公共服务政策示范类型及其扩散逻辑*

王欢明 刘 馨

提要：公共服务供给是国家治理社会民生领域的重要抓手。政策示范与扩散是我国政策治理的重要手段,不同政策领域的运行机制不能简单套用,有必要专门对公共服务政策示范及其扩散进行深度挖掘与剖析。本文首先刻画了公共服务政策示范的内涵,即普及性、紧迫性和同质性。其次,尝试探究公共服务政策示范的类型特征。通过挖掘政策示范具有动员与试验的双重内涵,以及公共服务需求具有同质化和差异性的两重特性,将公共服务政策示范划分为统一型示范、差异型示范、执行型示范和控制型示范四种类型。再者,结合具体公共服务政策实践,分别探索了四种公共服务政策示范类型对应的扩散逻辑。

政策示范以达成政策目标的经验模板为示范,旨在解决单一政策与复杂地方适应性难题的政策运行方式,是一种降低政策选择成本与政策决策风险的政策运行手段,被广泛应用于各个政策领域,例如产业转移示范区、全域旅游示范区、国家自主创新示范区等。政策扩散是某一地方政府受其他政府政策选择的影响,通过学习、模仿、竞争等方式吸纳其他地区的政策经验、实现辖区内政策创新的政策行为。顺畅的政策扩散有利于促进示范经验合法化和在地化,提高地方政府对复杂环境的适应能力,推动我国社会治理进程。公共服务政策与其他政策领域相比,具有财政支出性、非营利性、非排他性和普惠性等特征。这些特征会对地方政府建设和扩散公共服务政策示范经验的积极性产生直接影响,因而公共服务政策示范的建设和扩散与其他领域的政策示范相比有差异。那么公共服务政策示范的内涵与其他政策领域相比有何差异?公共服务政策示范具有哪些类型和特征?又如何通过公共服务政策示范达到经验扩散的目标?

现有政策示范研究要么普遍将政策示范看作一个抽象整体进行研究,例如刘志鹏等人从评比视角探究示范项目建设的动机;(1)刘志鹏、高周易、马亮:《示范:政策高位推动的工具——基于国务院各部门的实证研究(2008—2019)》,《政治学研究》2022年第4期。要么进行单案例的剖析解读,例如王路昊等人从央地话语联盟视角研究了自主创新政策示范的演进历程,(2)王路昊、庞莞菲、廖力:《试验与示范:国家自主创新示范区建设中的央地话语联盟》,《公共行政评论》2023年第1期。但鲜有针对某个领域深度挖掘其示范内涵与特征的研究。公共服务特有的财政支出性和普惠性等特征会影响地方政府建设和扩散公共服务政策示范经验的能动性,因而有必要将公共服务政策示范从政策示范这一抽象整体中分离出来,对公共服务政策示范内涵、类型和扩散进行具体剖析。为此,本文首先剖析了公共服务政策示范的内涵;其次,根据政策示范特征和公共服务的需求特征划分了公共服务政策示范的类型,以厘清国家运用不同类型公共服务政策示范的目的及其所承载的差异性功能;再次,针对不同类型的公共服务政策示范,结合公共服务政策示范的具体案例探讨了四种公共服务政策示范类型所对应的扩散逻辑的差异。

一、公共服务政策示范内涵

公共服务政策示范起源于经济体制改革,其最初作为经济体制改革的配套措施出现,属于经济体制改革试验的内容之一,后逐渐与经济体制改革脱嵌。脱嵌后的公共服务政策改革具体表现为政府行政管理体制改革与公共服务供给两方面,(3)姜晓萍、陈朝兵:《公共服务的理论认知与中国语境》,《政治学研究》2018年第6期。本文将这作为公共服务政策示范的两种应用情境。在该应用情景之下,公共服务政策示范的内涵呈现出以下三方面的特征。

一是普及性。经济类、城市建设类等类型的政策示范受区域差异性影响,政策示范的适用范围受限。而公共服务需求虽然具有区域差异性,但是与其他政策示范相比,更具有普遍性、公共性、整体性和广泛性,尤其是基本公共服务需求,属于全社会的共同需求。因而,公共服务政策示范适用范围较广,泛用性较强,更具有跨区域扩散的能力。

二是紧迫性。党的十七大之前,由于国家改革的重心在经济体制改革上,公共服务改革一直作为经济体制改革的功能性配套而存在。然而长期以来,过于强调经济理性,造成了民生类公共服务的非均等化显著、贫富分化严重等社会问题,公共服务分配不均问题已然跨越了可持续发展的边界,成为可持续发展的潜在威胁。为解决公共服务供给缺失的问题,党的十七大将公共服务从经济体制改革中分离出来,将其看作独立发展的政策体系,作为社会民生事业、社会建设的主要内容;党的十八大则将其作为实现发展成果的主要载体和“五位一体”建设的重要内容;党的十九大则提出将公共服务作为保障民生的根本目的;党的二十大则提出要增强公共服务的均衡性和可及性,进一步发展了基本公共服务均等化的目标。可见,公共服务改革在国家重大规划中具有重要地位,其改革具有紧迫性。因此,加强公共服务政策示范的研究,挖掘其示范类型与扩散机制,不仅能够弥补现有政策示范研究类型上的缺陷,也是现实发展的迫切要求。

