实现共同富裕的税制结构优化研究

张怀雷 陈 妮

一、引言

党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》，其中明确指出：“完善现代税收制度，健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重”。党的二十大提出，要“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”，“增加低收入者收入，扩大中等收入群体”。税收作为国家治理的重要工具，其制度结构安排和功能定位决定了税收制度结构是促进收入分配的重要杠杆，是推动中国经济高质量发展从而促进共同富裕的关键因素。

二、税制结构的内涵

税收制度结构概念的研究由来已久，但学者们对其内涵的理解并不一致。早在19世纪下半叶，瓦格纳就明确指出，单一税种不能满足各项税收原则，要有效满足各种税收原则，必须将各种税种组合起来形成一个税收体系。20世纪中期，西方学者开始分析税种相对地位的演变趋势以及相关因素对税种相对地位的影响。然而，西方学者对税收制度结构的内涵探讨甚少。20世纪80年代以后，中国学者开始研究税收制度的结构。有三类具有代表性的观点：第一类观点认为，税制结构是税种的分布和主要税种的选择，即税种在质量上的结合和在数量上的比例关系（马国强，1991）。第二类观点认为，税制结构除了税种结构外，还包括多个层次的税收安排，如：税系结构、要素结构、征管构成等（李文，1998；陈共，2001；朱为群，2016）。第三类观点认为，税制结构包括税种结构、税制要素外，还包括中央税和地方税的关系（庞凤喜，2006）。第一类观点界定了税收制度结构的基本含义，第二类观点和第三类观点是第一类的延伸。从研究的角度来看，学者们力求从各个层面全面解释税制结构。但随着研究的深入和细化，对税收制度和政府之间关系的研究已成为税收学界一个独立的研究方向，前者成为影响微观主体的研究重点，后者通常与财政分权相结合进行研究。税收制度包括两部分：税收制度结构和各税制度。税制结构是指各个税种之间的关系，而各税制度是指每个税种的内部要素的构成和界定。可见，税制结构并不等同于税制，税制结构是后者的从属概念。与此同时，税制结构和各种税制也成为税收领域不同的研究方向。

综上所述，本文对税收制度结构的定义如下：税收制度结构是指一个国家根据经济发展水平和政治要求，依照法律法规建立和形成的各种税收关系，包括组合方式和相对地位。税制结构主要包括两个方面：一是税类结构，二是税种结构。本文主要从这两个层面对我国税制结构进行优化研究。

（一）税类结构

税类，亦称税系，是指按照一定的标准把相同或相近的税种归为一类，以形成不同的税类。税类结构是指一国或地区税收体系内的税种类别和其主次，该类税种占总税收收入的比例是一种衡量指标。根据构成税类的税种性质，可分为直接税类、间接税类和“五分法”分类，即分为商品税类、所得税类、财产税类、资源税类、行为税类。国内学者多以直接税和间接税的概念对税种进行分类和归纳，并根据主要税种所占比例，具体分为以直接税为主的税制结构、以间接税为主的税制结构和两者并重的双重主体结构。

（二）税种结构

税种结构是指税种在税制结构内的组合，表现为哪些税种被纳入国家税制，反映了一个国家税制的内涵。税种的选择和结构关系反映了一国税制结构的总体趋势和结构布局。不同税种之间相互促进又相互抑制，形成了一个相当复杂的体系，形成了国家税制结构的“血肉”。在税制结构中，各税种的地位和作用是不同的，各税种的税收收入占比成为衡量其作用的重要指标。比例越大，在经济和社会中的作用就越大。根据这一标准，税种分为主要税种和辅助税种。主要税种占税收收入的比重很大，在税收政策中起着重要作用，对税收制度有重大影响。

