行政检察服务保障法治化营商环境的实践及建议

刘浩　李亚平　郑璇

摘 要：法治要素是优化营商环境的核心竞争力，以法治的确定性促经济之“稳”。行政检察在涉企案件的处理中，具有更亲和地向社会传导营商环境政策走向的优势和责任，与各类市场主体的联系更为紧密，但同时也存在服务供给与需求不匹配、大数据赋能作用发挥不充分、内外联动不顺畅、专业化程度不足等问题。建议在行政检察监督职能上对接市场主体的法治需求，深化大数据应用，全方位搭建安商惠企服务平台，努力为市场主体提供更多优质检察产品。

关键词：法治化营商环境 行刑反向衔接 数据监督模型 类案监督

营商环境集中反映一个国家和地区的重要软实力和核心竞争力，市场作用发挥需要依赖于营商环境的优化，而营商环境也需要法治提供坚实的保障。行政检察作为“四大检察”中的重要组成部门，聚焦依法保障企业及企业家合法权益，不断强化能动监督、精准监督、系统监督理念，找准工作切入点和着力点，开展护航法治化营商环境专项活动，以实实在在的法律监督成效为经济社会高质量发展营造公平、有序、健康市场环境。

一、梳理：优化法治化营商环境的法治实践

（一）法治化营商环境相关规定的完善

党中央、国务院将法治化营商环境作为高质量发展的应有之意，连续推出一系列优化营商环境的法规文件（表1），优化营商环境法治建设进入新阶段。2019年10月国务院颁布的《优化营商环境条例》填补了优化营商环境的立法空白，在我国及世界上都有重要影响，是针对优化营商环境法治化探索的第一部综合性行政法规。［1］在《关于加快建设全国统一大市场的意见》《关于促进民营经济发展壮大的意见》中，中共中央、国务院将营商环境法治化与市场化、国际化并列，对法治化营商环境作出重要部署。

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中提出“依法維护企业合法权益”。最高检研究制定了《关于充分发挥检察职能服务保障“六稳”“六保”的意见》《关于依法惩治和预防民营企业内部人员侵害民营企业合法权益犯罪、为民营经济发展营造良好法治环境的意见》《关于全面履行检察职能 推动民营经济发展壮大的意见》，为民营企业发展营造法治化营商环境。各地检察机关结合地方实际，也研究制定了优化营商环境、服务企业发展的意见措施，助推法治化营商环境创新提升。如临沂市检察机关通过到经济主管部门、重点企业调研，制定了《关于优化法治营商环境护航绿色低碳高质量发展先行区建设的方案》等文件，定制“服务规范”，找准服务保障法治化营商环境建设的切入点，增强服务工作的精细化、针对性。

（二）行政检察服务法治化营商环境的实践

行政检察聚焦涉市场主体产权保护、财产征收、市场准入、行政处罚、减税降费等焦点问题，通过强化重点领域行政检察监督，引导和促进市场主体守法合规经营，在第五届民营经济法治建设峰会上，行政检察护航法治化营商环境专项活动作为2023年民营经济法治建设“十大护航行动”发布。

1.开展涉市场主体行政诉讼监督。准确把握公共利益保护、比例原则和合理性原则的适用，综合判断涉企案件中行政行为的合法性与合理性，围绕与法治化营商环境有关的市场监管、税收管理、市场准入、经营许可、安全生产等领域，加大涉市场主体权益保护案件办理力度，充分运用抗诉、检察建议等方式，及时纠正侵害民营企业合法权益的行为。

2.探索涉市场主体行政违法行为监督。在履行职责过程中，围绕自然资源、社会保障、环境保护、市场监管等行政管理中政企矛盾较突出的重点领域，发现行政机关违法行使职权或者不行使职权，损害市场主体合法权益的，依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。发现企业存在管理漏洞的，制发改进工作、完善治理的检察建议，促进加强风险防控，完善企业的经营管理规范建设。

3.加强涉市场主体行政争议实质性化解工作。坚持涉企案件每案必调，对案件办理中涉及民营企业生产经营行政许可、行政处罚、行政确认等问题，主动融入矛盾纠纷多元预防调处化解，通过宣告送达、沟通协调、召开听证会等方式，做好相关行政争议实质性化解工作，为企业发展排忧解困，解决企业正当诉求，为企业正常运转“保驾护航”。

二、检视：行政检察服务保障法治化营商环境的难点

当前我国营商环境不断改善提升，尤其是营商环境的法治保障建设取得了明显成效。但行政检察在满足经济社会高质量发展的法治需求，解决制约民营经济发展的一些深层次问题上力度还不够，与社会主义市场经济体制有效运行以及党中央关于优化营商环境的要求相比，还有不小的差距。