三是同质性。经济类、城市建设类等类型的政策示范受政策示范点内部的个性化特征影响明显,因而示范地与采纳地的环境特征具有显著差异。为了减少这种差异性,通常会提供多个平行的竞争方案以形成差异化的政策示范,但其政策扩散仍会受政策环境制约产生示范地与采纳地特征不匹配的问题。因此,采纳地的地方政府往往需要承担较高的政策协调成本和政策风险,需要紧密结合地方实际发展情况对政策示范经验进行调试,扩散结果为政策再生产或政策变异。而公共服务政策示范相较于其他政策受示范地独特环境的制约较小,这种示范地与采纳地环境特征的高匹配度能够提高公共服务政策示范扩散的有效性和普适性。

二、公共服务政策示范类型

政策示范的类型奠定了公共服务政策示范的基调。公共服务需求的不同类型决定了公共服务供给方式主要由中央负责还是地方承担,而公共服务供给方式是影响公共服务政策示范类型的重要特征。有鉴于此,本文从政策示范类型与公共服务需求类型两个维度划分公共服务政策示范类型,具体如表1所示。

表1 公共服务政策示范类型

表2 公共服务政策示范扩散逻辑

(一)政策示范类型

政策示范不同于其他来自西方行政学的专业概念,其具有本土性和非正式的特征。政策示范的表述常见于我国的政策报告、领导人讲话等非学术情境中,后被学界注意到并将其作为学术上的正式概念加以研究,属于从党政习惯用语中衍生的学术概念。正是由于政策示范起源的非正式性和本土性特征,致使学界通常会忽视其内涵界定,从而出现了政策示范表述多样和应用情境不够确切的现状。

政策示范主要包括试验与动员两种类型。试验类型的政策示范主要包含三种观点:一是从“试点-吸纳-扩散”的政策试验逻辑出发,意指将政策示范作为政策扩散的前置条件;(4)韩博天、石磊:《中国经济腾飞中的分级制政策试验》,《开放时代》2008年第5期。二是从政策试验的逻辑出发,将政策示范作为政策试点逻辑之一,即政策示范属于政策试验中的试对逻辑,适用于中央已有明确方案,自上而下对已有政策方案进行演绎的过程;(5)周昕宇、杨宏山:《中国政策创新的竞争性试验模式》,《地方治理研究》2022年第3期。三是将政策示范作为政策试点的方式之一,即中央单方案单试点时采用的试点方式,计划通过试点这一方式检验已有方案的成功性,(6)赵慧:《政策试点的试验机制:情境与策略》,《中国行政管理》2019年第1期。实际上是观点二的局部理解。这三种观点有所差异,但是都有一个隐含默认的前提假设,即政策示范都能够扩散,但这个默认假设并不精准。一个完整的政策试验会包含试错、试对、扩散三个阶段,实际上并非所有的政策试验都会经历一个完整试验过程。因而政策示范也并非需要经历完整的试验过程,只要在试验过程的某一阶段形成了代表性经验便可以成为政策示范,但是否经历完整的政策试验过程会影响政策示范的扩散效果,例如某些未经试验的政策示范的扩散效果极其有限甚至零扩散。

有鉴于此,本文从政策试验的完整性流程和示范效果的角度考量,主张从内部效度和外部效度视角划分政策示范,以表明政策示范所经历的不同试验流程和可能的扩散效果。政策示范的内部效度指在政策试验过程中通过试错产生了代表性经验,达成了试验目标,即政策有效性;外部效度指在已有明确方案时进行试对以进一步测试和检验方案的正确性,即政策可扩散性。现有试验属性的政策示范有只经历过试错阶段的政策,例如“神木医改”,也有只经历过试对阶段的政策,例如直接改良国外经验的公共交通市场化、社区居家养老等公共服务政策,还有同时经历试对与试错两个阶段的政策,例如我国的医改政策。

