中国教育法典编纂模式研究

马 晶

中国政法大学 法学院，北京 100088

一、问题的提出

法典代表了法律发展的最高形式，其是对特定规制领域经过反复锤炼后形成的法律精神、原则、概念和规则的固定。《中华人民共和国民法典》成功编纂的经验相继启发了中国其他领域的法典化进程，教育立法领域即为其中之一。编纂教育法典有其现实必要性。一方面，教育法典是依法治教理念的载体和依据。1993 年发布的《中国教育改革和发展纲要》就提出要逐步走上依法治教的轨道，《中国教育现代化2035》则进一步将依法治教确定为中国推进教育现代化的基本原则。另一方面，教育立法碎片化以及规范之间适用冲突等问题［1］20，都说明亟须解决教育立法内部不协调问题。而法典化的核心功能就是体系化，法典化过程可以实现“对现行教育立法进行具有结构性和逻辑性的修订、整合和补充，从而形成体例全面、逻辑自洽、规范权威的教育法体系”［2］。也就是说，教育法典化既能够凝练和确立教育法的基本价值，也能够消除教育立法内部的矛盾等问题，提升教育法律规范的体系性，实现外在形式统一，以良法善治推动教育法治化发展。

目前理论层面还未形成统一的编纂教育法典的方案和理论依据。教育法法典化目标能否实现以及如何实现受到法典编纂基本原理的约束，其中法典编纂模式是编纂基本原理的元点问题，因为法典模式能够统合外在形式的法规范维度和内在秩序的法知识维度①需要说明的是，有学者认为，教育法典的诠释维度包括对教育法典的外在形式提出理想性构造方案的规范论维度和对教育法典与教育法学知识的衔接作出反思的知识论维度（参见邓经超《我国教育法典编纂的二维释论》，载《湖南师范大学教育科学学报》2023 年第4 期），但是其并未注意到法典编纂模式需要建立在统合这两个维度的基础之上。。梳理既有研究，发现对教育法典编纂模式的讨论主要集中在行政法学界和教育学界。就前者而言，学者们围绕教育法典与行政基本法典的关系展开讨论，并形成了“实质法典化说”［3］和“汇编型法典说”［4］111-122两种观点；就后者而言，有学者以教育法律关系具有综合性为由，主张以教育法律关系为主线编纂体系型法典［5］。上述立场不一的编纂模式及其背后相异的论证进路，反映出目前的理论方案在结合法典编纂模式的基本原理方面存在着不足。

总体而言，中国已有关于教育法典编纂模式的主张主要立足于教育法和行政法关系的传统讨论进路，并没有从法典编纂模式基本原理角度，根据法典模式的特征进行探讨。如果不能从问题产生的层面解决问题，则应当溯及产生问题的原理层面。基于此，本文从法典编纂模式基本原理的视角论证中国教育法典应采取汇编型模式，即首先阐述法典编纂的体系型法典和汇编型法典两种编纂模式及其特征，其次论证中国教育法典应选择汇编型法典模式的原因，最后提出中国教育法法典化的未来路径设想。

二、法典编纂的两种基本模式

教育法典采用何种编纂模式是法典化过程中的根本和基础问题，直接影响着立法目标的实现。考察法典编纂历史可以发现，在罗马法时代就已经出现了体系型和汇编型两种不同的法典观念［6］42-47，后来逐渐形成了体系型法典和汇编型法典的二元编纂模式。这两种编纂模式在编纂理念、内容编排、体系化程度方面等存在较大差异。不少国家在进行法典编纂时，都以汇编型法典或者体系型法典为法典编纂的理想模式，又或者根据本国实际情况选择兼具两者部分特征的混合模式［7］。作为两种成熟的法典编纂基本模式，体系型法典和汇编型法典可作为教育法典的理想模式予以择取。