（一）行政检察服务供给与法治化营商环境需求仍不相匹配

行政检察秉持“做实”的基本要求和“一手托两家”的基本定位不断拓展职能、创新蓬勃发展［2］，但与日新月异的法治化营商环境需求相比还不匹配，多是通过司法办案产生辐射效应，无法解决一些普遍性和深层次的问题。在具体的制度功能发挥上受限，如涉案企业合规改革为民营企业发展营造法治化营商环境打出法治“组合拳”，但企业行政合规的推进却一波三折，目前仍停留在探索阶段。行政争议实质性化解受行政处罚自由裁量权的限制，在狭小缝隙中努力作为，可操作空间有限，案件数量和质效上还不能满足法治化营商环境的需求。

（二）大数据赋能法治化营商环境作用发挥不充分

运用大数据思维和技术发现监督线索，推动类案监督、促进社会治理的作用发挥不足，法治化营商环境监督成效不明显。主动对接行政机关执法数据资源进展缓慢，虽然有行政机关数据不同源、保密程度不一、信息分散难以汇集原因，但容易获取的12345政府服务热线数据资源也未建立涉市场监管领域行政违法监督线索“数据池”等，“数据壁垒”仍未突破，数据分析处理、大数据协同尚未深入挖潜。运用大数据技术建立标准化法律监督数据模型应用不广泛，目前行政检察在行刑反向衔接、企业行政处罚类以及营业执照监管等小切口上有数据模型构建初探，对推进市场主体权益保护和市场乱象系统治理发挥一定作用，但在模式比对、数据筛选、异常数据预警等智能化应用以及线索归集、统计分析、辅助决策等赋能不够，即使抓取到涉企行政检察案件数据，也分析不出深藏其中的监督线索，无法做到深层次监督。

（三）涉法治化营商环境内外联动仍不顺畅

行政检察在打造全链条服务法治化营商环境上思路不开阔，局限于自身监督职能发挥，未从“四大检察”协同角度构建内部上下联动、同向发力、一体推进的工作格局，对外还未形成联动前端、中端、末端流程的“三位一体”服务保障体系。法治化营商环境的建设需要检察机关内部各部门协作配合，刑事检察部门围绕法治化营商环境在打击和保护职能发挥上举足轻重，但行刑衔接还不健全，涉及到行政机关怠于履行保护企业权益或应给予违法企业行政处罚等情形，与行政检察衔接和配合的理念还未建立，内部还未形成合力，大量危害法治化营商环境行为未得到惩处。目前在行政检察办案中与工商联、市场监管、税务、综合行政执法等涉法治化营商环境相关职能部门还是以个案沟通为主，虽然在法治化营商环境案件线索的发现移交、案件研讨、案情通报、矛盾纠纷共同化解等机制建设有了规定，但在证据标准、数据共享、職责权限等深层次交流上还有阻碍，还未完全释放出外部联络机制的力量。

（四）服务保障法治化营商环境的专业化程度不足

法治化营商环境与政府营商政策息息相关，市场监管主体多元、行政职能交叉，涉及的法律法规数量多、规模大，专业性、政策性强。行政检察无论在监督领域的广度、涉及专业的深度上都要求比较高，行政检察人员在面对众多行政执法部门、处理繁杂事项时发现问题、开展调查核实、开展监督的能力欠缺，在办理侵害企业权益案件中深挖、经营案件线索等方面经验缺乏，开展跟踪监督、延伸办案效果工作较为被动。与此同时，专职从事行政检察的人员和具有行政法知识背景的人员数量少，且随着法治化营商环境监督领域的扩大、办案数量、难度的增加，专职人员的数量缺口会更大。

三、探寻：行政检察服务法治化营商环境的建议

（一）以监督为核心，全面对接市场主体的法治需求

紧扣民营企业发展中的“痛点”“难点”“堵点”“重点”，充分运用政治智慧、法治智慧、检察智慧，精准发力，以法治力量护航民营经济高质量发展。一方面要细化个案治理，对涉企案件“一案一研判”，以案件甄别、防控、化解、处理机制为重点，开展社会调查、风险研判，对政策性强、社会关注度高、处理结果影响重大的涉企案件进行专项管理。通过个案精细化办理助力破解监管难题，督促执法主体依法履职，协助解决行业顽疾。另一方面要加强类案监督，聚焦“虚假登记”“恶意注销”“非法转卖营业执照”等破坏市场秩序行为，针对影响民营企业健康发展的苗头性、倾向性、普遍性问题开展专项清理，通过具体的“小专项”监督活动深入挖掘同类违法行为，通过类案监督促进行政机关完善依法治理。