动员类型的政策示范源于中华人民共和国成立初期“树典型”的传统,这一方式将国家政治权力延伸至基层以动员资源。动员视角的政策示范主要包含两种观点:一是自上而下的压力性动员,(7)赵全军:《压力型动员:改革后中国农村义务教育的供给之道》,《云南社会科学》2008年第4期。虽然政策示范并不具有强制性,但是某些具有较高政治势能的政策示范会自然而然地在行政系统内部产生自上而下的行政性压力,推动地方学习政策示范经验;二是控制性动员,(8)叶敏、陈昌军、张良:《创建示范:政策执行中的控制性动员》,《政治学研究》2023年第3期。控制性动员源于1992年卫生部门组织“国家卫生城市”评比,旨在形成不同于传统“条线”运作的分级运作体系,以打破僵化的科层模式,缓解行政惰性,提升科层弹性,提升政策执行效果。(9)L.Ma, T. Christensen. “Same Bed, Different Dreams? Structural Factors and Leadership Characteristics of Central Government Agency Reform in China,” International Public Management Journal, Vol.23, No.3, 2020, pp.442-443.

(二)公共服务需求类型

公共服务需求类型决定公共服务的治理效果和供给方式。公众的公共服务需求获得满足能够维持社会稳定、降低潜在社会治理风险,这是公共服务有别于私人服务的重要特征,也是现代国家重视公共服务供给的根本原因。基本公共服务旨在满足公众基本生存需要,具有广泛性、同质性和普适性等特征,供给的主要原则是保证资源配置的公平、公正,尽可能使每个公民都能够平等消费、无差别的享用公共服务。基本公共服务涉及公众最为广泛和最为基本的权利,具有底线性、普适性、广泛性和公益性等特征,是政府的公共责任,需要政府强化支出责任来保障供给质量。中央政府和地方政府均可以提供公共服务外,但是基本公共服务的底线性、普适性等特征决定若仅出于交易成本的考虑采用行政发包制,会导致公共服务供给质量低下,引起公众的抱怨和社会各界的高度关注,加剧潜在的社会治理风险,(10)周黎安:《行政发包制》,《社会》2014年第6期。因而除了住房保障等地域差异性过大的基本公共服务,大多数基本公共服务都由中央统一负责并进行兜底。

非基本公共服务是为了满足更高层次和差异化的公共服务需求而提供的公共产品,具有以下几个特征。第一,社会治理风险相较于基本公共服务较小,这允许中央出于降低管理地方交易成本的考虑,采用行政发包的方式进行供给。第二,非基本公共服务通常与经济发展程度和公众的群体差异有关,具有显著的区域差异性、群体差异性。这种特征决定了中央不可能精准地获知各个地方的差异性需求并据此做出决策,因而需要授权地方政府进行公共服务供给。第三,在公众主体性增强、参与能力提升和需求表达能力提高的情况下,应尽可能地倡议地方政府由公众自下而上决定公共服务差异性需求。第四,多样化的公共服务需求无法仅靠单一的政府主体进行供给,需要市场、社会组织等多元供给主体协同供给。(11)尹华、朱明仕:《论我国公共服务供给主体多元化协调机制的构建》,《经济问题探索》2011年第7期。

(三)公共服务示范类型

(1)统一型示范

统一型示范是在具有普适性同质化需求的政策试验过程中诞生的统一政策模板,适用于满足最广大公众最基本的生存需要的基本公共服务。其属于战略性较高和具有创制性的综合性重大变革,需要通过试验形成统一政策方案,常用于以下情境:一是政策议题超出地方行政层级的法定权限,尤其是涉及体制机制改革的议题,即便是拥有一定立法权的省级政府也会有所顾虑,例如行政审批制改革。(12)张冬阳:《行政审批期限制度创新:困境与纾解》,《中国行政管理》2021年第7期。二是公共服务的外部性所引致的跨区域治理问题,行政区划的地域分割无法提高全域内公共服务供给的效率和质量,需要更高层级政府的协调,包括正外部性引发地方保护主义和负外部性引发“以邻为壑”的效应,例如限制落户政策、环境污染议题。(13)蔡嘉瑶、张建华:《财政分权与环境治理——基于“省直管县”财政改革的准自然实验研究》,《经济学动态》2018年第1期。三是公共服务供给涉及多个职能部门的利益,需要高层级的政府横跨组织边界进行整合,防止因各职能部门利益分割而无法达成共识。例如医保改革涉及财政部门、社保部门等多个部门之间的利益,(14)陈玲、赵静、薛澜:《择优还是折衷?——转型期中国政策过程的一个解释框架和共识决策模型》,《管理世界》2010年第8期。需要由新医改的最高层即国务院深化医药卫生体制改革领导小组负责统筹。这些情境无法在地方以及单个部门内部解决,需要中央主导政策试验过程并形成统一的公共服务政策示范,从而弥补不断拉大的地区差距和收入分配差距,保障基本公共服务资源配置的公平性和公益性。

