更高水平“天府粮仓”建设：历史演进、现实挑战与未来展望

王婷昱，郭思敏，畅倩，2，宋嘉豪，2*

（1.四川农业大学管理学院，成都 611130；2.四川农业大学国家粮食安全与天府粮仓重点实验室，成都 611130）

1 引言

粮食安全是“国之大者”。党的二十大报告做出“全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”重要部署。四川自古就有“天府之国”的美称，享有独一无二的历史战略地位，拥有得天独厚的地理位置优势，是我国重要的粮食生产大省。习近平总书记2022年6月来川视察时强调，“成都平原自古有‘天府之国’的美称，要严守耕地红线，保护好这片产粮宝地，把粮食生产抓紧抓牢，在新时代打造更高水平的‘天府粮仓’”；2023年7月，习近平总书记再次来川视察，亦对“天府粮仓”建设作出重要指示，提出“要抓住种子和耕地两个要害，加强良种和良田配套，打造新时代更高水平‘天府粮仓’”。而近年来四川省在全国粮食产量排名及对全国粮食增产贡献率不断下滑。“天府粮仓”面临稳产保供压力增大、种粮主体流失、粮食增产增效空间有限、供需结构性矛盾突出、粮食生产激励约束机制不健全等现实挑战。因此，亟须立足“天府粮仓”发展的历史逻辑，结合现阶段“天府粮仓”省情农情粮情，明晰更高水平“天府粮仓”建设的挑战，从而制定行动策略，打造更高水平“天府粮仓”，为夯实国家粮食安全根基奠定坚实基础。

2 “天府粮仓”建设的历史演进

四川土地肥沃、物产丰富，自古就有“天府之国”的美称，是全国性粮食生产重要区域，从天府“粮仓”初具美名、内涵拓展、根基夯实到打造更高水平“天府粮仓”，“天府之国”的粮食产业在各个历史时期都发挥着其重要作用。

2.1 先秦到明清：天府“粮仓”之名缘起

“天府”二字最早出现在《周礼·春官》中，代表看守、陈列国家珍宝和重要档案的官职，后经嬗变演化、相沿成习，逐渐与条件优越的富庶之地这一含义挂钩[1]，巴蜀、关中、北京、沈阳、闽中等地都曾被称为“天府之国”，但随着政治经济、自然环境的深刻变化，唯有四川始终保留着“天府”美名。

纵观历史长河，《山海经》记载古蜀地区有都广之野，“爰有膏菽、膏稻、膏黍、膏稷”意味着这里很早便出现了稻黍谷类的身影。司马迁描述萧何发蜀汉米万船为刘邦楚汉相争作后勤供应的事件，评价道“汉之兴自蜀汉”，肯定四川地区所产粮食在战争中的重要作用。东汉末年，在全国耕地数量下降的情况下，四川地区耕地面积却由西汉的25万公顷增至37万公顷，粮食产量令人瞩目[2]。三国时期，《隆中对》写道，“益州险塞，沃野千里，天府之土，高祖因之以成帝业”，再次肯定四川稻米粮仓的战略地位。在宋朝，川西平原土豆等高产作物在川内大量种植，四川省粮食每公顷产量由885公斤提升到1 620公斤，除却后期人口剧增影响，清前期四川省提供粮食10亿～23亿公斤，已足够四川省人口食用且可大量出口[3]，乾隆、嘉庆年间均有记载运米30万石支援北京、江南等地[4]。

溯源四川“天府”赞誉的历史轨迹，从秦汉战国时期初具美名，三国随着蜀汉政权跃为历史亮点，魏晋南北朝进一步发展，隋唐五代的扬一益二，宋元明清不断自我修复并后来居上。得益于得天独厚的自然条件，凝结着不懈奋斗的先人智慧，沿循着以农为本的发展脉络，四川自古以来就是全国性粮食生产、经济发展的重要区域，天府胜地、粮仓之名，由此缘起。

2.2 近代时期：天府“粮仓”之内涵拓展

鸦片战争以后，中国被迫迈入近代社会，落后农业国的面貌未改。四川社会经济遭受残酷破坏，农业发展大受打击。更严重的是辛亥革命后，近代军阀统治下四川农村经济一度濒临破产，苛捐杂税，拉夫充兵，土地荒废，农村社会凋敝，民生困顿，粮食产量大幅下降。抗日战争期间，军粮民食匮乏，国民政府为增产粮棉、安置难民而大力提倡开荒垦殖、扩大耕种面积，在人口下降0.7%的情况下，四川耕地面积由嘉庆二十五年的95万公顷增加至1948年的147.7万公顷[5]，随着种植面积扩大，粮食得以增产，1941—1945年，四川征实、征购、征借的稻谷总数共约1 645 719公斤，接近全国征收稻谷总量的40%[6]，四川也成为战时纳粮最多的省。这一时期，四川省种植结构也发生改变，红薯、小麦、玉米等粮食作物持续增产的同时，经济作物生产更为发达，其中木棉、蚕桑、茶叶、烟草等种植业都已在局部地区形成专门化商品生产区，民国四川油菜籽产量常居全国之首，菜油输出量为各省之最。

