有效化解旧债 严格控制新债——石屏县化解村组债务的措施及对策建议

杜增红

（石屏县农村经营管理站，云南 石屏 662200）

近年来，石屏县农村基础设施得到明显改善，但是部分村组在工程项目建设前未做好项目预算，导致工程竣工后投资成本远远超出了财政补助额度，超出部分对于无经济来源的村组势必就形成了债务。当前石屏县也采取一些措施来化解村组债务，但存在村集体经济薄弱、可利用资源匮乏、村级财务管理混乱、新官不理旧账等问题，为有效化解旧债，严格控制新债，提出重视历史债务、强化责任追究、控制新债产生、发展特色产业来增加集体收入等对策，以期增加农民收入，保持农村经济发展活力。

石屏县下辖的9个乡（镇）中8个有负债，根据全县村组债务调查，截至2022年年末，全县村组集体债务累计达1 474万元，其中村级（指村委会或社区）债务429万元、组级债务1 045万元，债务除经营性负债外，大多数是举办公益事业形成的负债，负债总额为1 224万元，占负债总额的83%。

一、采取有效措施化解村组债务

石屏县委、县政府高度重视村组债务化解工作，出台相关政策文件，采取了许多行之有效的措施，具体如下。

（一）发展经济化债

石屏县将拓宽农民、村级组织增收渠道作为化解村组债务的根本途径，确立村组债务的最终解决方法是要靠发展村集体经济来实现增收。因此，一是加大改革力度，加强招商引资。探索新的集体经济实现形式，积极引进资金和项目，利用集体资源、资产参股入股，实行股份合作，拓宽村集体经济收入渠道，增强村组自行化解债务的能力。二是引导农民发展各类专业合作经济组织，为农民提供科技、信息、产品销售、法律援助等方面的服务，促进农业农村经济结构战略性调整，帮助农民发展畜牧业和多种经营。对农民进行科技培训，转移农村剩余劳动力，扩大就业门路，增强其还款能力，逐步解决农民拖欠村组织的各种债务。

（二）建章立制防债

石屏县将加快建立和完善村级财务管理及监督作为长效机制，印发《石屏县关于进一步规范农村集体“三资”管理的意见》是防止新债发生的重要保障。一是加强村（社区）干部培训，筑牢思想防线。由县农村经营管理站有关专家就农村“三资”管理工作进行专题辅导，反复强调农村集体经济组织不得举债兴办公益事业。二是坚持实行村务公开、民主理财制度，建立健全村民议事组织，完善议事规则，规范财务公开的程序、形式和内容，重大财务开支必须经过村民会议或村民代表会议讨论通过方可实施，切实加强村级组织内部民主监督。三是建立村干部责任审计和责任追究制度，对违反规定给村级组织造成新的不良债务的责任人依法追究经济、纪律责任，全面实行“村财民理镇代管”，实行村级账务、资金双代管，使村级财务管理规范化、制度化。

（三）责任追究化债

为提高干部群众对化解村组债务重要性的认识，切实把化解旧债、制止新债工作提上重要议事日程，加强对乡（镇）领导和村委会（社区）干部的教育，要求广大干部树立科学的发展观和正确的政绩观，把清欠减债和防止新债增加列入村干部政绩考核的主要内容，凡是因违反规定擅自借款或担保而发生的债务，按照“谁决定借款，谁负责还款”的原则处理，对没有偿清债务的当事人不得提拔和调动，对造成农村集体经济损失的主要责任人追究责任，确保农村经济健康发展。

二、村集体经济薄弱，无力偿还负债

（一）举债发展超过集体经济承受能力

从石屏县当前实际情况来看，村级债务愈来愈成为困扰村集体经济稳定发展与有序运营的突出问题。一方面，随着农村改革的不断深化，农村迅速融入市场经济的主动性不断增强，农村基础设施等改造需求也不断增大，在集体资金捉襟见肘的情况下，举债发展便成为村组织的必然之举；另一方面，近年来全面推进脱贫攻坚工程和实施乡村振兴工程，在国家建设项目的带动下，乡（镇）、村两级实施了诸多项目工程，工程涉及村内道路建设、文化体育设施、人居环境建设、农田水利设施、办公场所以及义务教育等，项目建设投入资金较大，虽然每一个项目都有一定的资金支持，但项目建设资金缺口较大，村集体资金无力弥补缺口，必然导致背负债务。

（二）村集体经济薄弱，可利用资源匮乏

石屏县村集体经济相对薄弱，村集体经营性收入主要来自坝塘、机动土地和集体林地等的承包、租赁。除少数村集体经营收入可基本维持办公需求外，绝大多数村年收入在0.7万～3万元，远不能维持正常的办公支出，所以只能依靠上级部门给予补助。

（三）监管不到位，村级财务管理混乱

村干部对新的财务管理模式认识不够，虽然现在全部实行会计代理制度，但对村级财务的监管还是难以到位。村组主要干部没有预算决算意识，开支随意性大，甚至用暂收款支付相关费用，造成专项经费被挪用，无形中又增加了村级债务。

（四）新官不理旧账，多年债务未处理

近几年，上级有关部门落实对农业各项扶持政策，加大对村级资金补助力度，也有一些村组资源发包项目较多，村集体比较富裕，有能力偿还债务，但部分村干部对上届债务置之不理，有“新官不理旧账”的思想观念，导致村组债务长期挂账。