（一）体系型法典编纂模式

体系型法典指的是“那些把规定了确定法律后果的规则和表达了特定价值的原则整合成一个内部没有矛盾、外部独立于其他法律的体系的法典”［8］16。首先，体系型法典的基本理念是对法律体系性的追求，是对地理空间的均质性假设。对法律的体系性追求始于概念法学，其基本理念是将法律视为一门科学，也就意味着可以通过形式逻辑规则和涵摄推导方式适用法律和解决法律问题，比如普赫塔所构建的概念法学方法就是抽象概念式的法律体系。这一体系就如同一座金字塔，塔尖是最抽象的概念，而且随着层级降低，上层的概念可以涵摄下层的概念，并且概念的抽象性逐渐减弱，这就形成了一个完备的法律体系［9］。最能体现体系型法典特征的是其立法体例，即以提取公因式方式形成“总则—分则”模式。这指的是在体系型法典中有一个总则，总则部分需要有一系列的一般规则，这些规则经由“提取公因式”的方式从分则之中抽取出来。其次，在法律与社会的关系上，体系型法典追求的是以抽象的法律约束动态发展的社会，从而实现通过法律获得的安定性，这预设了一个静态的社会状态。最后，体系型法典模糊了不同地理空间的差异，而是进行均质性假设处理。

教育法是公法与私法的相互融合，其调整的社会关系具有特殊性，而教育法知识具有复合性和跨部门性。在教育法学界，学者们基本认同教育关系的综合性，多主张教育法典的编纂采用体系型法典编纂模式。其通过论证教育法的独立法律部门地位，形成了“独立说”，并主张编纂体系型法典。“独立说”认为教育关系的综合性使得教育法律关系必须独立［10］，教育法律关系独立性的支撑理论主要有“综合法说”［11］、“领域法说”［12］等。“独立说”将独立性基本等同于体系性，认为应当以教育法律关系作为教育法典的编排主线，分则包括教育主体编、学校教育编、教育与家庭、社会编、特殊事项编等［1］28。比如任海涛认为可以借鉴民法的体系化方法，将教育法体系分为以法律原则和价值为核心的内部体系，以及以法律规则为核心的外部体系；在具体的立法体例上也采用“总—分”模式，即总则是通过提取公因式的方式提炼出学前教育、义务教育等各个教育阶段和公立教育、民办教育等不同办学形式所共同适用的一般性法理构造，分则要针对不同教育类型的特点展开具体分析［13］。但是这一方案只是在方法论上提出了可行性，并没有明确提取的公因式为何，以及分则的内容如何安排。

（二）汇编型法典编纂模式

汇编型法典指的是在内容上只需要有一编关于各分编的程序性和原则性规范的“一般规范”，各分编继续保留其原有文本，与“一般规范”集成于一部典籍中，以便查阅［8］90。汇编型法典的基本理念是因应法律碎片化的现实，对社会的约束从法律的统治过渡到规制，以及对时代变迁和空间差异的承认。一方面，随着时代的发展，规范生产机制的增多导致法律渊源朝着多元化发展，规制领域的增多和跨部门争议的增加也使得法律规范碎片化成为一种趋势。这为提取公因式带来了难度，同时在法律适用中，其容易导致法律规则在适用上的不确定和法律原则在评价上的矛盾。另一方面，随着实质法治理念的回归，社会逐渐重视具体时空中的个人，要求克服对工业社会时期个体均质性的假设。汇编型法典包含了所有的内容，结构上按照被汇编敕令的发布年代顺序来编排，并没有遵循一定的逻辑。这一模式便于法律法规的修改和补充，具有更大的开放性和灵活性，可以更好应对因经济社会急剧变迁而引发的法律制度的变更。由此可见，汇编型法典的基本特征与体系型法典的基本特征具有明显的不同。