三、我国税制结构现状分析

（一）我国税系结构的现状分析

直接税和间接税是理论和实践中常用的税制结构划分方法。然而，对于两者的划分以及不同税种的分配，学术界仍存在诸多争议，其根源在于无法准确界定税负转移的结果。从国内现有的研究来看，对增值税、消费税、城市维护建设税、资源税、关税、环境保护税（2018年开征）等多个税种的分类是一致的，这些税种被归类为间接税。企业所得税、个人所得税、房产税、契税、车船税、耕地占用税、城市土地使用税等都属于直接税。目前，主要有争议的税种有烟叶税、印花税、车辆购置税、船舶吨位税和土地增值税，共5个税种（刘佐，2010；国家税务总局税收科学研究所课题组，2005）。一般来说，已缴税款在最终形成后不再进入市场进行交易，或难以转嫁的，归为直接税，否则归为间接税。因此，本文将烟叶税归为间接税，将印花税、船舶吨位税、车辆购置税、土地增值税归为直接税。

综上所述，我国现行的18个税种中，属于间接税的有7个（增值税、消费税、关税、城市维护建设税、资源税、环境保护税、烟叶税），其余11个税种属于直接税。具体分类如表1所示。

表1 税系结构——直接税和间接税

由于环境保护税数据、2017年前进出口增值税和消费税数据无法获得，故没有进行数据统计。按照表1的分类标准得到2007-2021年我国直接税和间接税收入统计图，如图1所示。

图1 2007-2021年我国直接税和间接税收入（单位：亿元）

从图1可以看出，近14年来，我国的直接税和间接税收入总额呈上升趋势。其中，间接税的税收收入在我国税制中基本占主导地位，高于直接税的税收收入。从2007年的20574.97亿元增加到2021年的87830.92亿元，增加53558.5亿元，年均增长率为11.25%。直接税也从2007年的17945.18亿元增加到2021年的85501.8亿元，增加67555亿元，年均增长率为12%，高于间接税的年均增长率。总体来看，此阶段税制结构的特点是直接税比重逐渐上升。但是，间接税的比重仍然比较高，2021年接近58%。间接税比重过高，不利于收入分配调整，也容易造成社会税负由企业承担，导致生产经营成本增加，特别是在经济下行周期，不利于企业抵御外部环境风险，造成企业经营困难，最终对经济高质量发展产生负面影响。

（二）我国税种结构的现状分析

税制结构由不同的税种组成，各税种在不同的领域发挥着不同的作用。目前我国一共18个税种，本文选取我国4 个主体税种进行分析，结果见图2。

图2 2007-2021年我国四大税种占税收收入比重

由图2可知，在我国现行税收制度中，增值税作为财政收入的主要来源，一直占据着重要地位，但是在2007-2015年其所占比重从33.91%一直下降到24.90%，呈现出明显的下降态势。2016年我国对增值税和营业税作出了重大调整，开始全面推行“营改增”，增值税所占比重大幅度回升，2017年达到“峰值”40%，2021年到回落至36.80%。消费税的比重从2007年的4.48%上升到2021年的7.79%，上升了3.31个百分比，除2007与2008两年，基本保持在8%左右的稳定水平，变动起伏较小。个人所得税所占比重缓慢上升，从2007年的6.98%上升至2021年的8.1%，上升了1.12个百分点，作为调节收入差距的主要税种占比较低。企业所得税作为直接税体系中的主要税种，历来受到国家的重视，所占比重逐步上升，总体规模仅次于增值税，从2007年的19.24%上升至2021年的23.61%，上升了3.37个百分点，是4个税种中上升幅度最大的。从税种结构分析来看，我国税制结构中增值税和企业所得税不论是所占比重还是变动情况都相对明显，这与我国的经济增长及税收政策的变动都有着相当大的关系。

（三）税制步入法治化轨道

税收制度结构的优化需要税收的法制化保障。没有一个合法的税收制度，它是不稳定和不可持续的。税收法定原则是税收的核心原则，在2000年全国人民代表大会颁布实施的《立法法》中得到了确认。《立法法》第八条规定，财政、税收等基本制度只能立法，属于全国人民代表大会专属立法事项。依法治税理念初步确立，随后修订完善各项税收实体法和税收程序法，依法治税不断取得突破。在中国税制改革的整个过程中，在重要的时间点上，税制都在不断优化和完善。2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“实行税收法定原则”。税制改革和税收立法进程已进入快车道。《中华人民共和国环境保护税法》自2018年1月1日起施行。2017年，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《中华人民共和国烟草税法》和《中华人民共和国船舶吨位税法》，并于2018年7月1日起施行。

