以县域教联体建设助推城乡义务教育优质均衡发展

周静

改革开放以来，义务教育加速普及，中小学的毛入学率显著提升，适龄儿童的受教育权利得到实质性保障。但随着学校数量的不断增加，义务教育城乡之间的差距也在逐步拉大。党的十八大以来，中共中央、国务院印发了《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》，聚焦义务教育公平发展，强调义务教育在基本均衡的基础上实现城乡义务教育的优质均衡发展。为了实现城乡义务教育优质均衡发展的目标，着力解决城乡之间资源配置不合理、协同机制不健全、保障体系不完善等问题，近年来湖北省大力推进“县域义务教育一体化联合发展共同体”（简称“县域教联体”）的工作，使城乡义务教育能够真正实现以“共同缔造”为理念的一体化、高质量发展。

县域教联体建设的时代背景及重大意義

党的二十大报告指出，要推进义务教育城乡一体化。这既是确保教育公平的底线性要求，也是建设教育强国和实现教育优质均衡发展的基础性、关键性工作。2022年6月，湖北省党代会在全省部署了县域教联体建设工作，坚持“以人民为中心发展教育”的原则，秉持“办好人民满意的教育”的宗旨，创新工作思路，明确将其作为义务教育优质均衡和城乡一体发展的重要抓手，省主要领导先后多次听取汇报、专题研究。省委、省政府将县域教联体建设纳入湖北先行区建设实施意见、强县工程统筹推进和对市县高质量发展考核评价。

县域教联体建设有效助力城乡义务教育一体化发展。城乡义务教育一体化是将城市和乡镇作为支撑教育发展的两个共同支点，通过城市学校与乡镇学校的双向互动实现教育的优质均衡发展。县域教联体建设超越了城乡教育差别性、区隔化发展旧模式，致力于建设城乡和谐共进教育生态，推进城乡义务教育一体化发展新模式。

县域教联体是构建优质均衡的基本教育服务体系，实现城乡基本公共教育服务均等化，达成城乡义务教育优质均衡发展的重要举措。教联体建设的主要方式是创新联合方式、优化资源配置、完善制度建构、培育内生动力。一方面，教联体建设摒弃“重城轻乡”的城市教育重心发展观和价值论，将乡镇、农村教育视为具有自身优势、不可替代的发展主体。教联体建设将发展重点聚焦农村，充分认识农村乡镇教育的独特发展规律和现实样态，将城乡教育视为一种关系型、结构化社会存在。教联体不追求农村教育城市化的发展模式，而是在承认城乡教育固有差距前提下，统筹规划城乡义务教育建设，有效避免了乡镇义务教育主体失语、乡镇教育特色消失、乡镇教育资源失衡等缺陷，真正实现乡镇教育特色和城乡教育质量双重发展。另一方面，教联体不仅关注城乡教育之间物质性资源的差别，同时更加关注城乡教育一体化中制度性、文化性、精神性和生命性的存在，以此实现城乡义务教育高水平、深层次融合发展。教联体以城乡“共同缔造”为核心理念，强调城乡学校之间、不同生命体之间多向度能量流动、多渠道信息传递、创生性物质循环以及互动式文化建构，实现以共生式建构为理想样态的城乡义务教育一体化发展。

县域教联体建设推动实现城乡义务教育优质均衡发展。我国义务教育发展至今，已从解决“是否有学上”的问题过渡到解决“能否上好学”的问题。当前，城乡义务教育发展水平之间存在较大差距，教育质量参差不齐，而“优质均衡”发展思路正是为了解决此类问题提出的。从这个意义上说，教联体通过加强城乡学校间师生多维互动、资源合理配置、制度共建协同、平台共用共管以及文化融合互通等多样性举措，打通了城乡义务教育通道，以一体化、共生式的理念助力义务教育优质均衡发展。

