索诺木策凌与清代乌鲁木齐地区的建设

周卫平，刘卫皓

（中国社会科学院 中国历史研究院，北京 100101）

索诺木策凌（1739—1782），满洲镶黄旗子弟，曾任乾清门行走、正白旗汉军副都统、正红旗护军统领等职位。因平定准噶尔之役进入新疆，又先后任伊犁领队大臣、乌鲁木齐参赞大臣。索诺木策凌就任乌鲁木齐都统后，以改建、修筑城池为中心进行当地城市建设，从改革州县制度和提升官吏素质两方面进行当地政治建设，以发展屯田为突破进行当地经济建设，以恢复礼仪教化和编纂志书进行当地文化建设。乌鲁木齐地区迅速发展成为新疆重要的政治、商贸、文化中心。乾隆四十七年（1782），因乌鲁木齐粮价案败露被治罪后自尽。

目前，学界关于索诺木策凌研究的论文成果已有一定数量。例如，张云在《对乌鲁木齐都统索诺木策凌评介》一文中从行政建制、防卫体系、经济建设三方面介绍索诺木策凌主政乌鲁木齐的贡献[1]75-76；王广元、王友文在《清代首任乌鲁木齐都统索诺木策凌述略》一文中从军政、经济、文化以及修纂志书四方面对其所做工作进行论述[2]105-106；周轩在《乌鲁木齐都统索诺木策凌受贿案》一文中对其受贿案件的始末进行了梳理[3]38-39。从上述研究成果看，学界关于索诺木策凌的研究存在史料挖掘不够充分、过度集中于个人评述等局限，作为乌鲁木齐地区的首任都统，索诺木策凌对稳定新疆政局和经济社会发展有着不可忽视的作用。乌鲁木齐恢复重建工作繁重复杂，索诺木策凌抓住城市恢复发展的主要矛盾，从城市、政治、经济、文化四个方面展开建设，本文将讨论这四个方面的内在联系和相互作用，剖析索诺木策凌在统筹城市发展建设上的智慧，以期为新疆经济社会发展提供一定的思路借鉴。

一、改建修筑城池，完善功能设施

城池具有聚集人口、发展经济、加强统治的多重功能。乌鲁木齐地区收复后，社会秩序趋于稳定，人口数量随之增加。普通民众、来往商人、驻军兵丁及家眷不断汇集于此，以致原来所修建城池的承载力已经无法满足当地人口生活与生产所需，人口与空间之间的矛盾逐渐显现。如何解决人口与空间的矛盾，吸引并留住更多民众在此定居成为当务之急。索诺木策凌结合乌鲁木齐地区的城池建设和人口分布状况，一方面改建旧有城池，另一方面在乌鲁木齐地区新修建了数量较多的城、堡，并不断完善其配套设施以满足民众生活所需。

扩建旧有城池是对当地社会资源的再利用。索诺木策凌任都统后，在部分城池原有基础之上对其进行扩建，以增大城池的人口承载力，完善城池的日常功能。以保惠城为例，此城原建于乾隆三十七年（1772），至乾隆四十二年（1777），原有城内设施、房屋等已经不能满足日常使用的需要，索诺木策凌便对此城进行扩建，进一步添置房屋、衙署，完善城池的功能，“济木萨旧有保惠城，乾隆四十二年在西门外接展城垣三面，共计里零，高一丈二尺。城内添建衙署、兵房等项三百三十三间”[4]135。又有，靖宁城（今奇台县老奇台镇）、汉城（今巴里坤）也分别进行了相应的扩建工作，“靖宁城旧堡周一里内……乾隆四十一年改设知县将旧堡展筑周二厘七分高一丈五尺”[5]73；“汉城，雍正七年建，乾隆四十一年添设府县衙署，万寿宫，文庙，城隍庙”[5]71。对旧城进行扩建，既可以缩减新建城池的成本，又可以避免民众因修城而增加负担，最重要的是可以彰显城池的人口聚集效果，吸引民众来此定居。

