易地扶贫搬迁社区治理的空间情境-重塑过程——基于桂西南L县Z社区的调研分析

苏建健 李晓昀

(云南大学 博士后科研流动站,云南 昆明 650091)

一、问题的提出

易地扶贫搬迁是中央确定的“五个一批”精准扶贫、精准脱贫工程之一,对我国约1000万生活在“一方水土养不起一方人”地区的贫困人口实施精准扶贫,是我国为解决生存环境恶劣地区极度贫困问题采取的一项重要举措。截至2020年3月,我国“十三五”易地扶贫搬迁基本完成,有920万人通过搬迁实现脱贫[1]。易地扶贫搬迁是以国家力量及政策推动,将贫困地区人口从恶劣的生存空间转移至城市易地扶贫搬迁社区,以空间转换的方式,一定程度上解决了“空间中的贫困”。但这一政策行为将贫困地区人口移植到另一套社会文化体系中,以城市化的公共生活、组织行为、多元生计方式甚至制度束缚的现代城市逻辑取代中国农村以农业生产、私性文化及关系社会为基础的传统乡村逻辑。因此,空间转换对搬迁移民生产、生活环境与条件的改善仅仅是易地扶贫搬迁的开端,如何帮助搬迁移民尽快“稳得住”“能发展”就成为易地扶贫搬迁社区治理的痛点与难点。

目前,易地扶贫搬迁相关研究总体而言数量较少、分类不明确、理论和实证研究较少、实践报道较多[2],主要集中与理论政策的实践和扶贫搬迁后的效益评估、安置模式等方面[3]。现有关于易地扶贫搬迁空间的研究主要有下述三类。

一是易地扶贫搬迁空间变迁研究。一方面,欠发达地区的经济发展受地理位置影响[4],经济贫困往往仅是表象,其本质是由于恶劣的生态环境和匮乏的自然资源条件无法支撑当地经济发展[5];另一方面,低劣的空间地理位置禀赋决定了农户地理资本的缺失,导致农户自身低下的生产力,进而陷入持续性的空间贫困陷阱[6]。我国贫困地区与自然环境恶劣地区在地理空间上存在着非良性耦合,这种性质既不利于当地的生态保护和环境治理,又制约了当地的经济社会发展,从而体现出互相牵制的恶性循环[7]。易地搬迁正是通过空间彻底切换,使贫困户实现空间更替升级,而空间切换仍不能彻底摆脱贫困,易地搬迁仅是摆脱贫困的充分而非必要条件[8]。而农业中国被现代化摧毁的过程中呈现出神经质般的跳跃式特征,且未给予传统农业文明衰落、消逝的自我消化与调节的时间[9]。

二是易地扶贫搬迁城乡空间的研究。空间具有社会属性, 是特定社会关系的载体[10]。学界通过空间视角分析其社会结构与运作逻辑,其中,“空间-行动者”“空间-权力”“空间-社会关系”“空间-治理”成为了最具代表性的研究路径[11]。现有研究强调空间迁移及再造改善了移民的生计情况,且存在诸多减贫目标的阻碍因素,缺乏对减贫长效机制的深入分析,过多关注于发展中出现“制度”与“生活”的矛盾[12]。进一步而言,易地扶贫搬迁同时触及了扶贫和移民两大难题,特别是农村搬到城市,其中就包含了城镇化的过程,不只是简单的地理移动和人口迁移,更是一次文化遭遇[13];同时冲击了搬迁移民在迁出地形成的社群组织与人际关系网络,特别是对分散安置的搬迁移民而言,亲属关系淡化、原有互助性网络破碎,社会交往难度加大,其通过社会关系网络抗击生计风险的能力降低[14]。可见,易地扶贫搬迁是以国家权力及政策推动,将农村贫困人口移植到另一套社会文化体系中,将城市化的公共生活、组织行为甚至制度束缚的现代城市逻辑取代中国农村以农业生产、私性文化及人情社会为基础的传统乡村逻辑,由空间变迁引发的文化适应困境极大制约了易地扶贫社区的有序发展。