首先，教联体能够提供促进城乡义务教育优质发展的社会供给。教联体建立并完善了与义务教育相关的资源分配机制，通过集团化办学结构的内部资源流动和社会非营利性组织、公益组织等社会性资源的参与，较好地满足了区域学校优质均衡发展的资源需求。同时，教联体侧重构建目标式、开放式和特色化制度样态，形成以各主体利益共享为基础，学校、城乡之间协同发展的模式。其次，教联体促进了共同体内各个学校形成系统化、理论化文化体系，突出了办学特色，实现了学校变革。最后，教联体通过学校之间互通共生和与外部社会、家庭之间共在共建促进学生全面发展，真正实现城乡义务教育优质均衡发展终极目标。

县域教联体建设的理论内涵及实施策略

近年来，湖北省积极探索县域教联体建设路径，依托共同体理念形成了涵盖联合方式、内部治理、教育资源、师资调配、评价指标、家校社参与和保障体系等方面的实施策略，确保教联体建设行之有效，为城乡义务教育发展提质增效。

依托共同体理论，确立县域教联体核心概念。县域教联体是为了实现县域义务教育一体化发展而建立的联合体，本质上是一种教育共同体。马克思·韦伯指出，共同体是人与人之间在相互行动中互为取向，并在此过程中产生同属于某一整体的社会关系。从现代意义上说，共同体主要指为实现共同目标或愿景而形成的组织或团体。

其一，学校具有共同的目标和愿景，这是共同体产生的基础。教联体中所有学校以缩小城乡学校差距、提升学校办学质量为核心目标，将实现义务教育优质均衡发展和学生的全面发展作为共同教育愿景。这种共享的价值追求是教联体成为共同体的根基之一。其二，成员在交互活动中获得身份认同，这是共同体维持的关键。由于个人间劳动分工和交互媒介不同，每个成员扮演的角色、发挥的作用各不相同。成员在参与共同体活动中逐步进行意义构建，进而在内化价值目标和发展愿景的基础上形成相应的身份认同。教联体侧重通过学校间、师生间融合交流，在允许个体进行自我身份构建的前提下，引导师生形成“教联体人”的整体性身份认同。其三，实现多样化与一致性的统一，这是共同体发展的取向。共同体成员拥有共同的目标和追求，但不意味着必须形成完全相同的模式和发出完全一致的声音，相反共同体需要多样化存在。教联体鼓励成员围绕教育事务进行争鸣和讨论，并对不同意见采取协商共事模式，促使学校实现多元化、多样化和特色化发展。简言之，教联体是以实现城乡义务教育一体化为目标，以“共同缔造”为核心理念的现代教育组织。

创新联合方式，扩大县域教联体建设范围。由于各地区、各学校具有差异性，教联体建设需要因地制宜、因校制宜，创新学校联合发展方式。目前，湖北省形成了以融合型教联体、共建型教联体、协作型教联体为主的联合建设方式，为城乡义务教育优质均衡发展提供了多种思路。

第一，融合型教联体是由一所核心学校牵头，与一所或若干所学校全面重组，实行以单一法人或总负责人制为主的办学模式；教联体内部管理干部和教育队伍无障碍调配，人事、经费、教学、资源配置、考核评价一体化管理。例如，湖北省当阳、夷陵等地实行法人代表、师资配备、课程设置、教学管理、经费使用、质量评价统一的“一校制”深度融合管理机制，并成立教师发展中心、会计核算中心等，提升管理质效。

第二，共建型教联体是由一所核心学校牵头，与一所或若干所学校采取委托管理、集团化、名校办分校、联盟校等形式联合的办学模式；教联体内管理干部和教师队伍有序流动，教育教学资源常态化共享，办学质量实行捆绑考核。例如，湖北省天门、老河口、京山等地推动由一所城区优质学校牵头，一所乡镇中心学校、一所农村学校组建的城乡学校发展共同体，快速提升农村学校办学水平。