这一特殊历史时期各地虽战乱纷飞，社会环境动荡，但天府“粮仓”发展并未停滞，粮食作物产量增加、经济作物生产发展迅速，作为大后方主要粮食产地，提供军粮军饷，做出巨大贡献，天府“粮仓”内涵得以拓展。

2.3 新中国成立至党的十八大：天府“粮仓”之名夯实

新中国成立之后，四川逐渐恢复“天府”的生机，农业基础生产条件不断改善，农业综合生产能力不断增强。新中国成立初期，四川粮食生产水平迅速恢复，公粮征收巩固了新生人民政权。“一五”计划实施后，粮食生产连年增收，存粮翻番，1957年的粮食库存量相较于1952年增加1.17倍[7]。1978年十一届三中全会召开，农业经营体制、流通制度改革，激发了农业发展活力。1982年，四川人民温饱问题已得到基本解决，全省人均粮食占有量达400公斤。这一时期，四川省农业经济总量呈阶梯式增长，1963年农林牧渔总产值达50亿元，1979年突破100亿元，1995年突破1 000亿元大关，2012年以5 000亿元巩固农业大省的地位[8]。

新中国成立以来，四川作为我国西部最可靠的粮食基地，常年调给西藏、重庆优质米面、食用植物油、蔬菜、水果等，以支援其他省市的经济建设。与此同时，四川粮食应急保障体系也逐步完善。1986年，四川省粮食部门建立粮食应急机制以保障粮食安全[9]，经过汶川、芦山地震等自然灾害考验，四川粮食应急保障能力得到显著提升。粮食总体发展稳中有增，顶层设计、供给改革推进深化，生产区域、种植结构逐步协调优化，仓储流通、应急保障逐渐完善强化，“天府”粮仓的根基得到进一步夯实。

2.4 党的十八大以来：打造新时代更高水平“天府粮仓”

党的十八大以来，四川粮食地位有所下降。2017年，四川粮食产量由2006年的全国第五跌至全国第九，且一直停滞不前，总产所占份额也由1995年的7.28%降至2022年的5.11%。2022年6月8日，习近平总书记来川视察指出：“成都平原自古有‘天府之国’的美称，要严守耕地红线，保护好这片产粮宝地，把粮食生产抓紧抓牢，在新时代打造更高水平的‘天府粮仓’”，“天府粮仓”之名被正式提出。

图1 1949—2012年四川省粮食产量及增幅Figure 1 Grain production and increase in Sichuan Province, 1949—2012

图2 2013—2022年四川粮食产量及增幅Figure 2 Grain production and increase in Sichuan Province, 2013—2022

进入新时代、站在新的起点上，打造更高水平“天府粮仓”标志着四川省在打造农业强国大局中重要作用，也是继“把四川农业大省这块金字招牌擦亮”之后，赋予四川省又一全新战略定位[10]。洒满勃勃生机的蜀乡大地与仓廪充实的粮仓从来都是紧紧相连，依照“更高水平”要义，四川将夯筑粮仓根基，牢牢扛起维护国家粮食安全的千钧重担。

3 更高水平“天府粮仓”建设的现实挑战

当前我国社会经济和居民生活已进入新发展阶段，“天府粮仓”面临粮食供应链、产业链的不稳定性加剧，粮食的比较收益持续走低，良田、良种、良机、良技、良法配套不优，农产品需求端与供给端的矛盾逐渐深化[11]，粮食生产激励约束机制尚不健全等现实挑战，亟须站在系统和战略高度予以统筹解决。

3.1 外部的不确定性增大，粮食供应链、产业链不稳定性加剧

四川省粮食局数据显示，2021年四川省粮食调入量达1 940万t（折算原粮2 124万t），粮食对外依存度高达35.13%。对外依存度高的现状决定四川省粮食安全极易受到粮食供应链、产业链不稳定的冲击。