三、逐步化解旧债，严格控制新债

（一）加强组织领导，强化责任追究

村组债务一头连着集体，一头连着村民，如果放任债务持续攀升，必然会导致村集体和村民背上沉重的包袱，对其长远利益造成损害。因此，县、乡、村三级要成立村级债务化解领导小组，主要领导亲自抓、负总责，科学制定村级债务化解方案，切实把化解旧债、制止新债工作提上重要议事日程。强化村干部的偿债意识，村集体经济组织应当合理控制债务规模。乡（镇）政府根据村集体经济组织的经营管理需要和债务偿还能力，对债务规模设置“警戒线”，并对村集体经济组织及其成员发布预警信息，提示债务超过“警戒线”可能造成的风险。凡是违反规定擅自借款或盲目建设发生的村级债务，按照“谁举债、谁负责”原则处理，对造成损失的主要责任人和有关责任人追究责任。

（二）重视历史债务，控制新债产生

近年来，受大环境影响，财政转移支付力度减弱，村级可支配收入锐减，村级自身“造血”能力还未完善，一系列不利条件让村级债务问题更加突出。村级债务问题不解决，村民自治组织就难以在乡村振兴中发挥应有的作用，村集体经济就无法在良性轨道内健康有序发展。因此，重视债务问题，逐步化解历史债务，防止出现新的非正常债务是当前基层政府工作中的重要一环，亦是维护农村社会稳定，加快农村集体经济发展的重要举措。一是加强村级财务的监督管理。搞好村级财务管理的重点是制度建设，通过严格的制度来规范村干部的行为，约束开支，严格新增债务责任追究制，建立健全村级债务动态监控机制等。二是压缩非生产性支出。严格控制各类到村的达标升级活动，减轻村级财务压力，要转变政府职能，甩掉不该管的事情，砍掉不该下的计划，让村级组织腾出更多的时间、资金做好分内事情，实现职能上的“归位”。村级组织要严格执行好“取消行政事务招待费”的规定，从严控制村组干部工资、奖金、差旅费、电话补助等非生产性开支，压缩超前的福利费用支出，做到量入为出。三是严格控制新上基本建设项目。除涉及农民群众切身利益外的项目，按照“先保偿债，再保建设”原则，停止一切不必要的或超过承受能力的建设活动。

（三）增加集体收入，加力化解旧债

村级债务的合理区间事实上应当依据各村发展情况而定，综合考虑区位优势、资源禀赋、村集体经营收入及政策支持等因素。在债务规范问题上，强化落实好村两委集体协商、集体决策机制，落实好“一事一议”和村民代表集体协商机制是当务之急。化解农村债务应在对已有债务进行清理核实的基础上，分别寻找化解办法。要深入细致的调查研究，摸清债务底数，组织力量进行全面核对，并得到当事人的认可，实事求是核定债务，如实向群众公示，在此基础上，分类指导开展化债的具体工作。一是结对抵冲销债。对村集体与单位或个人之间形成的三角债、多角债，在自愿协商的前提下，鼓励债权债务人自愿结对，协商互抵，相互置换，冲销集体债务。二是规范财务销债。债权人已不存在或已放弃债权的呆帐，经村民代表讨论同意，在手续完备的基础上，依法调整帐目，挤出水分，直接核销部分债务。三是盘活存量资产化债。对村集体闲置的房屋、设备设施等，经村民代表会议讨论，进行资产评估和产权界定，采取拍卖、租赁、承包等方式盘活闲置资产，筹集资金用于还债。四是实行土地流转化债。活化土地使用权和资源合理利用，对村集体所有的耕地、水面、山林、“四荒”地等依法进行招标拍卖和承包，增加村级还债资金。五是发展集体经济还债。因地制宜，充分发挥各地优势，增强村集体经济“造血”功能，增加集体经济实力，提高村集体化债能力，这是治本之策。六是政府投入助力化债。对化解债务成效明显的村组，经考核后，给予村集体经济组织一定的资金奖励，以资鼓励。

（四）采取合理措施，清收各种债权

据各乡（镇）统计数据显示，各村由于不同的历史原因形成了各种应收款项，时间长短不一。针对这种情况，各村应对债权情况进行调查分析研究，采取“一户一策”的有效办法，对各种应收款项采取不同方法进行清收。一是要组织力量追收其他单位或个人对本村的各种欠款，对本村干部个人擅自借出的款项或提供担保造成的债务要追究个人责任，并要求限期追回。多年的呆帐经过有关程序和手续后可进行核销并作相关帐务处理。二是对长期以来农户拖欠的承包款，要区分情况处理。对特殊困难户经村民代表大会同意后予以减免；对暂时无法一次性还款的农户可以签订分期偿还协议；对有偿债能力而拒不还款的，可通过法律途径予以解决；对过去确因不合理收费而造成欠款的，也要采取恰当的方法解决，不能“一刀切”全部核销，以免造成已交款农户“吃亏”，产生新的矛盾。

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（五）发展特色产业，增加村组收入

大力发展村集体经济是化解村组债务、防止新债发生的治本之策。各地应因地制宜，立足本地资源，发展特色产业，增加集体经济实力和农民收入。一是依法经营集体土地资产，加强对资产的管理。各村都有一定存量的土地资产，土地承包期届满的，应依法依规进行公开竞标，坚决杜绝集体土地资产被无偿占用或低价霸占。二是要鼓励兴办农产品生产加工企业。各地应鼓励村民或引进有实力的企业开展农产品生产加工，将集体经济盘活。三是发展各类农业经营主体。各地兴办专业协会、专业合作社和家庭农场等新型农业经营主体，通过标准化生产、集约化经营、品牌化包装和市场化营销，把当地特色农产品推向市场，实现规模效益和品牌效应，促进农业增产、农民增收和农村经济增长。