2018年，十三届全国人大常委会第三次会议通过了《中华人民共和国占用耕地税法》，并于2019年9月1日起施行。《中华人民共和国车辆购置税法》自2019年7月1日起施行。2019年以后，税收立法的步伐明显加快。2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议通过了《中华人民共和国资源税法》。2020年8月11日，十三届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《中华人民共和国契税法》《中华人民共和国城市维护建设税法》。此后，中国已经通过了11项税收制度的立法（不包括税收征管法），税收制度进入法制化轨道，为进一步优化中国税收制度结构提供了坚实的基础。

四、共同富裕下税制结构面临的主要挑战

当前，我国正处在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点，必须认识到，实现共同富裕任重道远，经济社会等方面还存在不少问题。根据国家统计局公布的数据，中国的基尼系数目前维持在0.46左右，高于收入分配差距的“警戒线”0.4。税收作为调节居民收入和财富分配的根本制度，在降低社会基尼系数方面具有重要作用，西方发达国家普遍将税收调控作为再分配的主要手段。近年来，中国税制结构性改革逐步致力于改善收入分配问题，但其作用还不是很明显，财富分化尚未得到根本扭转。

（一）税制结构整体呈现累退性

间接税在中国税制结构中所占比例较高，而间接税特别是增值税一般是对商品和服务征收的，具有累退性，不利于实现社会公正。增值税是在交易过程中对商品或服务的增值征收的税。由于居民日常生活所必需的商品和服务需求的价格弹性较低，企业更有可能通过提高价格将税负传导和转移给居民。由于绝大多数居民的基本生活费用占比较高，中低收入人群实际上承担了更多的税收负担，也就是说，增税实际上会造成高收入者纳税比例低、中低收入者纳税比例高的不公平局面。此外，虽然消费税和个人所得税的选择性征收是一种具有较强收入分配调节功能的累进税，可以在一定程度上缓解增值税等间接税的溯及性，但由于其税种贡献率低，缺乏累进性，间接税的溯及性难以解决。总的来说，税收制度结构仍然是累退的，这加剧了社会各阶层个人之间的冲突，不利于实现社会公平。聂海峰等（2010）利用投入产出表技术估算了增值税、消费税等间接税在城镇居民不同收入群体的负担情况，结果发现，我国各项间接税种都具有累退性，实证研究表明增值税等间接税在居民收入分配方面发挥着“逆向调节”的功能。

（二）税制结构中“直接税”还不完善

在税制结构上，直接税主要体现在所得税和财产税上。所得税包括企业所得税和个人所得税，以及与所得税性质类似的土地增值税。由于所得税普遍征收、多缴少缴的特点，在实践中体现了承担能力原则，在调节收入分配方面具有天然的优势。因此，加快提高所得税内部要素的合理性具有重要意义，如个人所得税在综合征收的基础上，应继续完善征收要素，将资本利得纳入征收范围，继续推进税收扣除的合理性标准，完善个人所得税改革。其目的不是为了减税，而是为了增加税收的合理性，更好地体现直接税调节收入分配差距的作用。

财产税对自然人收入分配差距的调节效果显著，但在中国，财产税主要是针对企业的房产税，针对自然人征收的房产税尚不完善。在中国，房产税既不是外部税，也不是新税，但在实际实施中并没有广泛征收。在大中城市，随着房价的不断上涨，拥有房产的数量在一定程度上意味着拥有财富的多少。房产税可以直接调节居民之间的收入差距，效果最为直接。例如，美国所有50个州都征收了财产税，财产税主要由地方政府征收，用于地方教育和公共服务，这类税收占地方政府收入的50%以上。然而，中国在上海和重庆试点房产税的效果并不理想，这表明中国房产税的定位和管理仍有待进一步完善。此外，“遗产税”在我国尚未开征。“遗产税”在调节代际收入分配差距方面效果显著。针对“直接税”不完善的现状，开征房产税和试点“遗产税”，不仅能在一定程度上调节收入分配差距，还能解决部分地方政府财政收入紧张的现实问题。