修建新城既能促进乌鲁木齐地区人口的合理流动和集聚，又可以通过城池的军事功能和政治功能，保证清廷对乌鲁木齐地区的综合治理。为此，索诺木策凌先后修建了城、堡四座，分别为：孚远城、康吉城、绥宁城和三台堡[4]134。值得注意的是，在修筑新城过程中，索诺木策凌还较为重视功能性设施建设。新建城池中多数建有祭祀庙宇、仓库等功能性设施以满足民众日常生活和政府管理的需要。新建新城，清政府既能够通过庙宇祭祀等方式将中原文化引入乌鲁木齐地区，促进该地文化与内地的一体化进程，又可以照顾到定居乌鲁木齐地区的内地民众的思乡情结，使他们能够安心定居、生产。

索诺木策凌在任期内以扩建和新建两种方式进行城市建设，两种方案都是以城池的军事、行政功能为依托，以人口集聚和经济发展为目标。扩建可以在减少花费的同时达到提高城市人口承载力的目标，新建城池则可以促进乌鲁木齐地区人口的合理流动，更能加强官府对乌鲁木齐地区的管控。同时，不论是扩建还是新建城池都能极大地推动当地全面发展，乌鲁木齐也凭此迅速发展成为新疆的商贸中心，“四达之区，以故字号店铺，鳞次栉比，市衢宽敞，人民辐辏，茶寮酒肆，优伶歌童，工艺技巧之人，无一不备，繁华富庶，甲于关外”①〔清〕七十一：《西域闻见录》卷1《新疆纪略·乌鲁木齐》，参见张羽新、张曙青主编的《清朝治理新疆方略汇编》，第19 册，第366 页，北京：学苑出版社，2006。。

二、改革州县制度，完善行政体系

合理的地方行政制度、完备的政府官员建制以及优秀的官吏素质是提高政府治理效率与水平的关键因素，更是推动乌鲁木齐地区乱后而治的必要条件。乌鲁木齐都统“统辖东至哈密、巴里坤，西至库尔喀喇乌苏、晶河，南至吐鲁番的辽阔地域”[1]。治理辽阔的区域必须要有完善且配套的行政体系，索诺木策凌在任乌鲁木齐都统期间，改革清政府在乌鲁木齐地区所施行的州县制、选拔素质较高官吏参与处理地方管理事务、合理有序增设缺失的职能官员，极大地提高了政府的治理水平与治理效果。

清朝收复新疆后，乌鲁木齐地区社会环境逐渐稳定，生齿日繁且人口不断涌入，为助推当地发展同时保证当地社会秩序的稳定，乌鲁木齐推行了与其他地区相同的州县制且在推行之初取得了较为明显的实效，“乌鲁木齐至巴里坤一带，自二十六年移驻户民，至今已有一万余户，兼之满洲、绿营俱系携眷驻防，又商民、遣犯人烟聚积，已至数万，实为边疆繁盛之区，迩年改设州县，添筑城堡村庄，居然内地”①〔清〕舒赫德：《大学士舒赫德等为遵旨议复备办移驻新疆户民事奏折》，乾隆四十一年十一月二十三日，中国第一历史档案馆：《乾隆年间徙民屯星新疆史料》，《历史档案》2002 年第3 期，24 页。。但是，随着乌鲁木齐的进一步发展，原有州县制中的一些问题，如官员缺乏、官吏素质较低、权责不清等问题逐渐显露出来。针对上述问题，索诺木策凌增设了部分官吏以完善基层政府建制，并进一步厘清各级官员对应的职权。“一、距西八站之库尔喀喇乌苏，应酌裁内地同知一员移驻，管理仓库商民事件，其向派内地佐杂，五年更换，所管晶河仓粮事务，应改为同知所辖之管粮主簿额缺。一、济木萨地方，为迪化州属入境首站，向设县丞，应改为知县。一、古城地方，距奇台县九十里，为乌里雅苏台、巴里坤、伊犁等处往来冲要，应增设理事通判。一绥来县属之图古里克，为绥来、景化二城适中之地，应增设巡检，哈喇巴勒噶逊原有内地派往五年换班兵丁六百名，应俟班满后，改拨携带家口兵丁。一、都统衙门应酌增胥役。”②《高宗纯皇帝实录》卷1098，乾隆四十五年正月己丑条，《清实录》第22 册，第721 页，北京：中华书局，1986。经此改革后，较大程度上填补了缺失的政府机构及官员，明确了官员的具体职责，这样更有利于官员行政效率的提高，避免出现相互推诿现象的发生。此外，索诺木策凌还以“新疆冲要之区，有非微员能办者，应设知县等官”[7]4062为由，进一步增设知县等地方主政官员，完善地方的基层治理。以奇台县为例，“奇台为巴里坤、乌里雅苏台各路衡要之区，现住民户一千一百五十户；商贾聚集一千数百户，原设通判一员不足以资弹压，亦照巴里坤宜禾县之例改设知县 ”[6]45。

