企业主体。对于暂时出现经营困难或发展停滞的帮扶产业，如种植类（大棚）和养殖类（圈舍）等闲置低效的经营性帮扶产业，主要采取引入市场主体、租金减免、就业奖补、金融信贷、加强科技支撑等举措实行盘活为主，着力盘活一批闲置低效的项目资产。对于发展难以为继、已不具备盘活价值的帮扶产业，主要采取妥善解决遗留问题、立足实际规划发展新产业等举措实行调整为主，着力实施一批新的有市场、有潜力的帮扶产业项目。

四是创新发展。中央一号文件强调，推进乡村全面振兴必须强化科技和改革双轮驱动。就帮扶产业而言，本质上就是要实现帮扶产业的创新发展。以帮扶产业可持续发展为导向，构建梯次分明、分工协作、适度竞争的农业科技创新体系，加强基层农技推广体系队伍和条件建设，发挥科研院校、科技服务企业作用，打造一批农业科技促进帮扶产业发展样板。因地制宜推广应用全程机械化生产模式。大力发展生态循环农业，推动帮扶产业全产业链绿色低碳发展。改进技术装备，高值提升农产品加工业。健全冷链设施网络，发展农产品电子商务，提升农产品流通效率。推广应用智能化技术提升帮扶产业发展水平，推动帮扶产业新质生产力的培育、形成，以大农业观、大食物观加快形成帮扶产业的新产业新业态。稳步推进农村土地制度改革、加快构建现代农业经营体系、深化农村集体产权制度改革，以农村改革的持续深化，推动帮扶产业发展水平的不断提升。

五是内源发展。提升帮扶产业发展水平的基础和关键，是脱贫地区和脱贫群众内生发展动力的持续增强。增强脱贫地区内生发展动力，重点在于尽快补齐设施短板，增强持续发展后劲。比如，优先安排粮食种植面积较大、立地条件较好的脱贫地区整县推进高标准农田建设，优先布局产业发展所需的道路、冷链物流、供水、用电、用气等配套设施。再如，大力推动农产品生产和初加工、精深加工协同发展，健全脱贫地区县乡村物流配送体系，优化农产品冷链物流建设，因地制宜建设连栋温室、植物工厂和集约化育苗中心等，都是增强脱贫地区自我发展能力的重要途径，都是帮扶产业发展水平提升的重要支撑。脱贫群众内生动力的增强，第一，要全面提高农民综合素质，加强农村实用人才培训。第二，要加大乡村本土人才培养，加强农村实用人才带头人培训，健全农业农村高技能人才培养机制，加快培养一批留得住、带不走、用得上的产业发展带头人。第三，要健全脱贫县产业技术顾问制度，创新服务效果评价机制，提升全产业链技术服务效能。第四，要加快推动防止返贫帮扶政策和农村低收入人口常态化帮扶政策衔接并轨，建立欠发达地区常态化帮扶机制。

三、更加有力有效推动帮扶产业可持续发展

提升帮扶产业发展水平目的是推动产业的提质增效、可持续发展。中央一号文件从系统发展、融合发展、分类发展、创新发展、内源发展等多个维度在政策上对提升帮扶产业发展水平进行了部署，提出了一系列要求。在脱贫攻坚过渡期进入第四年的关键时期，推动帮扶产业发展水平提升，需要进一步深化认识，凝聚共识，既要抓好中央一号文件各项政策的贯彻落实，也要抓紧研究确保过渡期后帮扶产业可持续发展的机制及政策体系。

（一）从政治高度把帮扶产业发展作为加快欠发达地区农业农村现代化的重大举措

全面推进乡村振兴是新时代建设农业强国的重要任务，巩固拓展脱贫攻坚成果是全面推进乡村振兴的底线任务，而推动帮扶产业的可持续发展正是巩固拓展脱贫攻坚成果的根本之策，是确保不发生规模性返贫底线的重要保障。帮扶产业发展既是重要的经济问题，以帮扶产业推动县域加快经济发展、城乡平衡发展；更是鲜明的政治问题，帮扶产业发展事关脱贫攻坚成果持续巩固，事关守住不发生规模性返贫，事关稳定脱贫、防止返贫致贫机制的成色，事关共同富裕。必须从政治高度，建立健全帮扶产业可持续发展的机制和政策体系。