统一型示范的类型分为中央先行先试授权型和地方治理需求驱动型,需要经过政策试验的内部效度与外部效度双重检验环节,试验过程具有阶段竞争性、结果统一性的特征。在试错阶段,中央先行先试授权型会采取多个地区同时试验多套竞争方案的方式以供中央择优选择;中央在明确了统一方案之后则进行试对,进一步检验方案的可扩散性。例如医改在2004—2007年的试验过程中形成了10套政策方案,最终确立了以政府财政投入为主,兼顾医保体系、公立医院、民营医院、患者利益的政策方案。

地方治理需求驱动型是中央获取改革经验的重要来源。公共服务政策具有同质性和广泛性,一旦扩散不慎会招致公众的广泛抱怨,具有较高的政治风险。因而地级市政府作为统一型示范的创制者,若要使公共服务政策上升至中央,要么需要在省级政府的辖区范围内进行区域性的试对扩散,要么需要省级政府的背书。否则,一方面其政策示范很难上升至中央,另一方面即便上升至中央,中央一般也只会初步采纳地方公共服务政策创新的观念,之后会由中央主持政策试验获得统一的政策示范方案。在中央主持试验的过程中,通常会产生新的政策示范点,为与最先提出公共服务政策概念的创制性示范相区分,本文根据政策创新的层次,将其定义为增量型示范。

(2)差异型示范

差异型示范是在由地方主持的非基本公共服务或住房保障等地域差异化明显的基本公共服务政策试验过程中产生的多样化模板。非基本公共服务需求主要由经济发展程度和社会群体差异决定,潜在社会治理风险较低。出于减少行政成本的考量,中央采用行政发包制进行公共服务供给,不会对其承担过多的财政责任。除了给予原则性的指导意见以及保留试验脱轨时宏观控制的权力,中央会尽可能将公共服务的选择权、决策权和支出管理权授权给地方政府,使地方政府拥有较大的自我创新空间,自主探索政策内容和政策工具,结合地方情境形成多样化、差异化、针对性的地方化公共服务政策示范,从而为其他地区提供多套备选方案,使其更容易找到对标的学习模板。

鉴于公共服务政策的财政支出属性,地方政府的财政差异是影响差异化公共服务政策示范建设的关键因素,具体表现为地方财政能力、中央财政补给程度和地方主官注意力。首先,中央一般不对地方公共服务试验示范政策进行财政配给,即便配给也只是给予少量的专项资金,(15)靳涛、梅伶俐:《中央转移支付与地方政府公共支出谁更有效率?——基于教育和卫生服务视角的实证研究》,《经济管理》2015年第2期。因而地方政府的财政能力是公共服务政策示范建设的决定性因素,公共服务政策示范多分布在东部发达地区则印证了这一点。(16)吴建南、马亮、杨宇谦:《中国地方政府创新的动因、特征与绩效——基于“中国地方政府创新奖”的多案例文本分析》,《管理世界》2007年第8期。因而在地方财政短缺的情况下,即便授权性高、竞争性低、激励性不足的差异性公共服务政策示范建设也未必能够激发地方政府的积极性。其次,得到中央较大力度财政支持的公共服务政策会激发地方政府的积极性,形成强激励强竞争的地方竞争格局,产出多样化的公共服务政策示范。例如住房租赁政策的试点城市在得到中央大量财政支持之后,竞相出台差异化住房政策方案,示范经验迅速扩散。(17)吴宾、齐昕:《政策扩散阻滞:何以发生又如何消解?——自2016—2019年中国住房租赁政策的观察》,《公共行政评论》2020年第5期。再次,在没有中央财政支持、地方经济发展程度不高的地区,地方主官注意力是公共服务政策示范建设的决定性因素。经济政策是块块政策,一般由地方政府负责;公共服务政策则由地方政府的职能部门负责,实行条块结合、以块为主的运作模式。地方政府同时面临着多线任务,文化、卫生、住建、交通等公共服务职能部门如果能在多线任务并行的情况下得到地方政府的注意力,便能迅速调动行政资源集中进行公共服务政策示范建设,但这种政策示范面临着可复制性和可推广性的难题。

(3)执行型示范

执行型示范是中央以其高位推动的政治势能来保障示范经验落到实处和全域性覆盖时采用的政策方式,适用于公共服务政策方案清晰明确、示范经验具有同质化和普适性的政策情境,具体包括以下两种应用环境。一是中央直接示范,适用于高风险的体制机制改革领域。虽然政策示范本身并不具有强制性,但是中央直接示范具有强大的政治势能以及明确的示范方案,政策示范的高位推动特征使地方政府以政策执行的方式迅速跟进,因而具有政策执行的特点。例如2008年国务院通过大部制改革整合了社会管理和公共服务相关的机构和职能,地方政府迅速跟进保证与国务院的政策示范同频共振。