职能部门及官员的设置是当地官吏体系完善与否的重要标志。由于新疆地处西北边地，远离清朝统治中心，乌鲁木齐地区官府职能部门的建制并不健全，索诺木策凌首先增补职能较为重要的官吏，比如专管汉房事务的官员。因乌鲁木齐地区汉人数量增加较快，索诺木策凌增设了相关官员并逐渐形成定制，“乌鲁木齐旧无总理汉房人员，于三十九年间，经都统大人索将效力原任知州呼延华国奏请赏给笔帖式职衔，掌办汉房事件，年满回籍。又，四十一年，经都统大人索在于改设州县案内，因汉字事件较前更加繁剧，以外委改补民书之邬玉麟，奏赏九品职衔，承办汉字事件。”[4]78。专人处理专事使得行政效率明显改善，同时也有效避免因官员自身能力问题出现的失误。

乌鲁木齐地区州县制改革与官吏的增设并非相互孤立的，二者是有机整体。索诺木策凌任乌鲁木齐都统期间，从改革州县制、完善行政体系两方面入手进行当地的政治建设。州县制改革与提高官员素质相互配合，增设主要官员和一些当地未设而又急缺的具有专业性要求的官员。增改部分官吏的同时重视官员素质的培养和干吏的选拔，“驻防乌鲁木齐官兵皆在凉州、庄浪内地居住，必须干员训练。查乌鲁木齐应放协尉三、佐领八、防御四、骁骑校六，照例拣选”③《高宗纯皇帝实录》卷948，乾隆三十八年十二月壬辰条，见《清实录》，第20 册，第846 页，北京：中华书局，1986。。这些措施既可以完善乌鲁木齐地区的行政体系又可以提高当地官员的素质。完善的行政体系和高素质的官吏都是保证地方政府正常运转的关键，更可以避免因官吏素质和行政制度问题而出现的社会动乱，进而保证当地社会秩序的稳定。

三、注重屯田事宜，保证农业生产

新疆开办屯田不仅有着丰富的历史经验，更是有着现实的客观必要性。清朝平定新疆后，乌鲁木齐各项建置破坏殆尽，土地荒芜且人口流失严重，“乌鲁木齐，准噶尔故地也……乾隆二十年平定伊犁后，额鲁特剿灭殆尽，千里成墟”[8]156，为恢复生产，陕甘总督兼管巡抚事吴达善“奏派乌鲁木齐补缺屯兵六百名，并声请于丁亥年冬间派赴屯兵一千名，戊子年再派赴一千名前往更屯”④〔清〕吴达善：《奏为酌派屯兵以资耕作乌鲁木齐垦地事》，乾隆三十二年八月六日，台北故宫博物院藏乾隆朝宫中档奏折，档案号：故宮048453。。

索诺木策凌任乌鲁木齐都统后，当地可劳动人口的数量和土地耕种的面积都处于较低水平。这一局面若不加以改善，粮食产量就难以维持民众和驻军的日常所需，有可能引起社会动荡，因此恢复农业正常生产是首办要务。他主要从以下几个方面开展工作：其一，重视人才，挑选擅长屯田事宜的官员负责具体的屯田工作；其二，赏罚并重，提高生产积极性，保障屯田的效果；其三，政府采取措施，保障民众以及屯田兵丁正常的生产经营；其四，增加屯田人数，扩大屯田规模。