从国际视角看，受气候变化、地缘冲突、贸易变局、定价权缺失等多重因素影响，2022年国际市场上小麦、玉米、大豆价格较2021年均有较大幅度上升，涨幅分别为28.62%、19.22%、13.00%。全球范围内粮食能源化、金融化的趋势日益明显[12]，多国出台粮食出口禁令，加剧了国际粮食供应链断裂风险。从四川省视角看，各类自然灾害给粮食稳产带来诸多不稳定因素，2020年四川省受灾面积达63.3万公顷，占农作物总播种面积的6.49%，总绝收面积7.6万公顷，其中水灾受灾面积36万公顷，绝收面积5.7万公顷，旱灾受灾面积24.9万公顷，绝收面积1.6万公顷。外部的不确定性深刻影响四川省粮食供应链、产业链的稳定，“天府粮仓”稳粮保供压力增大。

3.2 粮食生产比较收益低，种粮主体流失，“谁来种粮”成为时代隐忧

相较于其他产业，粮食产业在经济效益上呈现弱质性，粮食增产对农民增收的贡献率逐年下降。作为理性经济人，粮农具有逐利性，粮食收益将会直接影响农民种粮意愿，“天府粮仓”面临农民“不愿种粮”的难题和“谁来种粮”的时代隐忧。

一是种粮比较收益低，产生“不愿种粮”难题。在粮食生产成本“地板”和价格“天花板”双重挤压、工农收入差距较大等多重因素的交互影响下，粮农种粮积极性不高。从三大主粮地区间的平均净利润来看，四川省玉米、小麦、中籼稻的净利润为-1 878.90、-5 527.65、2 176.35元/公顷，远低于全国2 431.35、1 936.50、3 458.04元/公顷的平均利润水平；从粮食作物和经济作物间的比较收益来看，四川省玉米、小麦、中籼稻的净利润远远不及露地黄瓜、露地茄子、露地菜椒66 302.25、79 992.15、40 437.30元/公顷的净利润水平；从不同行业平均收入来看，2021年农、林、牧、渔业的平均工资仅为四川省平均工资水平的63.34%。二是农村优质劳动力流失严重、农村留守人口老龄化问题突出，陷入种粮主体缺失的困境。四川省是人口输出大省，2021年，全省共转移输出农村劳动力2 613.08万人，占农村总人口的74%，出去的不愿意回乡种粮、留下的不能够安心种粮、年老的种不动粮、年轻的不会种粮，粮食生产面临“后继无人”风险，“谁来种粮”成为时代隐忧[13]。

表1 2013—2020年四川省受灾绝收情况Table 1 Disasters and crop failure in Sichuan Province, 2013—2020万公顷

表2 2021年部分农产品成本收益情况Table 2 Cost and benefits of selected agricultural products in 2021

3.3 天府良田、良种、良机、良技、良法配套不优，粮食增产增效空间有限

从粮食增产空间来看，一是耕地面积不断缩减，耕地后备资源匮乏：一方面，土地抛荒、耕地“非农化”、基本农田“非粮化”问题突出。与“二调”相比，四川省“三调”耕地面积减少149.28万公顷；另一方面，耕地后备资源匮乏。四川省耕地后备资源主要是成土幼年的紫色土、灰色冲积土、地带性土及老冲积黄壤等发育形成的耕地，其中坡耕地和中低产田土比例大，压缩了粮食增产空间。二是高标准农田水利基础薄弱。目前，四川省高标准农田占耕地面积的40%左右，但达到“旱涝保收、宜机作业”标准的面积不足30%，有效灌溉面积比重也比全国平均水平低了10个百分点[14]。

从粮食增效空间来看，一是种业科技不强。四川省种业自主创新能力不强，粮食作物突破性品种选育还较为落后，育种创新同质化严重，水稻、玉米等品种的亲本选育主要是对现有的骨干亲本进行改良[15]；种业企业“多、小、散、弱”等问题突出，2020年四川省农作物种子企业资产总额为92亿元，分别为湖南、安徽、广西的36.66%、67.15%和67.65%[16]。二是农业机械化发展不充分。囿于地形地貌等因素的制约，四川省存在丘陵机械化水平整体不高、作物间机械化水平差距较大的特征。丘陵山区与部分作物品种无机可用现象依然存在，截至2020年底，四川省每万公顷耕地拥有大中型拖拉机147台，比全国平均水平低60.65%，每万公顷耕地拥有小型拖拉机286台，比全国平均水平低78.82%；四川省小麦、玉米、水稻三大主粮作物耕种收综合机械化率分别为78.50%、39.10%、82.20%，其中，玉米的耕种收综合机械化率远低于小麦和水稻，且与全国89.76%的平均水平也有一定差距。