（三）税制结构中地方主体税种不明确

在2016年5月1日全面实施“营改增”政策之前，除关税外，中国共有17个税种。通过统计2012年到2021年每个税种占总税收收入的比例，我们发现在17类税种中，增值税和企业所得税占10%以上，而资源税、房产税、印花税、城镇土地使用税、车船税，车辆购置税，烟叶税、耕地占用税8个税种占比不到2%，别外土地增值税占比约5%，契税占比3%。税制中税种的分散程度是指融资能力较低的小税种，特别是1%以下的税种。与经合组织国家的税收结构相比，税种主要集中在五个方面：所得税、资本利得税、社会保障税、财产税、商品和劳动税。可以看出，中国一些份额较低的税种应该进行改革。一般来说，如果税制分散程度高，税收征管成本也会相应高，在一定程度上也会造成重复征税，不利于税收征管。2016年5月1日以后，中国全面实施“营改增”，此后以营业税为代表的地方主要税种退出了历史舞台。目前，增值税占比明显提高。增值税作为一种中央与地方共享的税种，在土地增值税、契税等完全由地方政府控制的税种中，占总税收收入的6%左右，而其他税种占1%左右。在地方主体税种上存在明显的差距，世界上几乎所有发达国家都将财产税，尤其是房产税作为地方主体税种。即使在经济转型期国家和发展中国家，也正在促进税制改革，加速财产税成为地方主体税种进程。进入新时代，中国经济面临转型升级，地方主体税种短缺。一方面不利于地方政府有针对性地调整收入差距；另一方面，长期的转移支付会产生地方财政分配的异质性，同时也不利于调动地方政府的积极性。

五、共同富裕下税制结构优化的对策

税制结构的优化是一个动态演化的过程，不可能一成不变。除非时代的政治、经济、社会环境已经固化，否则不变的税制结构必然会阻碍社会进步，减缓经济发展的步伐。中国税制结构优化的方向应围绕社会主要矛盾，有利于市场资源优化配置，促进经济高质量增长，充分调节收入分配公平，缩小贫富差距，同时保证财政收入稳定。

（一）科学设置税种，完善间接税体系

1.调整和完善增值税。我国增值税自开征以来，经历了四十多年的改革和完善。增值税是最大的税种和重要的财政收入来源，占税收收入的近40%。不仅在中国，而且在许多国家，增值税都受到政府的高度青睐。这主要得益于税源丰富、持有效应中性、促进企业间公平竞争等优势。然而，由于增值税具有追溯性，因此增值税改革亟待提上日程。第一，推动立法，简化税率。从2019年4月1日起，我国将增值税税率调整为13%、9%、6%三个等级，在一定程度上减轻了企业的税负。但是，对于一些利润较低的产品，如生活必需品和农业生产资料，仍然征收9%的税。与其他国家相比，法国的生活用品税率为2.1%和5.5%，而印度的税率仅为4%和1%。这些产品9%的税率比较高。因此，在综合考虑我国具体税收情况后，可以选择进行“三层两层”的改革，实行“分中分两端”的方案，保留6%的低税率，将9%和13%合并为一级税率，将13%税率降低1～2个百分点，拆分适用9%税率的产品。对保障民生、需求弹性较低的生活必需品，可纳入6%的低税率，其他应税产品按标准税率征收。第二，完善增值税的保留、抵扣和退税政策。在2018年对部分行业实施增值税抵扣退税之前，中国一直采用年度转移的方式。扣除和退款金额实质上是政府的“无息隐性债务”。如果退税没有被批准，它将被计入政府的预算收入，导致政府收入“虚高”。从企业的角度来看，大量的资金被占用，也增加了企业成本，影响了正常的生产经营（赵书博等，2019）。2019年，中国对全行业纳税人全面开展增值税抵扣退税试点，改变了以往历年结转的方式，实现了增值税抵扣退税的重大突破，但是由于仍处于试点阶段，配套措施尚不完善。第三，组织增值税优惠政策。目前，中国的增值税优惠政策非常复杂，分为《增值税暂行条例》规定的免税项目和财政部、国家税务总局规定的其他免税项目。此外，还有跨境免税、即时收缴退税等。目前的这些增值税优惠政策急需重新审视和组织，税收优惠应侧重于两类：必需品和具有积极外部效应的产品。粮油、蔬菜、肉、禽、蛋、奶等生活必需品需求弹性小，生产链短。他们大多属于低收入群体，他们的利润率已经很低了。在财政支持下，政府可以免除这部分税收，减轻企业负担，促进企业税负公平。