（二）从推动共同富裕的全局强化帮扶产业分类指导

提升帮扶产业发展水平是缩小地区发展差距、补齐共同富裕短板的重要举措。总体而言，实现共同富裕的难点在脱贫地区，在农村低收入人口。受产业发展基础、区位发展环境等条件制约，加快脱贫地区经济社会发展、持续增加农村低收入人口的收入，决定着共同富裕全局。中央一号文件明确，用强化分类指导推动帮扶产业的高质量发展。各地各部门要从共同富裕的全局，落实好巩固、升级、盘活、调整“四个一批”的政策举措，分类精准施策，以帮扶产业的可持续发展，促进农村低收入人口收入同其他群体的收入差距、脱贫地区同其他地区的发展差距逐步缩小，以加快农业农村现代化更有力推动共同富裕。

（三）从坚持系统观念的方法论统筹推进帮扶产业发展

统筹好问题导向与目标导向的关系：发展帮扶产业，既要有利于解决脱贫地区产业发展的不平衡、不充分问题，更要着眼于以高水平帮扶产业发展推动乡村全面振兴、加快农业农村现代化。

统筹好经营主体与农村低收入人口的关系：核心是要强化产业发展联农带农，健全新型农业经营主体和涉农企业扶持政策与带动农户增收挂钩机制，完善帮扶产业质量评测机制。

统筹好第一、二、三产业之间的关系：做精做强现代种养业，加强对农产品的初加工、精深加工及综合利用，深入发掘农业农村多种功能和多重价值。实现帮扶产业的去同质化发展，持续增强帮扶产业竞争力。

统筹好国土空间规划、产业政策和环境保护的关系：帮扶产业发展要优化产业空间利用与土地使用结构，与保障生态效应的协同，实现经济、社会、生态效益的统一。

统筹好政府、社会组织、农户之间的关系：提升帮扶产业发展水平，要始终发挥好政府主导作用，始终尊重群众的主体地位，始终积极引导社会各界力量更广泛参与。

（四）从深化改革维度集成帮扶产业促进农民增收的政策体系

加大财政支持：保持财政资金支持帮扶产业发展政策的稳定性和连续性，持续提高财政资金投入帮扶产业发展的使用效率和效益。

培育带动主体：加强帮扶产业发展致富带头人培育，促进主体能人协调发展。

推动集聚发展：大力发展链条完整、低收入人口参与度高、融合发展的特色农产品基地或者园区。

创新销售体系：加大帮扶产业品牌构建和宣传，拓展销售范围，完善供应链。

发展全产业链：加大帮扶产业配套相应的产业上下游，实现三产融合发展，增强产业内生发展动力。

健全联农带农机制：构建龙头企业、合作社、脱贫户和小农户利益协同格局，建立产业基础设施共建、发展成果共享、市场风险共担的帮扶产业共生利益机制。

建立技术质量标准：保证产品质量和产量，增加品牌优势。

强化专家服务：加强帮扶产业发展指导、技术对接、产品产销衔接等服务，推动产业帮扶措施精准落实落地。

（五）从统筹高质量发展和高水平安全的要求健全帮扶产业风险防控体系

发展帮扶产业主要存在影响产业链条的中观“市场风险”、微观经营主体的“社会风险”以及因农业产业弱质性客观存在的“自然风险”三大风险。

从市场风险看，主要体现为市场供求结构失衡，产业发展基础较为薄弱，由于在农业生产、加工、销售等产业链供应链各环节中，市场供求结构失衡、原材料或终端产品价格波动、经贸条件变化、信息不对称等因素而出现经济风险。为此，要增加投入支持帮扶产业延长产业链价值链，促进三产融合，加强分散“小生产”与“大市场”的对接。同时，补好农技推广及基础设施短板，提升帮扶产业发展精细化、标准化、组织化程度。

从社会风险看，主要是帮扶产业发展中由外部政策变化、经营主体组织内部所产生的、可能影响帮扶农业产业发展的不确定性风险。防范帮扶产业社会风险，一是大力支持新型农业经济主体发展，着力提升帮扶产业联农带农效果，提高产业发展的可持续性。二是在联农带农中更多运用市场机制和市场力量，逐步弱化政府的过度影响。比如，要着力提高低收入人口在产业发展中的参与，增加经营性收入比重，强化产业帮扶的“造血”功能。在采取“消费帮扶”促进帮扶产业发展时，要减少对政府资源的过度依附。三是帮扶产业支持政策既要考虑到龙头企业的优势，也要充分关注本地中小微企业的作用。

从自然风险看，主要是指脱贫地区自然条件相对恶劣、生态脆弱、农业生产技术装备差、自然灾害保险产品缺乏，导致其抗击自然风险能力弱，受天灾或虫害等因素影响较大，相当一部分帮扶产业因自然灾害导致失败。各地实践探索表明，扩大中央财政对优势特色农产品保险奖补试点范围，尽快实现支柱性帮扶产业特色保险全覆盖是应对帮扶产业自然风险的有效政策措施。