三是易地扶贫搬迁社区治理研究。易地扶贫搬迁带来的空间置换进一步形成了新主体陌生人社区,贫困户作为易地扶贫搬迁社区空间结构中的行动者,其时空结构发生巨变,原有的空间发生重构,进而促使贫困户在新的空间环境中进行生产、生活和社会交往等方面的改变,以适应其物理空间和社会空间的变化[15]。贫困群体的社会空间流动必然使原有的社会结构、社会关系与社会秩序受到冲击,从而促成新型治理关系、治理结构与治理秩序的生成[16]。化解易地扶贫搬迁社区的治理紧张,一方面正式制度要以开放和包容的态度正视移民群体的正常诉求,及时进行自我变革;另一方面,易地扶贫搬迁社区群众要主动接受制度的规约,尽快实现由传统生活向现代生活的转变[17]。同时,“难搬出、难稳住、难发展、难融入”的主要是因文化而起,传统文化观念和生产方式改变、社会关系重建则是影响搬迁的主要文化因素,可通过加大教育投入、放缓旧房拆迁速度、引导民族融合、引入健康城市文化等“搬出文化”的文化治理手段解决[18]。并且易地扶贫搬迁过程中的府际、生产者、专家等网络的影响力日益增强,搬迁形式呈现移民自主开展到多方协同合作转变趋势,但瞄准失焦、执行偏差、衔接缺乏、力度不足等问题,需要各网络主体通过形成共同价值选择、推进多元协同行动、实现体系优化来推动政策创新[19]。基于易地扶贫搬迁的成功经验,政府与搬迁社区、搬迁社区间及搬迁社区内部的多方协同整合将资源要素进行有效关系整合,证明协同治理下的空间再造是一种可行的途径[20]。

总体而言,既往研究关注易地扶贫搬迁带来的生产、生活与社会交往空间转换,基本厘清了易地扶贫搬迁与空间的关系,并对城乡空间转换所造成的社会适应、个体城镇化、文化冲突等问题加以分析,并进一步聚焦于易地扶贫搬迁后的治理。但空间转换对搬迁移民产生哪些影响?空间与社区治理的关系为何?是否影响社区治理以及如何重塑搬迁移民生产生活空间等系列问题都值得深思。基于此,2019年1月至10月,笔者对桂西南L县Z社区实地调研。L县是国家扶贫开发工作重点县之一,属于滇桂黔石漠化片区,石漠化面积较大、程度较高,土地贫瘠,生态脆弱,是全国14个集中连片特困地区之一的滇桂黔石漠化片区治理县。2015年,按照“易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批”要求,L县建设Z安置区,总占地面积为368.6亩,计划安置7.6万人。截至2019年7月,Z社区已建成3个小区,建设安置房43栋78个单元,其中,5847套安置房已建成交付使用。来自L县9个乡(镇),119个村(社区),建档立卡贫困户5847户,户籍人口24423人移民搬迁,约占L县城现有的人口总数的60%(县城人口约4.7万人)。作为目前广西最大的易地扶贫搬迁社区,对该地区实践现状进行呈现与解读,能够管窥空间转换与易地扶贫搬迁社区治理产生的逻辑与行动,从空间视角为我国易地扶贫社区搬迁社区治理提供有效经验与样本。

二、分析框架:“空间情境-重塑过程”

情境可作为各类社会现象发生所受到的多维度外部刺激要素,也是直接各个行动主体内部的行为影响因素[21-22]。情境中外部刺激要素与行为影响因素在易地扶贫搬迁空间转换过程中的关系、结构、互动更为复杂,并产生更多元的结果。就外部刺激要素而言,首先,我国贫困地区与自然环境恶劣地区在地理空间上的非良性耦合造成地区持续贫困的恶性循环,成为我国贫困发生的核心因素与客观难题,国家也期望以政策层面推动易地扶贫搬迁,打破制约发展的恶性循环,让更多人民共享改革开放红利,获得人民认同。其次,地方通过自上而下的推动,既能完成精准扶贫任务,也能提高城市化率。贫困人口可通过政策红利摆脱贫困空间中的恶劣艰苦客观条件,走上致富之路最终改变家庭命运。而就行为影响因素分析,易地扶贫搬迁移民脱离农村搬到城市的行为,其中就包含了城镇化的过程,这必然会影响个体在新的空间中的行为选择,在社交融入、社会治理、组织结构、空间分配等诸多现实社会问题出现矛盾与分歧。由此产生的社区治理问题影响社区治理主体的行动逻辑与方式,进一步对易地扶贫搬迁社区的整体空间发展提出新要求。因此,易地扶贫搬迁就不只是单纯的空间问题,外部刺激要素与行为影响因素在空间转换的过程中塑造了一个新的社会情境,进而成为特定空间的特殊现实图景,以空间情境的思维审视易地扶贫搬迁过程与社区治理就具有较高的契合性。