（二）以数字化为引擎，深化大数据应用为市场监管效能赋能增力

将检察机关与行政机关在跨部门大数据上协同融合，全面汇集相关数据资源，构建跨执法、司法部门的“法治营商环境共护应用场景”，为服务法治化营商环境赋能。立足行政执法点多线长面广、各类行业和领域自身不同特点，遵循“先建机制后建平台”的路径推进，行政机关与检察机关先就执法司法数据向对方开放以及如何开放等达成共识，在此基础上根据工作需要搭建信息化平台。树立大数据办案理念，建立大数据监督模型为服务法治化营商环境赋能，通过数据分析、碰撞提升执法监管能力，精准发现涉市场主体的监管治理漏洞，督促行政机关依法履行职责。［3］

（三）以链接为纽带，全方位搭建安商惠企服务平台

充分利用“两微一端”等新媒体平台及报刊、电台等宣传行政检察在服务法治化营商环境的好做法、好案例，加强与司法、行政有关部门和企业的沟通联动。

1.主动向党委、人大汇报服务保障法治化营商环境工作情况，对于办案中发现的问题，及时报告并提出解决建议，加强与法院、公安、行政机关等单位的协作配合，在政策运用、法律适用等方面统一尺度，形成合力，强化与工商联、行业协会等的联系沟通，通过会签文件等形式加强协作联系。［4］

2.完善检企沟通联络机制，深入民营企业一线开展走访调研，上门问计、对接需求、服务发展，紧密结合民营企业司法需求，及时研究行政检察服务保障涉民营企业重大问题、重大案件，在公开听证、检察开放日等活动中主动邀请企业家代表参加，打造检企常态长效互动平台，提升行政检察服务的精准性、实效性。

3.推动落实检察监督与行政执法反向衔接，解决对部分市场主体的违法行为不刑不罚、应移未移、应罚未罚问题，将扰乱市场交易秩序行为解决于萌芽。［5］检察系统内由刑事、案管和行政检察部门协作梳理涉及市场监管、经营许可、税收管理、安全生产、环境资源等领域的不起诉案件，及时移送并审查是否需要给予行政处罚，对外重点就检察意见的移送、落实、反馈以及涉案企业、整体行业的自律规范等问题，与行政主管机关和工商联、行业协会等社会团体进行密切沟通，加强对行政主管机关回复和处理情况的跟踪了解，督促行政主管机关及时作出行政处罚决定，推动市场主体公平良性竞争。

（四）以素能为保障，为市场主体提供更多优质检察产品

积极适应经济形势发展需要，完善行政检察队伍专业化建设规划，围绕服务法治化营商环境开展多层次、多角度教育培训，为服务保障法治化营商环境提供人才保障。

1.健全专业化办案机制，通过培养、引进等多种方式，将具有企业合规、市场监管、产权保护、大数据等专业背景、办案经验丰富的干警纳入服务保障法治化营商环境专业化办案团队，打造熟悉市场规则、精通经济金融知识、善于办理疑难复杂案件的专业化办案团队，以专业化办案团队的组建弥补行政检察专职人员不足。

2.要通过专项培训、专业研讨、专家讲座、实战化培训等方式加强素能培育提升，把涉民营经济法律政策、指导性案例、典型案例作为教育培训内容和司法办案重要参考，提高案件办理水平。

3.充分借助专家学者“外脑”智慧，通过同堂培训、课题调研、法治实践等方式破解行政检察高质量发展难题，一体推动行政检察理论研究与实践创新，切实提高服务保障能力。

*最高人民检察院第七检察厅检察官助理［100726］

**山东省临沂市河东区人民检察院第四检察部检察官助理［276000］

***山东省临沂市人民检察院第六检察部主任、一级检察官［276000］

［1］ 参见胡晓霞：《论法治化营商环境之司法方案》，《中国应用法学》2021年第6期。

［2］ 参见张相军：《在“全面”和“深化”上发力做实行政检察监督》，《人民检察》2021年第21-22期。

［3］ 参见张相军、周雷： 《全面深化行政检察监督 完善中国特色行政检察监督体系——2022年行政检察研究综述》，《人民检察》2023年第1期。

［4］ 参见张相军、韩成军等：《民营经济发展语境下行政检察监督研究》，《人民检察》2022年第1期。

［5］ 参见张相军：《新时代行政检察协同推进法治政府建设的进路》，《中国检察官》2023年第19期。