相较而言，教育法典的汇编型法典模式更多为行政法学界主张，比如湛中乐提出“隶属说”观点，认为：教育相关法律和行政法规中的法律责任条款决定了教育法隶属于行政法，因此教育法典属于行政法典的组成部分，教育法典无须规定行政法总则的内容，只需针对教育领域的特殊情况作出规定；教育法典应当以教育制度为主线编排成汇编型法典，其由通则、学前教育、义务教育和高等教育等分编组成，其中通则相当于教育法典的总则，其他各分编相当于分则［4］116-117。“隶属说”的主张具有一定的合理性，突出了教育法律关系的公法性特征。在具体实践中，确实有国家的教育法规定教育事务中公民与国家之间的法律关系属于宪法和特别行政法的范畴，比如有的国家的教育法典在性质上以教育领域内的行政管理内容为主，这都体现了较强的公法特色。但是这一汇编型编纂模式的论证进路是在“行政法典—部门行政法”框架中讨论教育法典，其对应于法律适用的“一般法—特别法”的关系。将教育法典定位为部门行政法典地位的关键在于，教育法是否受到行政法基本原则的约束。

三、中国教育法典选择汇编型编纂模式的理由

法与法的外部体系并不能决定法的内部体系构建，选择何种编纂模式需要进一步从教育法的内部规则探讨。教育领域作为特殊的领域受到行政法总论的约束，但同时也是特殊利益形成的场所。在“行政法典—教育法典”框架中，教育法典编纂模式的选择还取决于教育法律关系和法典编纂规律，这是教育法的内部体系化问题。教育法的内部体系性建构受到利益、行政任务、行政类型和责任结构等因素的影响，当然也和复杂、多元、易变的时代背景息息相关。

（一）汇编型编纂模式更符合法典编纂趋势

概念是认识世界的工具，能够反映事物的本质和时代的变化。法典化的过程就是体系化的过程，汇编型法典和体系型法典的核心区别在于体系化的程度不同。梳理“法典”这一概念后可以发现，体系型法典的体系性要求已发生了较大改变，其内涵从整全性和概念抽象化的必要性发生了两次变化。传统意义上的法典指特定事物领域尽可能最终的、无缺漏的、体系化分类的、具有持久生命力的规范体系［14］。可以看出，彼时的法典追求在被规范领域整全性基础之上的体系性。而随着社会的发展，这一概念的范围已经有所扩大。如今的法典一般指“对特定法律领域内已经通过单行立法、学说和判例确立的法律制度进行整合、统一和体系化”［15］。也就是说，体系型法典已经从对规范的无所不包转变为特定领域，对整合性的要求有所减弱。

从法典编纂的规律来看，目前法典编纂的重心也从对概念的提取公因式转变到对法律价值、法律原则的关注上。当前的法典化理念是为了应对“解法典化”危机而出现的。20 世纪70 年代末，伊尔蒂宣称“解法典时代”到来［16］，根本原因在于风险社会的到来引起了社会日益动态化、复杂化和异质化，统一性的法典越来越不能应对新领域的出现。体系型法典在此面临着抽象规则与具体现实生活之间的难题，其由于原则与具体规则之间连接过于紧密而导致体系上的封闭性，过于抽象的规则也容易阻碍法学对社会的变化及时作出反应。最关键的是，体系型追求的抽象、机械的稳定难以充分解决当代社会综合治理中的实践问题。在这一阶段，社会快速发展导致法律难以回应现实中出现的各种纠纷，大量案件直接适用宪法，以宪法原则解释法律规则的内涵。同时，这一阶段导致法典期望通过较为稳定的法律价值来应对社会的快速变化。

如今，法典往往被视作一个开放的系统，应从内外两个方向对其进行体系建构。在整个法律渊源中，重要的法典位于法体系的中心地位，为异质或者分散的规范提供有机整合的标准；而在规范内部，法典规定了法的各个范例性领域，剩余部分则借助法律原则进行渐次构建［17］。汇编型法典的特征契合这一趋势。不同于体系型法典追求的通过提取公因式达到高度抽象，汇编型法典并不追求对立法进行体系化的结构安排，更多的是对现行法律渊源的整理，消除现行法之中可能存在的矛盾和冲突，从而实现对法律文本的确定性和唯一性的追求［6］45，能够为法律实践的“找法”活动提供出处。这符合中国教育立法目标，也与教育法典编纂的趋势一致。