3.4 居民食物消费结构升级，农产品需求端与供给端的矛盾逐渐深化，食物保供压力增大

四川省粮食产量已经连续3年稳定在3 500万t以上，粮食供应量不断增加，但是结构性矛盾问题仍旧突出。一是供需结构性矛盾突出：一方面，四川省是畜牧大省与酿酒大省，尽管当前粮食库存持续增加，口粮安全有着绝对保障，但饲料粮、加工用粮缺口还需外调进行弥补，随着现代畜牧业和酿酒业的发展，全省口粮、饲料用粮和酿酒等加工用粮需求还将持续增长；另一方面，随着人民物质生活水平的提高，居民对基本口粮的消费量逐年下降，高质量、高营养类食物消费逐年上升，四川省居民人均粮食类、肉禽类、水产品类、蛋奶类消费量分别由2016年的155.84、48.86、7.27、19.67公斤增加至2021年的147.36、55.51、9.94、21.50公斤，而在四川省农业资源有限、食物生产难以大幅增加的情况下，食物消费需求过快增长，会造成部分品种供求不平衡。二是食物浪费现象仍较为普遍。受面子思想、攀比心理等影响，部分消费者对反餐饮浪费认知不足、重视不够，食堂、餐厅浪费现象依然存在，红白喜事聚餐和外卖订餐浪费情况问题突出，食物浪费现象最终从“需求侧”增加了食物保供压力。

3.5 粮食生产激励约束机制尚不健全，“抓粮”内生动力制度存在缺陷

四川省内粮食主产区和主销区经济发展水平差异巨大，各市（州）“抓粮”普遍缺乏内生动力。一是对“天府粮仓”粮食主产区的激励措施不够，地方“抓粮”主动性不强。在现行粮食政策制度框架下，粮食生产对地方财政贡献率较低，部分粮食主产区、种粮大县难以撕掉“产粮大县，财政穷县”的标签。根据四川统计年鉴数据，达州市虽是四川省可调出粮食最多的区域，但农村人均可支配收入和地方一般公共预算收入排名分别为第14位和第17位，而成都市作为需调入粮食数量最多的地区，农村居民人均可支配收入和地方一般公共预算收入都遥遥领先四川省其他区域。“天府粮仓”内部主产区和主销区之间缺乏合理利益补偿机制，导致粮食主产区抓粮积极性受挫。二是对主销区和产销平衡区粮食生产责任缺乏硬约束，粮食主销区的“搭便车”行为依然普遍。粮食具有“准公共物品”的属性[17]，存在粮食安全国家责任与地方发展目标间的博弈[18],相关生产责任“搭便车”的行为可能损害区域粮食安全，乃至全国粮食安全[19]。

4 更高水平“天府粮仓”建设的未来展望

立足“更高水平”的建设目标，把握当前“天府粮仓”所处的历史新阶段，结合当前“天府粮仓”建设的现实挑战，从“全产业链”“大食物观”“大治理观”“大空间观”“两藏”战略视角，提出更高水平“天府粮仓”建设的未来展望。

4.1 布局“全产业链”，提升“天府粮仓”的产购储加销协同运转机制

新时代打造更高水平“天府粮仓”应布局“全产业链”，强化粮食产购储加销协同保障机制，提升“天府粮仓”粮食供应链安全水平。一是关注食物产业链的生产端。充分发挥四川省资源禀赋和各地区的多元化优势，深入挖掘生物技术、设施农业的潜力；完善气候变化应对机制、自然灾害应急机制，提升“天府粮仓”食物保供能力和供给水平。二是关注食物产业链的中端和末端，即储运、加工、贸易、消费等各环节。畅通省内省外流通渠道，提高关键物流节点掌控能力，在重要枢纽节点布局建设一批集粮食仓储、物流、加工、交易等功能于一体的粮食物流园区，强化食物产业链供应链韧性；加强粮食供应保障网络建设，健全粮食应急加工配送体系。

表3 2021年四川省各市（州）粮食生产及经济发展情况Table 3 Grain production and economic development of Sichuan Province by cities, 2021