2.调整和完善消费税。消费税是在增值税基础上重新征收的一种税种，主要针对非必需品和有害物品。它具有很强的调节收入分配的功能，但在实际征税过程中效果并不显著。因此，调整和完善应从以下三个方面着手：第一，细化征税范围，合理调整应税项目。例如，对于金银首饰，可以取消普通金银首饰的消费税;对于高端消费品、奢侈品消费品和高能耗、高污染消费品，应扩大征收范围。第二，调整征收税率。烟酒是中国消费税的主要来源。就香烟而言，A 类香烟的税率为56%加固定税，B类香烟的税率为36%加固定税，增值税税率为13%。低高端税负为52%-72%，距离世界卫生组织要求的75%的目标税率还有较大距离。中国有很多低端吸烟者，这在一定程度上扩大了收入分配差距。因此，通过提高税率来增加购买卷烟的成本，控制消费可以有效调节市场需求，实现税收公平的目标。同样，我们应该对其他消费税类别进行深入分析，以找到更准确的税率。第三，改革税收征管程序。在原规定中，消费税纳税人涉及委托加工、生产、销售、进口等多个环节。随着消费税改革，增加了批发和零售环节。由于生产、批发、零售都产生销售行为，需要将相关概念整合统一为：消费税的纳税义务人是在中国境内销售、委托加工、进口应税消费品的单位和个人。这种税收过程的向后转变可以使消费税在调节经济方面发挥真正的作用。为了降低成本，生产企业会利用间接税易于转移到税负上的性质，将税负转嫁给消费者，将税收征收从生产环节转移到财富分配和保留环节，能够给消费者带来更强的感知和冲击，更好地发挥调控作用。税收过程的向后转移导致纳税人数量的增加和税基的扩大，从而使财政收入更加充裕。

（二）健全直接税体系，提升直接税地位

1.调整和完善企业所得税。2008年金融危机，世界经济不确定性增加。虽然各国主要税种保持原有格局，但企业所得税在各国税收收入中的占比呈现出新的趋势，企业所得税税率和占比正在悄然下降。随着全球竞争的加剧，各国纷纷采取减税措施，争夺有限的资金、人才和资源。对于中国的企业所得税，我们应该从以下几个方面进行完善和调整。一是优化企业所得税率。为应对全球减税浪潮，中国可以适当降低企业所得税税率。目前中国的企业所得税税率为25%，在各国企业所得税税率中处于中等水平。但是，在世界各国扩大税基、降低税率的趋势下，中国的税率仍有降低的空间。可以考虑再降低几个百分点的税率，降低企业的生产成本，激发企业的活力，拓宽税基，将更多的企业纳入企业所得税征收范围，保证企业所得税占税收的比重。二是鼓励企业创新，加大研发投入。企业在创新体系中扮演着重要的角色，企业所得税是各国常用的创新激励手段之一。在中国，主要包括允许企业扣除研发费用、对高新技术企业实行低税率、对企业技术转让所得免征所得税等优惠政策。总体来看，我国鼓励企业创新的税收制度主要以研发费用抵扣为主，但与巴西、印度等发展中国家相比，抵扣强度仍相对较低。因此，在研发阶段，研发费用的扣除比例应不断提高。同时，借鉴世界各国在研发过程中采用的税收抵免方式，如英、法、美、日等国的创新税收激励都采用了税收抵免的方式。亏损返还或结转至未来年度，税收抵免不受企业所得税税率的影响，激励效果更强。三是继续稳定“小微企业”所得税率。例如，自2018年以来，国家出台了一系列针对“小微企业”的税收优惠政策。其中，对于小微企业的企业所得税，政府规定每年应纳税所得额在50万元以下的部分，按12.5%计入应纳税所得额，按20%征税，实际税率为2.5%。出台有利于“小微企业”发展的税收优惠政策，可以充分发挥小企业大就业的作用，特别是针对中低收入群体的就业问题。