易地扶贫搬迁正是通过空间的彻底切换,使贫困户实现空间更替升级,而空间切换仍不能彻底摆脱贫困,易地扶贫搬迁仅是摆脱贫困的充分而非必要条件。在此一过程中,当政府、贫困人群、社会各种力量交融,贫困相关议题的内涵不断的扩大,其不仅是一股以发展为核心指导思想干预贫困地区及其人口的力量,而是系列社会问题的不断聚合、相互影响的过程,仅凭发展的思维难以解决不断扩展的扶贫问题。同时,这一过程背后的隐含是以城市化生活逻辑取代甚至是规训传统农业生产的生活逻辑,面临生硬移植一套社会文化体系的现实[23]。可见,易地搬迁不仅是居住空间由散居向聚居的迁移过程,更是生产生活方式、文化心理、社会网络、基层治理的消解与重塑过程[24]。而相关主体由此采取的政策选择与治理实践,是衡量重塑效果、推进重塑过程的重要因素。因此,以重塑过程的视角分析易地扶贫搬迁过程及社区治理的后续问题,具有较强的可行性。

综上而论,笔者拟构建的“空间情境-重塑过程”分析框架中,“空间情境”意指国家精准扶贫的宏观情势视域下,通过易地扶贫搬迁的政策行为,将贫困人口从恶劣空间转移至城市空间中,塑造了一个新的社会空间的微观情境与现实图景;而“重塑过程”所指不仅是易地扶贫搬迁的空间置换过程,更是涵盖了贫困移民生产生活、社会交往、组织结构与基层治理等各方面推倒再造的实践过程与行动集合。空间情境描述了空间转换相对稳定的前提条件,重塑过程则具有相对的不确定性与复杂性。同时,不同地区的资源禀赋与地区特点导致微观空间情境的差异,也会影响重塑过程的特点与进程。因此,空间情境是思考重塑过程的宏观前提与逻辑起点,而重塑过程是空间情境的实践回应与内在本质。进一步而言,可将“空间情境视为易地扶贫搬迁的前期工作,其关注于空间转换及易地扶贫搬迁政策任务的完成,而重塑过程则被理解为后易地扶贫搬迁阶段中社区治理的变革。

三、空间情境:易地扶贫搬迁社区空间不适

基层社区治理的情境一般多与政策导向与资源分配相关,而易地扶贫搬迁社区的治理则在政策、资源等要素之外,需要考虑到空间对社区居民的影响。易地扶贫搬迁社区实质上是以政策推动的空间置换达成的资源整合,空间情境就成为考虑易地扶贫搬迁社区治理问题的逻辑起点。而搬迁居民对空间情境的适应程度则成为评价易地扶贫搬迁成败的初级指标,同时以空间情境为基础的社区治理也将围绕居民对空间适应的程度展开。因此,分析搬迁移民对空间适应程度,是反应易地扶贫搬迁社区现实图景的重要因素与关键步骤。在易地扶贫搬迁后,移民在Z社区获得了新的生活空间,但随之而来的各类矛盾与冲突和不适,具体而言:

1.城乡空间交替。Z社区在完成搬迁任务后,移民之前的农村生活习惯被完全改变,预想中的搬迁后生活并非想象中美好,未能实现许多预想,而城市小区水电、物业,及日常饮食都需要花钱,超出了部分群众的承受能力,造成部分移民从搬迁社区迁回原址。同时,许多居民还保留着城市居住农村种地、门口种菜养鸡的乡土生活习惯,也是主张农村宅基地、老房屋等经济权益的行动。访谈中,有人表示从社区到农村老房子骑摩托车相距仅30分钟车程,每天都会往返一趟做点农活或看望未迁出的老人。这是由于传统生产生活方式转变不良,短期内未能在城市实现就业,又因家庭因素的叠加,只能通过返乡务农补贴生计,由于生产方式、生活方式变化带来了适应困境,也成为城乡空间交替的主要表现。Z社区住宅按1万元/套收取基本成本费,房屋性质和产权还不明确,担忧未来的搬迁政策是否会变动。并且,多占多得的自利心理作祟,居民普遍期望保留迁出地宅基地、房屋和耕地的同时,又能享有安置地的房屋和公共服务。搬迁初期,为了消除移民后顾之忧,加快搬迁进度,政府给予搬迁移民原有户籍包括与其匹配的宅基地与土地在过渡期内各项优惠政策,似乎成为移民难忘故土的政策保障。

传统的殡葬观念加重了搬迁移民的故土情节,大部分人仍坚持应当为亲人遗体选择“风水宝地”进行传统土葬。从2013年起,免除全县城乡困难对象基本殡葬服务费用。对符合条件的城乡低保、五保、重点优抚对象及城市“三无”对象,实行火化殡葬的,由逝者亲属先行支付相关费用,然后凭有效票据和相关材料到县民政局报销。社区也大力倡导遗体火葬,实行文明、节俭办丧事的殡葬改革管理方式,但收效甚微,搬迁移民仍进行土葬,并在社区范围内进行相关仪式活动。

2.经济空间瓦解。就业是贫困群体迁入城镇移民新村中面临的最现实、最急需解决的问题,也是“挪穷窝”“拔穷根”“换穷业”,实现稳定脱贫的前提[16]。当前,Z社区根据上级部署,采取了扶贫车间、吸引企业进社区、公益岗位等,将就近就业与社区治理,企业与社区、搬迁移民有机集合起来。但Z社区规模大,贫困人口多,传统就业理念需转变的多种因素影响,面对搬迁移民多元的就业需求,经济保障压力大任务重。搬迁移民的主要生产方式在搬迁后有所转变,约57.89%的人外出务工,约11.58%的人从事个体经商,约17.89%的人在安置区扶贫车间工作,约3.16%的人担任社区干部或工作人员,约7.37%的人以务农为主,生产方式呈现出多样化的特点。受本地区工业和第三产业不够发达等因素影响,以及就业岗位收入整体偏低等限制,搬迁后居民尽管生产方式已经转变,但收入水平普遍不高,少数家庭生活相对困难。搬迁后居民的平均月收入在1000至2000元约占61.05%,30.53%的群众平均月收入达到2000元以上,约7.37%的人月均收入低于1000元。

居民对推荐就业岗位、就业补贴、优惠贷款、创业扶持、技能培训、子女免费就读本地职高等都有较大需求。但政府供给就业岗位与居民需求存在错位,政府、社区在开拓就业渠道,稳定就业岗位上做了大量工作,尤其在将企业引进社区,开辟社区内岗位,提供公益岗位等。而引进26家企业提供就业岗位1917个,现已就业1017人,其中搬迁移民仅224人;且部分居民却不想就业,还保留着原来在农村的生活习惯,满足于县城有房子住,领着低保,晒晒太阳喝喝小酒的现状。同时,社区周边的工业园、工厂、学校、小区物业等均提供了就业岗位,人社局等安排了公益岗位,但是受教育程度、家庭情况、就业意愿等多重因素影响,存在居民就业需求、能力与岗位偏差,导致就业失败的实例比比皆是。

3.治理空间内卷。就治理架构与机制分析,Z社区通过居民选举居委会自我管理、自我教育与自我服务,居民代表大会决策、居委会执行、居务监督委员会监督的机制,形成社区-小区-网格员、单元长-居民四级治理体制。然而,易地扶贫搬迁社区享受了大量的政策倾斜及资源投入,其社区治理空间出现了内卷化(1)马良灿与陈淇淇认为,移民社区治理的内卷化可被理解为系指地方政府持续不断地向移民社区注入各种资源以改善移民群体的外在生活环境,但资源的持续介入既没有从根本上提升搬迁移民的生活水平、树立地方政府在移民群体中的信任和威信,也没有促进行政主体和移民群体之间良性互动关系的建立,使移民社区治理处于过度重视社区外部物质环境的建设而忽视移民社区内生性发展能力培养与实际需要的病理状态。的情况,一定程度上削弱了预想的政策效果,具体表现为治理结构低效与治理主体能力不良。