教育法典化首先需要回答教育法律关系的综合性是否可以使其脱离于行政法秩序这一问题。有学者认为，部门行政法成典是相对有限的，要受行政法典总则体系、称谓、行文表述和适用规则的限缩［18］。实质上，当前法典在外部体系中的功能不再是拘束一般法，而是为其提供价值指引，之前的“一般法—特殊法”功能被边缘化，宪法理念直接适用于个案中，法律渊源变成了宪法与特别法组成的“多极一中心”框架［19］。这提示着法典编纂内核的转向，即法典主要解决一般法与特别法之间的关系问题。也就是说，行政法典发挥的是对教育法的价值指引作用，而不再是有效性授权。现代意义上的“法典”概念去除了对规范范围的无缺漏性要求，目前的法典化理念也明确，法典在法律渊源上不再是自上而下的金字塔顶端，而是网状结构的中心。

因此，对于教育法典而言，其不能也不必通过“提取公因式”的方式提炼概念而实现金字塔式的体系化。“体系学”在法学上与“释义学”相接邻，体系代表一种诠释性的思考，释义则兼具法体系适用与法体系建构的功能［20］。相对而言，汇编型教育法典立法难度更小，原因在于体系化构造问题并不是其关注的重点，而是主要通过法律层级效力和法律规则对原则的解释适用来保障体系性的实现。当前，中国教育立法的层级不够完善，部分领域存在地方性立法先行而上位法缺乏的情况，有些重要领域的立法还尚属空白。此外，中国当前还存在一些部门规章低层级重复立法的现象。这些都极大增加了法律适用时的“找法”、释法工作负担。因此，在实务中应当依照《中华人民共和国立法法》规定的法律渊源层级汇编教育法典，从而通过法律层级的适用来实现体系化。

（二）汇编型编纂模式更契合教育法律关系的异质性特征

教育法律关系的综合性使得提取公因式的立法工作具有一定的难度。教育立法中法律关系往往比较复杂，既有私法规范，也有公法规范。这容易导致教育立法的碎片化。梳理中国429 部教育立法①本文相关数据选取路径为：以“北大法宝”法律法规数据库为数据来源，以“国家法律法规数据库”为补充，地方立法则限制至省级。可以发现，立法的碎片化问题主要体现为立法技术和立法内容两个方面，通过对立法内容进行类型化分析可以发现相异的利益结构。

教育立法内容的碎片化主要是基于规范对象的多样性而形成的异质教育法律关系。中国的教育立法包括家庭教育立法、社会教育立法和学校教育立法，其中家庭教育立法多以宣示性、鼓励性规定为主，社会教育立法包括民间力量办学和图书馆、博物馆等提供的社会教育。而三者之中以学校教育立法为重，其包括人、财、物等诸多内容，比如高等教育立法就包含了教育许可、招生管理、考试管理、校园安全管理、学校财物管理以及对教师与学生的管理等。这些规范对象的复杂化和多样性形成了多元的教育法律关系。从法律关系类型上来看，中国教育立法包括教育制度法律关系、教育财政法律关系、受教育主体权利义务关系，具体而言：第一，在教育制度安排上包括学前教育、义务教育、高等教育、民办教育、职业教育、国防教育等。这些教育制度体现出鲜明的行政管理特征，比如《中华人民共和国高等教育法》主要规定了高等教育的基本制度和高校设立的许可条件。第二，从教育财政法律关系来看，针对教学财物的立法占据相当数量，内容十分广泛但缺乏体系性。统计发现，这类规范共计32 部，主要包括学校内部财政管理、国家财政投资、教师权益保障、学生奖学金规定等。这部分内容主要规定教育经费的使用，比如《教学成果奖励条例》第7 条规定，授予特等奖国家级教学成果的应当报经国务院批准。第三，从受教育主体来看，针对学生权益保障以受教育权、正当程序权利为主，比如《中华人民共和国教育法》第9 条、第37 条和第43 规定了中国公民受教育的权利和义务、平等权利和救济途径等，《未成年人学校保护规定》规定了未成年人的合法权益权和表达权等，《中小学教育惩戒规则（试行）》规定了中小学生在受到惩戒和纪律处分时享有的陈述、申辩和听证的权利，等等。