二是在试验政策的末期,中央利用政策示范的策略以高位推动的政治势能来保障统一的政策示范方案能够得到有效的贯彻,发挥政策示范以点带面的扩散效应。具体运行方式上,中央会以行政指令的方式要求下属单位设置试验示范区,这一方面可保障多个部门协同供给资源,防止统一型公共服务政策由于各部门利益分割而打折扣,另一方面借由设置地方试验示范区的方式进一步推动统一型公共服务政策的在地化,达到统一性和针对性的平衡。但由于处于政策末期,政策红利已经接近尾声,地方政府的行动逻辑从效率逻辑逐渐向合法性逻辑靠拢,(18)李智超:《政策试点推广的多重逻辑——基于我国智慧城市试点的分析》,《公共管理学报》2019年第3期。以迎合上级政府期待,为目标进行行政性资源动员,扩散方式为模仿甚至复制统一型政策经验,性质趋近于政策执行。例如行政审批制度改革、“最多跑一次”等服务型政府政策的末期,地级市政府便会以建设试验示范区的方式动员下级以回应上级压力,(19)卢超:《行政审批局改革的组织创新及其公法启示》,《浙江学刊》2021年第6期。其政策方案则与浙江的示范方案高度趋同。

(4)控制型示范

控制型示范是对科层制动员示范与行政发包制试验示范的补充与中和,(20)叶敏、陈昌军、张良:《创建示范:政策执行中的控制性动员》,《政治学研究》2023年第3期。其通过相对绩效比较生成多元激励(荣誉、经济激励和领导注意力)促使地方参与评比竞争,由中央部委掌握目标设定、检查验收和激励分配等控制权,具有控制性特征。控制型示范既能避免执行型示范利用科层制的强大层级压力使地方政府失去积极性,又能避免差异型示范采用的行政发包制从而引致中央控制权(公共服务决策权和资金管理权)削弱。控制型示范的典型形式是公共服务创建示范,其政策议题符合社会民生的广泛需求,具有广泛的适用性且不具有迫切性,例如公共服务文化示范项目建设、儿童友好型示范区社区建设、社区居家养老照料中心示范区建设等。

公共服务创建示范具有强烈的动员效应,旨在打破科层僵化的现状,借此解决政策执行过程中的痛点和难点,(21)刘志鹏:《常规开展的“运动”:基于示范城市评比的研究》,《公共管理与政策评论》2020年第4期。建立和维系中央与地方互动的纽带。(22)刘然:《并非只为试验:重新审视试点的功能与价值》,《中国行政管理》2020年第12期。但在实际运行过程中,动员范围一般仅限于科层动员而非社会动员,这致使政策动员仅仅是在科层内部进行“政策空转”(23)叶敏、熊万胜:《“示范”:中国式政策执行的一种核心机制——以XZ区的新农村建设过程为例》,《公共管理学报》2013年第4期。,无法捕捉公众真实的公共服务需求,使示范经验与居民公共服务需求脱节。科层动员体现依靠项目资源堆叠和资源吸纳建设的政策示范,例如多个职能部门在同一个示范社区搭便车,且一旦停止投入资源,政策示范便无法持续。某些基层社区同时有文化、特殊人群(农民工等)服务、社区教育、社区养老等多个公共服务项目的挂牌便印证了这一点。因而控制型示范更像是一种成熟权力的宣示策略,带来的更多是“运动式治理”的短期影响,(24)马亮、王洪川:《示范城市创建与食品安全感:基于自然实验的政策评估》,《南京社会科学》2018年第9期。开创性和代表性经验不足。

三、公共服务政策示范扩散逻辑

总体来看,公共服务政策扩散的影响因素主要包括央地关系、财政来源、当地公共服务需求等因素。其中,央地关系是影响中国政策扩散的核心因素,四种公共服务政策示范类型的扩散过程都不可避免受其影响,但其影响的程度和表现形式会因不同公共服务政策类型而异。公共服务的财政支出属性可能会导致政策采纳所需的财政因素压倒当地的公共服务需求成为扩散的主导因素。以上这些因素交叉影响共同作用于公共服务政策示范的扩散逻辑,但其作用的程度和表现方式因公共服务政策示范类型而异。

(一)统一型示范扩散逻辑

统一型示范的内容主要包括基本公共服务与体制机制变革,具有较高的政治风险。因而化解政治风险便成为促进政策扩散的关键环节,在中国的政治结构中,中央的授权或通过央地互动得到中央认可是化解政策政治风险、促进公共服务政策扩散的必要条件。