一方面,村委管理转向居委管理,也是熟人共同体自治向新共同体自治的转变。首先,Z社区居委会干部大都担任过村委会干部,具有一定的农村社区治理经验,但是脱离了农村熟人社区的城市社区治理经验缺乏、组织队伍能力建设也相对滞后。其次,上级政府对易地扶贫搬迁社区治理也在探索新思路、新做法,缺乏同类社区治理经验借鉴,需要社区在实践中探索与总结;且Z社区公共事务具有搬迁转变、身份转变、环境转变、利益诉求转变等多重特性,社区治理需要“摸着石头过河”,治理主体的观念、视野、能力等方面都亟需提升。再者,社区正在探索建设“四议两公开”制度,社区公开民主管理制度等,目前议事机制、信息公开渠道均比较单一,且治理规范、议事规则、监督制约机制仍然在完善阶段,社区居民自治的结构基础薄弱。

另一方面,搬迁移民对城市社区文化的不适用阻碍其参与社区治理的能力,有的搬迁移民还不适应城市社区生活习惯,仍存在乱丢垃圾、公共设施不爱护、晚上喝酒喧哗、抗拒缴纳物业费等陋习,一定程度上增加了公共治理难度、邻里纠纷的概率。更需注意的是,许多居民认为政府扶贫将其从农村搬迁到县城,政府“应当”为其提供好各项服务,“有房住、有书读、有工作做、有兜底保障”,对于政府、社区“等、靠、要”思想在部分居民身上仍然存在甚至增强,这加剧了搬迁移民对政府依赖,降低了阻碍了公众参与及邻里互助的形成,难以培育搬迁移民的治理主体能力。

4.融入空间狭小。Z社区作为易地扶贫搬迁社区,区别于进城务工、陪读等主动搬迁,具有政策性与非主动性。搬迁之后自农村社区进入城市社区,其社会身份、自我身份认同、邻里互助、社区互助是降低返迁意愿的重要因素,但社会身份融入缺乏依据制约搬迁移民社会融入的效果。一方面,身份转变政策不明朗。目前政府还没有明确的政策支持搬迁居民转变为市民,户籍还保留在原村委会。这可能造成搬迁移民承担着城市生活成本,享受不到城市基本公共服务。另一方面,居民对身份转变后已享受的利益、服务变化有后顾之忧。关于户籍是否或能否迁至城市,许多居民表示除了观望优惠政策,即市民身份是否要求退回搬迁地的已得利益和服务,是否能够获得更优的服务与利益以及观望其他人示范效应再做选择。

此外,搬迁移民社会参与不足也成为其社会融入的阻碍因素:一是由于搬迁移民来自9个小镇的不同村屯,分散居住在三个小区,从农村的熟人社会到陌生人社会,邻里间的熟悉度低,及拘谨、观望等心理使得居民处于参与社区公共事务的边缘,参与社区公共事务意识不足。二是社区居民均为建档立卡的贫困家庭,受教育程度普遍偏低,部分居民表示有困难希望政府给予解决,对于自身哪些权益可以表达,如何表达并不清楚,且对政府依赖心理重,对自身参与、公共事务的认识不足。三是搬迁移民从农村到城市,生计方式从务农转为务工,主要精力放置在务工谋生上,生存需求是第一社会需求,参与社区公共事务需求不高,难有余力参与社区公共事务。