2.调整和完善个人所得税。个人所得税实行分类与综合相结合的个税模式，已于2019年正式实施。然而，从税收公平的角度来看，仍有一些问题需要改进。第一，在税收征收模式的选择上，可以在对税目进行详细分类的基础上，考虑进一步整合。建议中国进一步细化税种分类的表述，明确税种分类的标准和相应的税种征税范围。对于来自平台经济、共享经济等常见来源的新收入模式，很难覆盖现有的税收主体。在“一件一议”的基础上形成统一的税收规则后，可以在税法中增加相应的税目进行规范。此外，我国个人所得税综合征收范围相对狭窄，影响了税负的公平性。根据获得相关专利的不同方法，重新分类“特许权使用费”。对开发商直接取得相关知识产权并许可他人使用并获得利润的，应纳入“劳动报酬所得”征税范畴。通过转让或者其他方式间接取得相关知识产权，并许可他人使用并获取利益的，应当排除在“劳动报酬所得”的范畴之外。知识产权由于没有参与到开发的劳动过程中，只是作为一种类似于房地产的资本盈利工具。因此，应按照资本利得的有关规定征税。随着税收征管条件的不断成熟，建议将租金、短期股息利息等短期资本收入纳入综合收益范畴。第二，对于综合所得，可以适当降低最高边际税率，降低整合水平。目前，中国真正年收入过百万的人很少，综合所得最高边际税率实际上是空缺的。较高的最高边际税率也导致了太多的税收水平。多层次累进高边际税率在一定程度上迫使高收入人群更加隐蔽地逃税，从而使高边际税率空缺，对税收公平造成更严重的损害。过高的边际税率也会损害经济效率，不利于中国吸引高科技和管理人才。参考OECD国家的经验，建议将综合所得税率降至5级，最高边际税率降至30%-35%。在降低最高边际税率的同时，也相应调整对应的起征点。第三，对于资本利得，考虑到经济效率和税收征管效率的双重要求，仍然可以坚持比例税制。在此基础上，参照各国资本利得税变动趋势，及时调整中国资本利得的基本税率水平。此外，有必要积极探索个人所得税与企业所得税相似税源的衔接。

3.考察居民财产构成，逐步开征财产税。财产税的征收应考虑中国经济发展所处的阶段、经济发展的动力、税收管理水平、财产转让的便利性等多方面因素。财产税改革还需要与健全地方税制度相结合，赋予地方政府更多的设计、管理和调整税收制度的权力，因地制宜调整地区贫富差距。

在房产税改革方面，目前中国房产税的征收主体仅为生产经营物业，个人非经营性住房暂免征房产税。经过上海、重庆等地几年的房地产税改革试点，中国的不动产登记、不动产信息联网、不动产价值评估等配套制度不断完善，在税收征管技术上不存在障碍。在当前促进共同富裕的宏观背景下，中国房地产税的税制设计需要贯彻“房住不炒”的中心精神，坚决遏制房地产过度投机的趋势，核心目标是在调节和平衡房地产存量财富的基础上丰富地方税源。从发达国家的实践来看，房产税一般采取“宽税基、低税率”的税制。考虑到中国产权的复杂性，房产税在征收初期应仅限于城市商品住房，这更合适。未来，结合产权改革，将逐步扩大到现有的所有财产。在税率的设定上，也要精准考虑，核心是不能对房地产市场造成太大影响，要守住不发生系统性金融风险的底线。