第三，协作型教联体是一所城镇学校或省市教育研究机构与一所或若干所乡村学校在不打破人事、管理体制下结对联盟，通过线上线下多种形式项目协作，核心校对成员校提供多方面指导帮扶的办学模式。例如，荆州市建立由市教科院牵头3所初中建立教联体，通过有效利用高校和教育科研单位力量，支持农村学校、薄弱学校发展。此外，部分地方积极探索信息技术赋能的联校网教模式。如咸宁市崇阳县组建农村教学点网教中心，对11个乡镇28所农村小规模学校实施联校网教，助力开齐开好音乐、美术等紧缺学科课程。

优化资源配置，满足县域教联体发展需求。优化教育资源配置是城乡义务教育优质均衡发展的必要前提，也是教联体建设的核心要求。首先，就教联体中教育资源的来源而言，其主要来自两个方面：一是集团化办学、集群化办学的内部资源，二是区域内及社会公益性组织的外部资源。湖北省通过多元参与以及结构内流动方式有效配置教育资源，这让教育资源从单一政府支持模式转向多元集群化资源再生供给。同时，集团化、集群化办学结构内部形成有效的自由流动机制，教育资源能够满足教联体内部相互协同的需要；社会非营利性组织和公益组织等社会力量的参与也为教联体进一步扩充教育资源提供了保障。例如，黄冈市通过整县推进、市域覆盖方式，建立了涉及10个县市167个融合型教联体，并实行单一法人负责、两级扁平化管理方式。这种方式让乡镇学校与县域、市域学校建立了畅通的内部资源流动机制，保障乡镇学校可以充分享有教育资源，并满足其优质发展需求。其次，就教联体的资源数量而言，湖北省积极扩展教育资源。2022年以来，湖北省共新增11.5万个城区公办义务教育学位，扩大教育资源总量。同时，湖北省实施“城联乡”“强联弱”“大联小”学校共同体建设，推动县域教育传统二元治理格局整体重塑升级。例如松滋市昌荣小学教联体，由城区名校昌荣小学联合四个乡镇中心小学组成共建型教联体，又由乡镇中心小学联合片区小学组成融合型教联体，在相应章程引领下实行管理互通、师資互派、研训联动，共同缔造了“红色昌荣”。最后，教联体建设通过健全管理制度，形成内部治理共融、教学资源共享、师资队伍共用、建设成效共测、家校社共谋以及条件保障共促的“六共”机制。这种组合式举措可以极大提升教育资源的适配度，满足教联体内部对特色化资源的配置需求，为城乡义务教育优质均衡发展奠定资源基础。

完善制度建构，健全县域教联体保障体系。制度是由组织制定的具有强制性的行为规则，蕴含丰富的价值要素和教育资源。在教联体建设过程中，制度建构是不可或缺的重要一环。湖北省教联体建设从制度样态、制度保障和参与主体等多方面入手，加强政策和制度供给，确保教联体建设务实有效。首先，教联体的相关制度摒弃了底线式、封闭式和统一化的建设思维，侧重设定发展式、差异式标准，释放学校办学自主权。在此基础上，探索开放式、多元参与式的制度制定模式，提升制度的灵活性和适配性。湖北省建立了教联体建设第三方评价和群众满意度调查制度，注重教联体各成员学校师生、家长、乡镇（街道）、村（社区）等对教联体建设情况的评价反馈。各市县还成立了专家团队，建立了常态化视导诊断制度，将评价和视导结果运用到教联体建设。其次，教联体通过形成主体多元、分工细化、执行有效的保障制度，有效解决学校师资、财政等问题。一方面，建立师资配置保障体系。自2022年以来，湖北省教联体内教师交流轮岗4.98万人，有8685名教师下乡走教送教；教联体内教师结对1.57万对，每年培训教师8万人次。另一方面，依照“省—市—县”建立教育财政分级支持保障系统，激发教联体办学活力。湖北省设立了强县工程教育专项资金1.2亿元，用于奖补教联体建设和城乡教师交流补助；每年安排4.3亿元补助农村骨干教师、乡村教师和支教教师。一些市县同步设立本级奖补政策，加大乡村教师周转房建设力度。多措并举真正保障了教联体建设，助力城乡义务教育实现优质均衡发展。最后，教联体建设引入多元参与的制度建设机制，形成政府、学校、社会、家庭多方联动的协同共商制度。学校所代表的利益主体不再是制度建构的边缘者和执行者，而是走进制度中央成为教联体制度建设的主要参与者，在城乡义务教育优质均衡发展过程中发挥了主体作用。