统一型示范分为中央先行先试授权型和地方治理需求驱动型。中央先行先试授权型政策示范是在中央发起的公共服务政策试验中产生的代表性经验,其试验过程具有阶段竞争性、结果统一性特征。在阶段性竞争方案时期,统一型公共服务政策的财政支出性和高社会风险会引致地方持观望等待的态度,扩散模式属于倡议式扩散。(25)李兆友、郑晓敏:《试点政策的模糊性与扩散模式分析——一个新的解释框架与实践样态》,《求实》2022年第6期。以个人养老保险账户为例,初期养老账户试验仅于2001年在辽宁省开展,除辽宁省外,国发〔2000〕42号文规定其他省区可以自行决定试点城市。然而,除了中央提供补助的黑龙江省和吉林省,由于初期养老账户的财政支出性特征,并没有省区跟进。在政策结果统一性时期,虽然中央初步确立了政策示范,但并不会立刻发挥其以点带面的政策扩散作用,而是会采用试对逻辑检验公共服务政策示范的可扩散性和政治风险。地方在统一型政策示范经验的基础上进一步探索并给予中央反馈,中央依据反馈修正方案,政策扩散属于央地互动式扩散。例如个人养老保险账户在东北三省初步进行了试验之后,基本确定了个人账户起步5%、中央财政补助75%的比例,随后在2006—2007年的试对阶段,除了将上海、天津、山东等八省市纳入试点,还同时要求江苏、浙江和广东三个经济发达的省份按照中央指导比例自行负担个人账户财政支出,并将自行负担情况向中央进行反馈,以供中央调整原有统一性政策方案。

地方治理需求驱动型政策示范是地方政府在地方公共服务治理需求的驱动下探索出的具有普适性、同质性的代表性经验,其扩散方向取决于是否有省级政府的认可,在省级政府所辖区域内达到政策效果与稳妥的平衡是其自下而上扩散的前提条件。若得到省级政府认可和支持,地级市政策示范会在所属省内初步扩散以检验其有效性和可扩散性,呈现扩张式扩散。(26)杨正喜:《波浪式层级吸纳扩散模式:一个政策扩散模式解释框架——以安吉美丽中国政策扩散为例》,《中国行政管理》2019年第11期。省域扩散之后,政策示范的扩散核心便转变成地方政府公共服务治理需求创新与中央宏观公共服务改革方向之间的冲突与协调问题。由于已经在省域进行了初步扩散,若符合中央公共服务改革全局性构想,便会被中央吸纳,由区域性扩散转变为全域性扩散,形成“吸纳—辐射”型扩散。(27)王洛忠、庞锐:《中国公共政策时空演进机理及扩散路径:以河长制的落地与变迁为例》,《中国行政管理》2018年第5期。例如“最多跑一次”在浙江省政府的支持下于省内进行了初步的扩散后,得到了中央注意力并在中央的支持下进行全国推广。

地方治理需求驱动型若未得到所属省级政府的认可,扩散方式一般为平行扩散,像三明医改作为地级市政策示范直接被中央吸纳并进行全域性扩散的案例在中国的行政结构中极其少见。由于公共服务政策的财政支出性和体制机制改革的高政治风险性,这类示范经验在空间扩散上呈现为不规则、零散的点,且“近攻效应”会导致其很少在所属省级政府辖区内扩散,反而在跨省经济发展程度高的城市扩散。(28)贾义猛、张郁:《模式的扩散与扩散的模式:行政审批局创新扩散研究》,《求实》2022年第2期。扩散的主要影响因素是采纳地的公共服务治理需求和财政能力,扩散方式为横向学习。在政策横向学习的过程中,部分采纳地政府会弯道超车,超越最初的创制型示范成为增量型示范,甚至会得到省级政府认可进而被中央吸纳,转变为“吸纳-辐射”型扩散。但这会致使后期采纳者向“最强示范”而非向“最先示范”学习。例如成都市武侯区行政审批制度改革未得到四川省认可,6年内在四川省内零扩散。天津市滨海新区采纳后在天津市的支持下得到了中央认可并在14个省内进行了两批试点,此时天津市作为增量型政策示范实际上取代了成都市武侯区创制性政策示范成为试点地区主要的经验学习地。

(二)差异型示范扩散逻辑

差异型示范以平行扩散为主,中央的纵向权力介入程度低,影响其扩散的关键因素为采纳地的公共服务选择偏好,具体包括采纳地政府对于公共服务政策示范内部效度和外部效度的判断以及财政情况(包括中央的财政支持及采纳地本身财政能力)。当采纳地判断公共服务政策示范具有内部效度和外部效度且采纳地自身的财政情况较好时,会采取以竞争为主的扩散方式。例如武汉市的人才政策短时间内在各个经济发展程度较高的城市中迅速扩散,各城市竞相出台人才政策以吸引人才。(29)夏志强、唐慧:《“自发式”政策爆发何以可能——基于中国大城市“人才新政”的扎根研究》,《上海行政学院学报》2022年第4期。当采纳地自身的财政情况受限,但公共服务政策示范具有内部效度和外部效度时,由职能部门负责的公共服务政策若得不到所在地级市政府的注意力和财政支持,通常会受限于财政资金,采取以模仿为主的扩散方式。例如社会属性较强、财政支出较大的城市低收入家庭住房政策示范,采纳地政府虽然在弱势群体住房需求的压力下采纳了政策,但是政策扩散方式以模仿为主,鲜有政策创新。