5.心理空间失衡。搬迁预期与搬迁环境上的心理焦虑与失衡,生产生活方式转变上的紊乱,陌生社区文化的冲突、适应、融合等都直接或间接影响搬迁移民是否“稳得住”,是影响社区治理的深层次问题。一是Z社区搬迁移民人口超过县城总人口40%,且均为贫困户,当出现公共资源共享冲突时,身份标签化问题难以回避,其影响社区治理稳定。有的搬迁移民原来在农村担任村干部,有一定的号召力,但是搬迁到社区后居住邻里环境变了,社区治理要求、方式方法变了,搬迁到社区后未被选入居委会工作,心态失衡,总会发表一些负面言论,也带动一小部分人不支持社区工作。二是传统的乡村文化与城市社区文化冲突带来社区参与不足,造成许多搬迁移民保持着农村的熟人社会的做法和习惯,不善于和陌生的居委会打交道,不习惯于参与社区组织的多种文娱活动,对于城市社区邻里互助和交往缺乏认知。

四、重塑过程:易地扶贫搬迁社区的治理实践

易地扶贫搬迁就移民个体而言“伤筋动骨”,其打破了原有的农业社会现实图景中的个体习惯、组织关系与管理方式,形成了一个全新的空间情境,对易地扶贫搬迁社区的治理是一个巨大的挑战。另一方面而言,囿于原有自然资源匮乏、个体分散居住与产业模式滞后等原因,农村基层治理不能有效实施,而易地扶贫搬迁打破了客观的限制条件,其对易地扶贫搬迁社区的治理实质上也是对农村各个方面的重塑,在重塑过程中实现治理的变革。

1.治理空间整合:建构多元治理结构。Z社区作为易地扶贫搬迁社区,从无到有建立与城市空间之中,其社区构成、性质与传统城市社区存在明显差别。作为特殊的城市社区空间,以建构多元治理的结构整合治理空间,以此作为易地扶贫搬迁社区由农业社区向城市社区转变的治理基础,同时也是对新的空间情境的回应。Z社区建立伊始就有意识地建构一个党建引领、结构清晰、居民参与的多元治理结构,并辅以制度创新,使多元治理落地。

第一,Z社区于2019年2月起召开以户为代表的居民会议,建立了社区党委和三个小区党支部,县、镇两级选派第一书记1人,党委书记1人、党支部书记3人,支部第一书记3人、党建指导员1人,选聘党建联络员1人。

第二,社区党委组织推进“一户一档”基本信息采集、政策宣传、环境卫生督导、建立居民公约,实行自我管理和自我服务。推行“乡镇-社区-网格-单元”四级管理工作机制,将所属三个小区划分为五个片区,并面向社会公开招聘网格员5名进行管理,主要是完成日常重点安全、消防等方面,关注“三留守”人员、特殊困难群体等巡查工作。

第三,制定了走访制度,每周走访所包小区重点人群户、特殊困难户1次,每半月遍访所包小区就业需求、社会保障户1次,每月遍访所包小区常住户1次。社区推选出的78名单元长参与社区治理工作,实行“天天敲门法”,每天到所负责的楼栋单元逐户敲门走访,收集社情民意,了解住户的困难、就业需求、是否适应社区生活,指导住户择业、参加技能培训等信息,做到底数清、情况明。

第四,设立社区综治政法服务中心,融合综治信息系统、综治视联网系统、公共安全视频监控联网系统,集网格化管理、法律咨询服务、矛盾纠纷调解为一体的服务中心。并组织法官、警官、检察官、驻社区律师和党员骨干入户宣传法制教育、上门调解居民家庭矛盾、邻里纠纷,特别是对重点信访和特殊人员进行持续关注和帮助。

第五,制定《小区管理规约》《业主大会议事规则》《物业管理方案》等相关制度办法,配套实行物业管理服务积分考评管理机制。由Z社区定期组织工作人员、网格员、单元长、居民代表对各小区物业管理服务工作进行考核评分、定级,由职能部门参考考评结果确定拨付物业管理服务费补贴比率,督查检查物业服务企业的收费行为、收费项目及标准公示的落实情况,依法依规查处不规范的收费行为。

2.生计空间再造:创新多元就业方式。搬迁移民的生计是易地扶贫搬迁最为核心的议题,直接影响易地扶贫搬迁成败。搬迁移民进入了市场经济模式,扩展了生计的空间,但移民个体摆脱了之前赖以生存的土地资本与农耕生产模式,缺乏参与市场经济的能力,一定程度上制约了移民在新的生计空间中的行为能力。其中也暗含搬迁移民相关生产性要素的“复制”与“转化”过程,而在一个有利的政策环境中,搬迁移民能够占有足够的生计资源,就能极大提高其生计能力就有资本采取多样化的生存策略,降低脆弱性[24]。创新多元就业方式再造现有生计空间在搬迁移民个体生计能力不足的前提下相对可行。