人才在一定意义上代表着屯种官兵的整体专业性，更关乎乌鲁木齐地区屯田事业的长远发展。索诺木策凌从人才培养和人才选用两个方面着手发展当地屯田。在人才培养方面，鉴于伊犁地区有着相对丰富的屯田经验和较多的屯田人才储备，索诺木策凌积极协调伊犁地区官员，以求调派伊犁精通屯田的官员至乌鲁木齐并对当地屯田官兵进行教学，“俟俞金鳌至乌鲁木齐时，公同商议，酌调伊犁精通耕田事务官二三员，训示乌鲁木齐官兵学习耕种”①《高宗纯皇帝实录》卷943，乾隆三十八年九月丙子条，见《清实录》，第20 册，第760 页，北京：中华书局，1986。。在人才选用方面，索诺木策凌知人善用、不拘小节，凡是精通屯田事宜的人才并不因其出身问题而区别对待，“精河屯田都司晌安图降调员缺，查有革职游击徐琏，于屯务边情实属谙悉，恳恩赏以都司职衔，令其自备资斧，接管精河屯田，实属人地相宜”②《高宗纯皇帝实录》卷1020，乾隆四十一年十一月癸未条，见《清实录》，第21 册，第682 页，北京：中华书局，1986。。此外，索诺木策凌还积极挽留人才为当地所用，“先后办理屯田十有余载，于新疆垦种事宜甚为熟谙，洵属屯工得力之员……仰恳皇上天恩俯准将何廷臣以参将衔仍留原任办理屯务”③〔清〕勒尔谨、索诺穆策凌：《奏为仰恳圣恩准留熟谙屯务之员以收实效事》乾隆四十三年闰六月三日，台北故宫博物院藏乾隆朝宫中档奏折，档案号：故宫061279。。在培养相关人才的同时不断发现并重用屯田人才，在极大程度上缓解了乌鲁木齐地区屯田人才短缺的窘迫局面。

屯田兵丁的生产积极性影响着屯田的实际效果。通过奖惩结合的方式既可以提高兵、民的生产积极性以保证屯田质量，又可以防止出现屯田官兵逃避劳动的现象。一方面，索诺木策凌对屯田收获较丰的地区，不论是屯种的官兵抑或是内地发配的遣犯，都给予一定奖赏，“巴里坤种地兵丁，每名收获细粮十五石以上，古城木垒种地兵丁，每名收获细粮在十八石以上，并巴里坤种地遣犯，每名收获细粮在十五石以上，均与叙赏之例相符等语。所有巴里坤、古城等处管屯官员及管遣犯官员，俱著交部议叙，兵丁著赏给一月盐菜银两，遣犯著分别赏面斤”④《高宗纯皇帝实录》卷1046，乾隆四十二年十二月甲午条，见《清实录》，第 21 册，第1010 页，北京：中华书局，1986。。这种做法既可以保证奖励措施达到预期效果，又可以防止出现“不患寡而患不均”的弊端。另一方面，针对部分屯田官兵不愿从事生产劳作的现象，索诺木策凌实行相关惩戒办法，规定：“凡派往乌鲁木齐、伊犁等处换班种地满、汉屯兵遇有脱逃，除依现行之例按照初次、二次投回拿获分别办理外，如果别无过犯，该处办事大臣查明准其回籍”[9]143-144。此办法既可以起到震慑作用以有效防止屯田官兵逃跑，又不至于因惩罚过重而引发屯田官兵的反抗。

因收复未久，乌鲁木齐地区的生产与建设尚处于初始阶段，当地民众以及屯种兵丁都没有积累必要的生产、生活资料。为解决屯种兵丁缺少优良种子的问题，索诺木策凌建议由政府先行借予，秋后归还，“每兵一名，暂借籽种一石，秋收碾打出场先即交还，此项今臣等公同商酌，仍照往年之例，每兵借给麦稞籽种一石，俟秋收先交还项再较本年分数”⑤〔清〕索诺穆策凌：《奏为借给各屯兵籽种循例奏闻事》，乾隆四十四年二月十七日，台北故宫博物院藏乾隆朝军机处档折件，档案号：故机023190。。同时，为解决招徕民户尚未安顿且缺少必要生产资料的问题，他亦主张采取官府先行借拨的办法，“是以每岁春耕之时，查明户民内有生计尚未就续者，俱经奏明官为借给籽种，俟秋收后如数缴还”⑥〔清〕索诺穆策凌：《奏为循例借给户民籽种以裕春耕事具奏》，乾隆四十四年二月十七日，台北故宫博物院藏乾隆朝军机处档折件，档案号：故机023189。。以乌鲁木齐所属阜康县和玛纳斯、呼图璧为例，当地政府便积极协调各方力量保证民众农业生产，“乌鲁木齐所属阜康县附城及玛纳斯、呼图璧等处地方广大泉多，足资居住，应交该州县相度分段安置。又移驻民人例借建房银自造，但时值春耕，栖息无所，有妨农作。请令地方官会同各营将备将借给银预制房屋，升科日照例征还。又安置民户例给马匹，现在牧场并无余马，若调取伊犁等处，不唯时有不及，又多解送疲乏。且新到人地未悉，购买维艰，未便发价自买。请将满汉营马行支伊犁等处购送，拨还所需口粮农具，并饬地方官备齐，挨户发给”[7]4061。由政府借拨物资、工具帮助民众从事生产既可以提高政府在民众中的威信又可以推动屯田以及私人耕种的共同发展以补屯田之不足，同时还能避免出现民众因难以维持生计而逃亡的现象发生。