4.2 树立“大食物观”，推动“天府粮仓”的粮肉鱼果蔬协同保障机制

现阶段以谷物类、豆类和薯类为主的粮食范畴，已无法适应居民膳食结构改善对蔬菜、肉类需求上升的客观现实，亟须树立“大食物观”，调整推动食物供给体系变迁的政策取向。一是着力攻克“作物增粮、饲养省粮、水产扩粮、蔬果补粮、减损节粮”等关键技术[20]，加快构建粮经饲统筹、农林牧渔结合、植物动物微生物并举的多元化食物供给体系，全方位、多渠道、成体系地拓宽食物来源，扭转农业生产结构调整滞后于食物需求结构升级所导致的错配，实现农业产需再平衡[21]。二是提倡“粮肉鱼果蔬”的科学摄入，引导节约粮食的社会风气。积极推广科学的膳食标准和指南，倡导营养均衡、科学文明的饮食习惯；提倡按需备餐点餐，推广“小份菜”“半份菜”“明示食品重量”等，引导餐厅主动提供打包服务，减少食物铺张浪费现象。

4.3 谱写“大治理观”，完善“天府粮仓”的多元化主体协同治理机制

新时代打造更高水平“天府粮仓”应以“大治理观”为行动遵循，一是从政府角度出发，严格落实粮食安全党政同责机制[22]。严格耕地用途管制，严格落实永久基本农田特殊保护制度，严格管控一般耕地转为其他农用地，严厉打击违法违规占用耕地行为，坚决遏制耕地“非农化”、防止基本农田“非粮化”，牢牢守住耕地保护红线。二是从农户角度出发，健全价格、补贴、保险“三位一体”的农民种粮收益保障机制。完善农资保供稳价应对机制，稳定农民预期、降低生产成本；健全完善粮食补贴政策体系，提高粮食生产的补贴规模和补贴标准[23]。三是从新型农业经营主体出发，规范土地流转市场，推动粮食适度规模经营。创新土地流转机制，规范农村土地流转市场，确保有意愿、有技能从事粮食生产的专业大户获得土地，强化耕地流转后用途管制，避免租金带来的趋利性动机增强而加重土地经营的“非农化”或“非粮化”现象。

4.4 构筑“大空间观”，促进“天府粮仓”的五大经济区协同发展机制

新时代打造更高水平“天府粮仓”需构筑“大空间观”，以资源环境承载能力和开发适宜性评价为基础，科学有序地布局各种功能空间、统筹各种资源要素。一是要形成合理分工，针对各区域自然禀赋条件，因地制宜布局农业。突出四川盆地、安宁河谷及周边耕地充足地区粮油主产区地位；挖掘川东北山地、川南山地、盆地西缘山地、攀西山地和川西高原等地盆周山区农业空间多元优势；发挥川西高原农牧空间特色，高效集约利用土地，构建“两区五片”农业空间格局。二是要持续健全各粮食主产区利益补偿机制。可采取省内定向援助、对口支援等多种形式加强主产区与主销区的利益联结机制，鼓励粮食主产区、主销区之间开展多种形式的产销合作；增加产粮大县奖励资金规模，完善财政奖补政策，在省级预算内投资、省级统筹的土地出让收益使用、耕地占补平衡指标交易等方面给予倾斜支持；把粮食产能提升重点县和其他粮食产量贡献大的县作为支持重点，补齐产粮大县公共服务短板，调动增产积极性。

4.5 聚焦“两藏”战略，推动“天府粮仓”的良种、良田、良机、良法、良制协同赋能机制

“天府粮仓”的建设需要聚焦“藏粮于地、藏粮于技”战略，用天府良种、良机、良田等“硬件”设施和良法、良制等“软件”基础协同赋能更高水平“天府粮仓”建设。从“硬件”设施来看，一是要育“天府良种”，提升品种研发、联合制种、种子加工以及品种示范等育种、制种环节的水平，强化种子生产能力建设，增强供种保障能力。二是要扩“天府良田”，加强耕地资源的利用保护，大力推进高标准农田建设，针对不同地形分类推进，坚持新增与改造提升并重、建设与建后管护并举、产能提升与绿色打造协调[15]。三是要研“天府良机”，补齐“天府农机”短板弱势，推进丘陵山区农业机械装备的研发与应用，强化种植结构与农机适应匹配，科学推进“改机宜地”工程，重点推进丘陵山区等地形和大豆、玉米等薄弱品种的农业机械化改造升级。从“软件”基础来看，一是优“天府良法”，推动川粮油等重要农产品关键农艺技术集成与创新，发布、推广机械化、信息化与农艺高度融合的绿色高效生产模式，开展种养循环、粮经复合种植的协同推广。二是定“天府良制”，创新农村集体经济组织联农带农富农机制，充分发挥村集体经济组织“统”的功能，构建服务联结、利益共享、风险共担的共同体。