培育内生动力，改善县域教联体生态环境。城乡义务教育优质均衡发展不是简单且单向的农村城市化，而是实现城乡学校的特色化发展。在实现特色化优质发展过程中，教联体不仅需要依靠外部的社会供给，也需要来自教联体本身的内生动力。

一方面，教联体赋予乡镇教师话语权，促进城乡义务教育优质均衡发展。湖北省鼓励乡镇学校发挥教师的创造性，积极参与乡镇学校文化与乡土文化建设，立足校本课程开发，聚焦多元文化融合，促进乡镇学校的文化转型和优秀文化传播。例如，乡镇教师依靠丰富的自然资源和乡土资源，与教联体内学校联合开展“农田种植”“动植物鉴别”“民俗文化学习展演”“乡土文化探索发现”等一系列综合实践活动。在这种情况下，乡镇教师担负了乡村文化教育使命，培育具有生态意识的教联体学生，成为激发城乡义务教育一体化的内生力量，从而形成了教联体学校理念相同又各具特色、互为补充的校园文化系统，驱动城乡义务教育优质均衡发展。

另一方面，教联体明晰乡镇学校使命感，助力城乡义务教育生态错位发展。乡镇学校因其独有的文化特征，成为义务教育城乡一体化发展过程中不可缺少的组成部分。湖北省将乡镇学校建设置于城乡社会发展大战略之中，根据其教育历史底蕴和文化环境，明确乡镇学校的特色化办学理念与建设方向，使其在义务教育优质均衡发展过程中发挥生态作用。例如，湖北省支持建设100所小而美、小而优的省级示范“乡村温馨校园”。教联体促使城乡学校双向互动，让城市和乡镇两类区域的学校得以实现资源互通、文化互补、人员互动，促进了两类学校的可持续发展，体现了义务教育优质均衡的核心理念。

县域教联体建设的工作成效及未来图景

湖北省认真学习贯彻党的二十大精神，贯彻落实习近平总书记关于教育的重要论述，按照中共中央、国务院关于加快义务教育优质均衡发展和城乡教育一体化的部署要求，围绕办好人民满意教育，探索将教联体作为县域教育治理基本单元。当前，教联体建设稳步推进，成果务实有效，为推动城乡教育二元治理体制整体重构，加快城乡一体化建设和义务教育优质均衡发展提供了新路径。

县域教联体建设长效机制基本建立。随着教联体数量的稳步增加和教联体学校办学质量的有效提升，湖北省教联体建设的长效机制基本建立起来。

首先，教联体工作专班部署有力。2022年，湖北省教育厅印发《关于推动县域教联体建设提升教育基本公共服务水平的指导意见》，成立领导小组和工作专班，连续两年将其纳入“湖北教育十大行动”之中，建立定期研究、调研视导等工作推进机制，先后举办市（州）局长专题研讨班、市县教育干部培训班、工作推进会，加强研究调度、协调推进。市、县党委和政府将教联体建设作为当地重大教育改革项目，并作为“一把手”工程列入中心工作，制订本地建设方案，扎实推进教联体建设。