屯田兵丁的数量决定了屯田的规模。“新疆地方辽阔，土脉肥衍，安户愈多，积粮愈广”[7]4062，为缓解劳动人口短缺的状况，索诺木策凌一方面使用内地遣犯从事屯田，另一方面积极改善生产环境，吸引民众定居、生产。内地遣犯参与屯田被称为“犯屯”，索诺木策凌将犯罪情节较轻者编入屯田人口以从事生产。乌鲁木齐地区拥有较多土地资源，但是水资源问题是限制其农业生产的主要因素，为解决水资源短缺问题，索诺木策凌积极着手开凿水渠以改善农业生产环境，“土尔扈特移往哈尔沙尔所遗四屯地亩，可住民千余户，余可垦地甚广，唯水泉不足灌溉。查哈什、伊犁二河水源甚巨，若渠疏引，尚可安置数千户”[7]4061。

以上措施在扩大屯田规模的同时更可以提高屯田质量，还可以推动民间垦种的发展以补屯田之不足。这些措施相配合所形成的合力不仅有利于当地农业发展，更可以带动乌鲁木齐地区经济发展。由表1 可以较为明显地看出，自乾隆三十八年（1773）索诺木策凌任乌鲁木齐都统后，当地屯田收获以及认垦民户的数量都较此之前有明显提升[4]123-125。从乌鲁木齐建设方面来看，这些措施可以保证民众能够参与生产，减少社会不稳定因素，同时还能以农业生产发展为动力，带动当地人口的集聚和经济的整体发展。

表1 乾隆三十六至四十一年乌鲁木齐地区屯垦数据

四、兴办教育活动、恢复文化礼仪

文化教育能增进民众文化认同和国家认同，对新疆的稳定与发展具有重要意义。索诺木策凌积极发展当地教育事业、开展祭祀活动的同时，更组织编纂当地志书使之成为地方文化的载体。

学校是教育活动的主要场所，科举是民众接受教育的动力。索诺木策凌发展乌鲁木齐教育事业主要依托学校和科举进行，在乌鲁木齐新设县安设学校以满足当地适龄儿童的教育需求，更借鉴其他地区经验，明确新设县科举考试各级学额，为学子进一步接受教育提供机会。“乾隆四十二年，都统大人索、陕甘部堂勒会同题准：新设奇台、阜康二县，请照宜禾、昌吉二县之例专设学校，岁、科两试各取进文童四名，岁试取进武童四名。……府学所有考试事宜，应照例令该学政按临肃州之前将考试文、武童生题目密送镇西府并巴里坤道，严密局试，封送学政，按额取进”[4]88。

礼仪祭祀活动一方面能够教化民众以稳固统治，另一方面能够推动乌鲁木齐礼仪文化与内地的统一，增进文化认同。针对新设县，索诺木策凌积极开展当地礼仪祭祀，主要方式有二：一是具体规定每年不同祭祀活动的举办时间，如此使之成为当地的定制和惯例；二是由政府划拨专款用以祭祀，如此减轻民众的经济负担，防止民众因费用问题排斥祭祀活动，“乾隆四十二年，都统大人索、陕甘部堂勒会题，特讷格尔改为阜康县，照依迪化州昌吉县之例，春、秋二祭。文庙岁支祭祀银四十五两，于四十二年八月始祭；又照依迪化州昌吉县之例，春、秋二季并五月十三日致祭。关帝庙每季需用祭品银七两二钱九分三厘，于四十二年八月始祭”[4]89。需要指出，索诺木策凌在乌鲁木齐地区开展的祭祀活动中有春秋祭祀、文庙祭祀、关帝祭祀等，这些祭祀活动对推动当地文化建设，促进中原文化在当地传播具有重要作用。