在遗产税征收方面，中国于1993年出台了《遗产税暂行条例》，但此后一直没有立法。随着经济社会的发展，可以在适当的时候考虑征收遗产税和赠与税。目前，中国居民的资产存量相当高。根据瑞士信贷的《2021年全球财富报告》，2020年中国财富排名前1%的居民占总财富的比例为30.6%。根据瑞银和普华永道发布的《2020年亿万富翁报告》，中国目前有415名亿万富翁，以人口计排名世界第二。亿万富翁的年龄呈现低龄化趋势，而且已经具备征收继承赠与税的基本条件。征收遗产税的好处包括：一方面，减少财富在代际间转移的集中度，增强代际流动性，促进下一代起点的公平性。另一方面，有利于社会公益捐赠的发展。公益基金会和慈善福利事业将得到更多捐赠资金的支持，形成良性的第三次分配调节。

（三）我国税制结构优化的配套政策建议

税制结构的优化需要建立合理的税系和税种比例，但这些合理比例的形成仅仅依靠良好的制度设计是不够的，必须辅以适度放权、技术跟进、精准征管、有序推进。因此，制定配套体系对于优化税收制度结构具有重要意义。

1.“适度分权、突出主体”进行税制布局。自1994年实行分税制以来，地方政府的事权范围不断扩大。为了平衡财政收入，满足公共需求，“土地财政”现象日益突出。非税收入过多不仅占用了税制结构优化的内部空间，而且在刚性约束缺失的情况下，增加了纳税人的实际财政负担。建立“双主体”税制结构体系应切实遵循“一级政府、一级事权、一级财权”的原则，适度划分各级政府的事权，赋予地方政府适当的独立税收权，包括尽快确立地方主体税种。在建立“双主体”结构的过程中，重点是核心税种的改革，如流转税中的增值税和消费税，所得税中的企业所得税和个人所得税，财产税中的房产税。只有突出主体税种改革，才能准确把握税收结构优化的总体方向，使税收结构布局更加合理。

2.“联网数据、信息共享”进行税收监督。税收监管的最大难点在于收税人与纳税人之间的信息不对称。在以“大智移云”为代表的新发展阶段监管手段不断更新。近年来，中国建立了个人信息收集制度，并建成了银行、保险、工商、质检、海关、交通等与税收相关的第三方信息平台。在立法的基础上，建立国务院直属全国税收信息中心，促进数据网络化形成，实现信息共享，切实加强对纳税人涉税信息流和资金流的监测，为以直接税为主的个人所得税和财产税提供有力的数据支持。同时大力推进金融系统交易流通信用卡支付系统，加强货币资金流动的追踪溯源，加强现金管理，实行10万元以上现金提取备案制度，严厉打击隐蔽经济和地下交易，努力实现所有经济交易信息的透明化。

3.“立法优先、循序渐进”进行税制改革。税制改革本身不可能一蹴而就，因为时代背景是不断变化的。积极推进税收法治化，可以为中国“双主体”税制结构的形成提供规则保障。在税收立法过程中，逐步推进税收制度改革。一是依法规范税收征管行为，严格执行税法，将税法作为税务机关征收行为的唯一依据。二是大力规范和整合税收优惠。在立法背景下，为防止税收优惠过度侵蚀税基，造成腐败，应通过立法尽快形成“严格优惠、宽税基、低税率”的税收制度结构体系。第三，推进费用依法治理。大力清理各种不合理、不合法、不正当的乱收费乱罚款行为。合理收费要加强监管，必要收费要在时机成熟时转为税收。