Z社区的搬迁移民普遍是低保户和建档立卡贫困户,搬迁前,约60%的群众以务农为生,约33.68%的群众外出务工,约5.26%的群众从事个体经商。居民月平均收入水平在500至1000元的约50.53%,1000至2000元的约29.47%,2000元以上的约16.84%。搬迁后,群众的主要生产方式有所转变,约57.89%的人外出务工,约11.58%的人从事个体经商,约17.89%的人在安置区扶贫车间工作,约3.16%的人担任社区干部或工作人员,约7.37%的人以务农为主,生产方式呈现出多样化的特点。搬迁后居民的月平均收入在1000至2000元约占61.05%,30.53%的群众平均月收入达到2000月以上,约7.37%的人月均收入低于1000元。

而生计空间再造的过程中, 应重视政府与社会、资本的协同治理[20]。L县委、县政府首先加大产业带动,多种渠道为搬迁移民提供就业岗位与机会,通过建设农民工创业园项目一期工程473亩,已建成11.4万平方米标准厂房,引进26家企业提供就业岗位1917个,搬迁移民就业224人,还有900个可就业岗位。其次,加强就业技能培训。2019年已举办各类培训班17期,培训423人次。安置区13268个劳动力中稳定就业的有10004人。通过开办新时代讲习所、农民夜校等,开展转变就业观念的主题教育活动,促进他们转变思想、积极就业。再次,鼓励贫困移民创业就业。依托安置区综合服务平台,为有意愿创业的搬迁移民劳动力提供项目信息、开业指导、融资支持、政策咨询、权益维护等创业指导服务,并对Z社区搬迁移民创办的企业、合作社、个体工商户等市场主体,已完成工商注册一年内且正常经营6个月以上的,给予一次性创业奖励补贴5000元的政策鼓励。在安置区配套建设农贸市场3387平方米,设300个摊位,优先给搬迁移民就业创业。最后,提供兜底就业岗位。安置区社区提供环卫、绿化、安保等援助性、公益性岗位185个,帮助外出就业困难家庭实现就近就业。同时,落实就业补助政策。对长期在外务工人员,两年来发放转移就业补助833.7万元。

3.服务空间增量:加快个体社会融入。易地扶贫搬迁社区各方面都是“废旧立新”,全方面的完备社区服务,是易地扶贫搬迁社区建立伊始,能将贫困移民住得下、稳得住的先导条件。Z社区在政策支持与引导下,积极对社区服务进行升级,为贫困移民打造优质社区生活空间。

一是设立社区公共服务中心与党群综合服务中心,政法、人社、民政、工会、团委、妇联等相关单位进驻党群综合服务中心、公共服务中心、综治中心,建成社区党群活动、物业管理、就业指导等功能场所,逐步完善党员服务、社会救助、创业就业、入学教育、司法援助等社区服务功能。

二是教育服务,截止2019年9月,社区就学学前教育的儿童988人、小学2246人、初中1185人、高中452人、中职39人、大专及以上67人。目前搬迁建设配套幼儿园与配套小学各2所,均已招生开学。进一步全覆盖实施农村义务教育学生营养改善计划膳食补助,每生每年补助资金780元;给与寄宿的建档立卡户小学阶段学生每生每年补助1000元义务教育寄宿生生活费补助;非寄宿的建档立卡户小学阶段的学生每生每年补助500元生活费补助。

三是医疗与养老服务,其中一个安置小区标准化卫生室,城乡镇卫生院派驻医护人员5名。通过政府采购“三留守”人员社会服务,社工组织进驻社区,协助社区工作人员开展留守老人建档工作。定期上门开展探访、精神慰藉等工作。社区通过公益性岗位招聘人员定期为老年人开展外出陪护,代办服务等。