地方志书是当地历史文化的载体，志书修纂能够对当地历史进行梳理与溯源，更对当地文化发展以及文化认同的培养具有积极意义，组织地方志书编修是官员重视文化建设的一种表现。《乌鲁木齐政略》是当地第一部地方志书，此书原文中并未明确记载修纂者，后世学者基于对其成书年代和内容的考察，多认为此书是由索诺木策凌主持并组织文人进行修纂的。《乌鲁木齐政略》主要记载清代乌鲁木齐地区所属巴里坤、古城、昌吉、玛纳斯等地的历史沿革、军事驻防、行政建制、经济活动等，全书涵盖了乌鲁木齐地区政治、社会、经济、文化、军事等方面的全部细节，将当地社会情况全貌进行展现。索诺木策凌主持编修的《乌鲁木齐政略》作为当地第一部志书为其继任者奠定了基础，其后，继任官员分别编修了《乌鲁木齐事宜》《三州辑略》等地方志书。

综上所述，索诺木策凌推行的措施一定程度上代表了清政府如何管理、建设新收复的地区，具有一定的借鉴意义。城市建设是人口集聚和维护统治的基础，城市所具备的人口集聚功能和军事、政治功能始终为地区的稳定与发展提供坚实依托；政府及其组成官员是地区管理与建设的主导，高素质的官员以及高效的政府是一地区得以乱后而治并快速发展的关键；生产及经营活动是地区发展的内在动力，农业的发展既有助于地区的稳定又能带动地区人口集聚和经济发展，为当地的开发与建设提供人口和经济方面的保障；文化软治理能够最大限度收拢民心，增进当地文化认同，保障其他方面措施的实施效果。可以说，索诺木策凌在城市建设、行政改革、农业生产和文化建设四方面工作所形成的合力是乌鲁木齐收复后较短时间内能够稳定与发展的主要推动力。

索诺木策凌任乌鲁木齐都统时所做工作对推动乌鲁木齐地区乱后而治和经济发展所起的作用是较为明显的。城市建设是吸引人口聚集的基础，当地城池数量不断增多、城市规模不断扩大、人口不断集聚。新疆收复之初，乌鲁木齐地区人口共约七万一千八百一十四，“宜禾县两千五百九十六名口，奇台县六千八百二十四名口，迪化直隶州一万六千六百三十一名口，昌吉县一万九千七百三十四名口，绥来县七千六百二十四名口，阜康县一万八千四百五名口”①〔清〕傅恒：《钦定皇舆西域图志》卷33《屯政二》，见纪昀主编：《景印文渊阁四库全书》史部，第500 册，第682 页，台湾：商务印书馆，2008 年。，至乾隆四十八年（1783 年），乌鲁木齐地区人口数量已有十万余人，“乾隆四十八年，乌鲁木齐所属民数共男女大小一十万两千有余”[10]100，这是索诺木策凌在乌鲁木齐地区进行城市建设取得成效的证明。此外，当地经济发展状况已与内地相似，“乌鲁木齐地方，延袤三千余里，自改设道府州县，安驻兵民三万余户以来，繁庶无殊内地”②《高宗纯皇帝实录》卷1098，乾隆四十五年正月己丑条，见《清实录》，第22 册，第721 页，北京：中华书局，1986 年。。屯田规模不断扩大，屯田发展带来粮食产量增加，粮食价格逐年降低，“自三十九年以后，其时粮麦价值平贱”③《高宗纯皇帝实录》卷1155，乾隆四十七年四月丙申条，见《清实录》，第23 册，第480-481 页，北京：中华书局，1986 年。。人口的提升一方面推动政治体制变革；另一方面促进文化繁荣发展。改革州县制度、完善行政体系使得当地政府行政效率和治理水平得到提升，既为乌鲁木齐地区的社会稳定与经济发展提供政治保障，又为新疆与内地的一体化进行了政治方面的探索，积累了宝贵的经验。《乌鲁木齐政略》一书为当地文化提供了传承载体，也开创了当地编写志书的先河。文化教育的发展与内地逐渐一体化的同时，进一步增进了民众文化认同和国家认同。