可以看出，不同于民法法律关系同质性程度较高的优势，中国教育立法很难进行提取公因式的抽象化作业，而且体系型法典过高的统一化功能反而可能会模糊教育领域大多数极具差异且恰好不统一的社会事实和行政现实这一视域。汇编型法典则可以直面法律碎片化的困境，在创造共同法的时候选择尊重各种不同空间内经济生活的独特个性。因此，教育立法体系化的方向应当根据相异利益领域确立划分标准，并对同一利益领域的同质性规范进行整合。

综上，汇编型教育法典与法典编纂的规律相一致，也更加契合教育法律关系异质性的基本情况，其体系性可以通过原则与规则之间的法律适用加以保障。从具体实践来看，已经实行教育法典化的国家，其教育法典编纂模式总体上呈现出汇编型的特征。可见，教育法典的汇编型进路具有可行性。

四、中国教育法典编纂的路径设想

中国教育法典化处于起步阶段，还需要做大量的实务立法准备和理论准备。基于此，未来应根据实际情况，分步骤开展法典编纂工作。一般而言，汇编型教育法典包括总则编和分则编，总则编如何立法以及是否需要另起炉灶，分则编如何确定编排标准以及如何划分同质领域等都需要慎重考虑。

（一）教育法典化的步骤

从中国教育立法的现状来看，立法部门的法典化工作可分三步进行。首先应当为提供汇编法典的原材料做准备，第一步为进行教育立法的规范清理工作，第二步是有针对性地立法，包括将地方立法上升为国家层面立法，以及针对空白领域进行立法，这两步可以同时进行，最后一步为汇集立法，具体如下：

第一步，进行教育立法的规范清理工作。梳理当前教育立法可以发现，立法技术层面引发的碎片化主要涉及未及时清理大量过时规范、同一事项重复立法等。在部门规章层面，一些立法制定时间早，已经不适应社会的发展。截止到笔者发稿前，中国165 部部门规章中，其中仅31 部制定于2000 年之后，而在2000 年以前制定的规章中，部分规章具有明显的适用期限。例如，约15 部高等教育招生规章中，《1991 年各类成人高等学校招生规定》《教育部关于1998 年全国各类成人高等学校招生规定》等仅适用于当年的高考招生工作，但仍在生效之中。同时，低级别规范针对同一事项重复立法现象也较为突出。比如，针对教学仪器就有《教育部关于印发〈高等学校仪器设备管理办法〉的通知》《国家教委教学仪器设备生产定点厂管理办法》等7 部部门规章。因此，在开展教育法典化工作时应针对上述情况，及时废止不具有时效性的立法或者将规定同一对象的立法进行整合。

第二步，有针对性地立法，包括将地方立法上升为国家层面立法，以及针对空白领域进行立法，可以和第一步同时进行。中国地方教育立法以细化上位法为主，共计155部，约占总和的58.7%；而且部分领域地方立法先行，比如已经有13 个省份制定了“技术人员继续教育条例”，有9 省份制定了“学前教育条例”，7 个省份制定了“学校安全条例”等。在开展教育法典化工作时，应针对这些领域及时总结地方立法经验，然后出台国家层面的立法，从而确保高层级立法对下级法的指导作用。

第三步，汇集立法。汇编型法典的最后一步需要将总则编和分则编集成于一部法典中，各分编继续保留其原有文本，但在汇集时需要确保法典的逻辑性和一致性。最后的附则编是重点，为法律适用规定，需要规定总则编与分则编的关系、教育法典与行政法典的关系、本法与其他教育立法之间的关系等。