四是社会治安服务,成立L县公安局辖区派出所,划定管辖范围,落实派出所警力年底达到20人;成立交管大队辖区中队,挂牌在辖区派出所,落实中队年底警力达到12人。整合派出所、社区、网格员(单元长)、物业等力量,形成四级联合巡逻防控机制,进行常态化治安防范,及时对重点对象、重点区域集中管控,及时有效处理各类案事件。

五是文化服务定期开办“幸福大讲堂”,讲授感恩故事、推介优秀典型、培育居民习惯。每周邀请老干部、老村干、老党员、优秀搬迁移民等讲亲身脱贫故事、讲党史、讲党恩、讲政策等活动;紧贴儿童需求,创办“七点半课堂”,组织培训人员共有120人,针对青少年开设播音主持、英语口语训练、科普知识、兴趣绘画、文明礼仪等少年公益课程52节课;并开展“暖心微行动”,持续关注特殊困难群体,根据入户走访摸底、群众申报情况,协调民政等部门核查取证,落实应保尽保。帮助申请低保和临时救助21人,符合办理低保7人,同时落实社区1名党员干部责任包干跟踪服务到户。

五、结论与讨论

综上,易地扶贫搬迁政策作为国家脱贫攻坚战略的具体制度安排,是国家对解决绝对贫困问题的有效对策。从国家到地方,再到基层各部门的推动下,易地扶贫搬迁获得了阶段性的胜利,众多贫困人口摆脱了贫困空间与现代城市生活、资源接轨,为解决相对贫困问题奠定了良好的空间与资源基础,也为贫困地区基层有效治理提供了良好的空间前提。

一方面,易地扶贫搬迁社区的空间情境中存在空间置换后的不适,成为微观空间情境的具体矛盾表征。易地扶贫搬迁社区是政策主动强制、贫困移民被动搬迁的社区建立形式。虽然贫困移民在这一过程享受了政策倾斜,但政策与移民之间常出现“我本将心向明月,奈何明月照沟渠”的窘况。具体而言,宏观的制度安排使得易地扶贫搬迁具有强大的政策推动力,能够在短时间内对贫困人口进行空间置换与资源整合,并提高其生活空间的物质水平。且Z社区的微观调查也能体现出基层对易地扶贫搬迁任务的重视,在搬迁前后都制定了一系列的政策方案,衔接宏观政策、对接贫困群众;并为Z社区提供了各类软硬件保障,以保证贫困移民在搬迁后的稳定生活。而一系列的不适都是由于空间置换导致空间情境变化而引起的,其核心则是传统农业生活与现代城市生活、个体意识形态与公共性价值、农业资源分配与市场经济配置等系列矛盾交织而成,由个体的空间不适为表征反应。概言之,在空间情境中的空间不适,是易地扶贫搬迁社区治理的痛点与难点,也是保障其稳得住的关键治理问题。

另一方面,易地扶贫搬迁社区的治理实践也具有深层次的重塑特性。首先,易地扶贫搬迁的空间再造体现的是政府权力对空间不平等的干预,政府就应该充分发挥易地扶贫搬迁中的引导作用[25]。以居民会议、安置小区党支部选举、Z社区党委选举、居民委员会和居务监督委员会选举工作为切入点,结合第一书记、党建联络员,并产生单元长、招聘网格员,推行“乡镇-社区-网格-单元”四级管理工作机制,将控制逻辑转变为引导逻辑,以实现治理空间整合。其次,易地扶贫搬迁对于移民而言不仅仅是空间置换,而是摈弃多年依赖的土地,及基于土地而建立的生产过程、经济结构与社会联系。Z社区通过生计空间再造,基于就业帮扶、政策奖励、资源分配等方式,着力对农业和城市两种经济模式进行异质空间的融合,打破了原有二元经济的结构,加速了城乡空间的融合,提高了生产要素在城乡空间中的合理流动与优化组合。再次,易地扶贫搬迁社区建立的过程实质上是基于分散而异质的主体在陌生的物质空间、文化环境和生活习惯中营造新的社会空间,因此其特殊性与复杂性更甚。Z社区通过建立社区公共服务中心与党群综合服务中心,有效供给教育、医疗、社会治安、文化等社区服务,帮助贫困移民实现生活场景重建与适应心理的建设,提高服务空间增量,加快社会融入,确保搬迁移民“稳得住”。