差异型示范鼓励地方政府根据本地公共服务供给与需求情况制定针对性政策,在政策制定过程中,会出现部分政策示范极具地方公共服务供给特色的情形,即政策具有内部效度但是外部效度有待观察。当采纳地判断公共服务政策示范外部效度不明显,但自身的财政情况较好时,便会采取以学习为主的扩散方式,并根据本地实际情况对原有政策示范进行调适、改造,使之适应本地新环境。例如第二批以房养老政策试点对北京、上海、广州、武汉的示范经验进行学习并尝试对其调试,只不过鉴于以房养老需求有限,政策扩散效果不佳。当采纳地判断公共服务政策示范具有内部效度,但自身财政受限,此时采纳地会采取观望的态度,政策示范的扩散范围极其有限,若是中央强制推行,则会造成地方政府应付式采纳,造成虚假扩散。例如,“神木医改”在当地达成了医疗服务的目标,但是政策示范经验仅仅在极少数地方扩散;上海依托强大的财政能力建设的一网通办,具有极强的地域性特征,但诸多省级政府没有足够的财力来整合数字政府的碎片化,因而一网通办的推广不尽如人意。(30)邓崧、巴松竹玛、李晓昀:《府际关系视域下我国数字政府建设创新扩散路径——基于“试验—认可—推广”模型的多案例研究》,《电子政务》2021年第11期。

(三)执行型示范扩散逻辑

执行型示范扩散主要依靠中央高位推动的政治势能来保证示范经验扩散的有效性和覆盖性,具有强烈行政动员性质和压力驱动特征,为自上而下辐射式扩散。政策示范符合中央全局构想,具有统一明确的政策目标、政策内容和政策工具。中央会释放明确的政治信号,要求地方政府向统一型公共服务政策示范学习,形成以点带面的全域性扩散,扩散结果为政策趋同。统一型政策通常包含多个政策目标与政策工具,需要动员多个职能部门的资源,而高位推动的政治权威能防止由部门利益分割导致的政策偏差,使各部门能够协同配合保证政策落实到位。例如国务院第一期大部制改革为公共服务供给整合提供了示范经验,地方以改善民生为重点,迅速跟进整合社会管理和公共服务部门,全面解决公共服务领域部门职能交叉的问题。再者,在新医改全面推开期的2019年,国务院深化医药卫生体制改革领导小组专门发布文件,明确鼓励各地学习三明经验,推动三明经验进行全域性扩散。(31)和经纬、苏芮:《试验性治理与试点嵌套——中国公立医院改革的政策逻辑》,《社会保障评论》2021年第4期。

执行型示范的扩散是地方政府回应上级压力与期待的结果,一旦政策示范的经验无法维持可持续与稳定性,在中央政治势能高位推动退场之后,可能会沦为“虚假扩散”。例如大部制改革的余温消散之后,地方政府整合公共服务供给的动力消失,在面临新的公共服务情境时,地方政府会重回公共服务供给碎片化的状态。

(四)控制型示范扩散逻辑

控制型示范的政策方案具有概念简单、操作简便、短期效果明显、采纳成本低廉、受益群体广泛、社会阻力较少、(32)吴建南、张攀:《创新特征与扩散:一个多案例比较研究》,《行政论坛》2014年第1期。受地域环境的制约较小、易打造成政策示范点等特征。这些特征决定了其不需要进行政策试验便可以直接推广,因而其扩散只需要进行科层动员和社会动员即可,扩散结果为政策趋同。在扩散的影响因素方面,低廉的采纳成本和操作的简便性使采纳地不会受财政情况、地域差异性等因素影响,故而影响其扩散的关键因素并非出自采纳地,而是出自公共服务政策示范本身的合法性确认层级,其中所属地级市的职能部门层级的合法性确认以及中央职能部门层级的合法性确认是影响其扩散的关键层级。