（二）教育法典的内容编排

教育法典一般包括总则编和分则编，总则编需要考虑是否需要另起炉灶及其内容如何安排。《中华人民共和国教育法》在1995 年颁布后，虽然历经了三次修改，但是其立法体例并未修改。为了保障教育法秩序的持续性和稳定性，教育法典的总则编可以该法为基础进行修改。总则编是关于各分编的程序性和原则性规范的一般规范，仅规定最基本的规范。该编包括八章，第一章是总则编的总则立法，内容包括立法目的、教育法的基本原则、国家教育义务和受教育者的受教育权之间的关系；其他章节依次为受教育者权益保障、教育工作者权益保障、家庭教育、社会教育、国家教育、教育财政、责任与救济制度。

教育法典更为重要的功能是确立教育领域的基本原则，而实践中教育法基本原则的形成往往受到双重约束，即在“行政法典—教育法典”的框架里受到行政法秩序向下的约束，而在自身形成领域又受到教育法律关系的向上约束。依法治教和保障公民的受教育权应当成为教育法典的核心基本原则。“结构性地将法体系由永恒不变之自然的法转置于原则上可以修改的立法法之上”［21］，依法治教寓于中国法治国家建设的道路之中。2010 年中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，全面推进依法治教的系统方案包括完善教育法律法规、依法行政、依法治校、督导制度和监督问责机制四个方面，从中可以看出依法治教的范畴超出狭义的依法行政，而《中国教育现代化2035》则将依法治教确定为中国推进教育现代化的基本原则。因此，教育法典应明确确立依法治教的基本原则地位，将其从法政策转为立法，增加法的可预期性和安定性。

教育法典的分则编需要明确以何种逻辑进行编排。在一些国家，教育立法并非按照单一的法律关系主线安排，而是与总则编确立的顺序对应，这对中国教育法典化不拘泥于单一进路具有借鉴意义。结合前文对中国教育立法的分析，分则编可以按照“人—物—财”的逻辑进行编排，具体可分为三条主线：第一条主线首先规定受教育者与教育工作者的权益保障，体现出以人为本的价值取向。第二条主线以教育义务为主体，对应总则编中的家庭教育、社会教育和国家教育共计四编。其中，家庭教育与社会教育共一编，主要规定图书馆法、博物馆法等立法中关于教育的内容，国家教育以教育制度为标准划分为高等教育、基础教育和其他教育三编。从中国教育立法现状来看，高等教育与非高等教育立法的密度有较大差别，其中高等教育立法就有81 部，约占教育制度立法总量的一半，因此高等教育宜单独成编。第三条主线以一编规定教育财政，包括教育投资与教育条件保障、教学经费使用管理和教学财产管理等内容。

另外，每一编的具体内容都应当按法律位阶效力进行编排，鉴于中国部门规章数量庞大，且其在司法中仅具有参照的效力，汇编时可只收集法律和行政法规，部门规章不宜编入，最终中国汇编型教育法典可以呈表1 体例。

表1 汇编型教育法典的基本内容

结语

从世界范围来看，法典化仍是一种趋势，也是时代的需要。然而，法典编纂是国家立法活动，是对社会秩序的体系性调整，需要在国家建构的视野下考察。在大数据时代，互联网和人工智能的发展深刻地改变了人类获取知识的途径和方式，这也影响到教育形态和教学的关系。法典概念的嬗变和法典理念的发展，是社会生产关系变化在制定法上的必然要求。人类社会进入21 世纪，后工业社会代表的风险社会和信息社会并存，对法典的明确性价值形成挑战；信息社会的网状结构使得社会各主体之间、政府内部行政呈现出互动性的网状结构，这也对法典的统一性价值提出了挑战。这些变迁使得法典对抗不确定性的安定价值愈加突出，但同时也要求法典本身具备更强的开放性。汇编型法典更有助于教育法典的出台，教育法法典化的过程，既在形式上有利于教育法的外在形式统一，也有助于凝练教育法保障公民受教育权的基本价值。