其次，教联体建设形式广泛应用。湖北省实行“三为主”建设形式，教联体建设地域范围以县域为主，实施学段以义务教育为主，管理模式以融合型、共建型等深度紧密型联合为主；具体采取“1+N”形式，即以1所优质学校为核心学校，通过“大校联小校”“强校联弱校”“城镇学校联农村学校”等方式，与农村学校、薄弱学校或新建学校联合办学。截至目前，全省纳入教联体建设的义务教育学校4915所，占义务教育学校总数的66%。2023年新建100个教联体省级试点，同时推动教联体由义务教育向学前教育、普通高中教育拓展延伸。

最后，教联体保障机制全面推开。一是组建了省级教联体建设专家指导委员会，成立教联体建设研究基地，建立全省17个市（州）分片区包保指导机制，为教联体建设提供理论指导、政策咨询和专业支持服务。二是实施了奖补激励政策，采取“以奖代补”形式支持各地探索推进教联体建设，对189个省级试点按照每个试点60万元标准落实奖补资金。三是制定省级示范性教联体评价标准，指导督促各地建立教联体评价机制，探索第三方评价和群众满意度调查制度，重点关注农村学校、薄弱学校、新建学校办学水平和学生发展提升情况。教联体评价结果作为职称评聘、绩效分配、评先评优、选拔任用的重要依据。湖北省各级政府成立教联体工作专班，采取“三为主”的建设形式，着力完善教联体政策保障，建成了数量较多且具有示范意义的教联体。从这个意义上说，湖北省教联体建设长效机制基本形成。

乡镇学校办学质量持续提升。随着教联体建设的稳步推进，乡镇学校办学质量持续提升，有效缓解了“城镇挤、农村弱”“择校热”等突出问题，人民群众“上好学”的需求将更好地得到满足。

• 教联体模式多样有效。湖北省根据省市教联体建设的具体实施方案，探索出多条、多样且较为成熟的教联体发展模式。
• 崇阳县实行乡村一体、以城带乡、以强联弱、城郊融合、线上课堂五种联合形式，通过发展统一规划、管理统一实施、师资统一配置、财务统一结算、教学统一考评等方法，最终实现促进立德树人根本任务落实，促进“县管校聘”改革落地，促进化解城区学校“大班额”，促进教育信息化、现代化，促进乡村振兴的五重成果。

第二，薄弱学校生源持续回流。各地借助教联体建设，通过创建多样办学模式，提升乡镇办学的质量，这让许多乡镇中小学的生源持续回流。湖北省天门市通过“强带弱”建设模式，将薄弱的天门湾坝小学委托给天门实验小学，成立天门实验小学湾坝校区，使原本只剩32名学生的乡村小学变成了湖北天门炙手可热的名校，771名学生争相入学。当阳市实验小学先后合并郊区薄弱学校新民小学、捆绑托管农村小学窑湾小学、领办城区新校航空路校区，形成“一校制”教联体推进一体化办学格局，这让薄弱校和新校区回流学生达1175人。薄弱学校生源持续回流，一方面凸显了乡镇学校办学质量的提升，另一方面也解决了“城镇挤、乡村空”难题。

第三，师资队伍建设成果明显。良好的师资和管理队伍，是学校办学质量提升的保障和關键。湖北省各地从条件约束、方式渠道、激励措施三方面同步着手，制定了教联体教师队伍交流轮岗政策，建立健全教师常态化交流机制。当前，城乡教师交流互动机制畅通，乡镇教师获得了较为成熟的教学和管理经验，学习了前沿的专业教育知识，从而促进了教师队伍建设和学校办学水平提质增效。从结果来看，乡镇学校师资获得补充，办学条件得以改善，教育水平逐步提高，城乡义务教育差距逐步缩小。

湖北省将继续探索县域教联体建设的长效机制，全方位提升乡镇学校办学水平和教育质量，推动城镇新建学校优质发展、薄弱学校快速提升，加快推进义务教育优质均衡发展和城乡一体化，努力办好学生、家长、社会满意的教育。

文章来源/《人民教育》2023年第24期