控制型政策示范以平行扩散和条内纵向层级扩散为主。在通过所属地级市政府的职能部门内部的绩效考核获得评优资格后,具有两条扩散路径。一条路径是继续在所属地级市政府各职能部门之间的绩效考核中胜出,从而获得地级市政府的注意力和财政支持,进而在地级市政府辖区内由点到面进行迁移性扩散。但由于在众多的政府职能部门中,公共服务供给的职能部门一般处于弱势地位,与优势部门抗衡并在部门间的绩效考核中获得胜出较为困难。有可能需要依靠职能部门与地方政府的非正式互动才能胜出,即以“请示授权”的非正式方式,从而获得财政支持以在地级市辖区内进行迁移性扩散。(33)王猛:《中国地方政府创新研究:理论、议题与方法》,《公共管理评论》2020年第1期。第二条路径是完全在职能部门内部进行扩散。地级市职能部门可向省级职能部门推荐,或者向中央职能部门推荐。实际上,在成为省级公共服务政策示范区后,各地之间便会展开较为频繁的平行学习。若进一步得到中央职能部门认可,其扩散速度和扩散范围会迅速加快和扩大,呈现“多点同现”的扩散情形。并且随着扩散时间的延展,诸多采纳地在学习吸纳了“创制型政策示范”的经验之后,会进行经验积累从而产生“增量型政策示范”。扩散的中心点也由最初的“单点”变为“多点”,即从向“最先示范”学习转变为向“最强示范”与“周边示范”学习。(34)吕芳:《条块差异与公共服务政策的扩散》,《政治学研究》2021年第5期。例如“国家公共文化服务体系示范区”的创建示范项目都是在文化职能部门内部逐级参评,得到文化和旅游部认可,之后在全国范围内迅速出现了多个增量型政策示范点。

四、结论与讨论

深化公共服务体制改革是新时期我国治理格局的重要内容,也是社会民生领域的重要抓手。本文从政策示范这一政策运行方式入手,详细剖析了公共服务政策示范的内涵、类型及扩散逻辑。首先,通过与经济类等其他政策示范相比,发现公共服务政策示范具有普及性、紧迫性和同质性等特征。其中,普及性和同质性为其扩散效果的有效性和广覆盖性奠定了基础。其次,梳理了政策示范具有动员与试验的双重内涵,并在此基础上,结合公共服务需求类型,将公共服务政策示范划分为统一型示范、差异型示范、执行型示范和控制型示范。其中,统一型示范和执行型示范体现了中央在公共服务供给过程中的兜底性和政府责任,是中央力图保障公共服务普及性和公平性的表现。差异型示范是中央出于公共服务需求和行政成本的考量做出的公共服务供给方式选择,以期通过放权的方式激励地方产出差异化的示范模板。控制型示范则是在压力性体制和行政发包制难以触及的领域中保障公共服务供给能力的政策选择。再次,进一步探索了四种不同公共服务示范类型的扩散因素和扩散方式。其中,央地关系是统一型示范、执行型示范和控制型示范扩散的关键影响因素,公共服务财权事权匹配是差异型示范扩散的关键影响因素。

党的十八大以后,中央开始强调全面深化改革与顶层设计,地方试验需经法定程序、获得授权后才能进行。从公共服务视角看,这意味着中央力图进行高质量公共服务体系建设。公共服务政策具有社会属性,其考核方式为“软指标”,这导致其在政策实践中易被地方政府选择性执行。在改革进入深水区后,公共服务改革面临诸多沉疴,中央高位推动的政治势能相比于政策示范这种非强制性的手段治理效果更加明显。其能够在一定程度上减少地方官员对经济政策的偏爱,加强对公共服务政策示范和高质量公共服务体系的探索。

然而,党的十八大强调地方公共服务政策试验需服务于国家整体性综合配套改革,这一措施上移了地方政策创新决策权,提高了地方政策创新的政治风险,使更多地方政府对政策创新处于观望态度,这与党的十八大之前注重地方与中央进行互动形成了鲜明对比。这一改革基调会对公共服务示范产生直接影响,具体体现在以下两个方面。首先,与经济的宏观可见性相比,公共服务需求具有微观弱表达性,因而若缺少公众参与公共服务资源配置决策的渠道,决策权上移会引致公共服务政策与基层公共服务需求产生更大的偏移,尤其在公共服务需求表达能力弱的政策领域偏移更加明显。其次,决策权上移增加了公共服务示范创建与扩散的难度。在地方公共服务治理需求迫切的情形下,地方政府可能倾向采用非正式的策略尝试,例如不经央地互动、不经大规模试验,绕过地方制度化、法律化等合法性确认等行为。

公共服务政策示范需要建立在保障地方政策示范扩散的积极性和公众需求充分表达的基础上。为此,中央在建设高质量公共服务发展体系的顶层设计中需要着重考虑以下两个结构性要素:一是建立和畅通公共服务需求的表达渠道,使之能够有序地进入政策议程,从而为中央提供更多公共服务需求信息和备选方案,扩大公共服务政策示范的扩散边界;二是中央保持稳定的公共服务政策偏好,使地方在政策创新和政策示范时具有稳定的政策风险预期,以便在中央注重顶层设计的同时,使地方政府仍然能够保持公共服务政策创新、示范和扩散的积极性。