提高预算编制科学性进一步提升预算执行效率

张媛

预算编制质量直接影响预算执行效率。预算编制不科学会导致预算执行出现资源浪费等问题。必须提高预算编制的科学性，增强预算的约束力，以提高预算执行效率。本文以当前预算编制存在的问题为切入点，分析了预算编制中存在的问题，并提出具体对策，旨在通过提高预算编制的科学性和规范性，增强预算的约束力，进而进一步提升预算执行效率和资金使用效益。

預算是指导财政资金使用方向、约束财政资金使用规模、提高财政资金使用效益的重要手段，也是财政资金执行效率高低的考量依据。预算编制的科学性与否是目前影响预算执行效率的最关键因素。就目前部门预算执行情况看，比较突出的问题是资源浪费、资金使用效率低下等问题，而造成部门预算执行存在这些问题的根本原因在于年初编制的预算缺乏科学性、合理性，编制的预算不具备约束能力。只有制定一个编制科学、内容完整、测算准确的预算计划，才能从根本上提高部门预算执行效率和质量。因此，深化部门预算管理，提高预算执行效率，重点要促进预算编制质量的提高。

部门预算编制存在的问题

收入预算编制存在的问题 从目前部门预算执行看，还存在未将本部门所有收入均纳入预算的现象，部门预算编制不完整，造成部门收入数据不真实，使得预算数与实际执行数出入较大。一些部门在编制组织收入预算时，没有进行充分的调查论证和科学预测，而是采用上年基数加本年调整数的方法来确定，或参照上级指令性指标，或按照部门领导的意志来确定，使得预算编制的结果粗糙简单，有的甚至没有将国有资产出让、出租等应纳入预算管理的收入纳入预算，造成组织收入的预算与实际差异较大。

支出预算编制存在的问题

1.基本支出预算编制存在的问题。定员定额、实物费用定额是基本支出预算编制的基本方法，使用这种方法编制的预算既能保证机构正常运转又能节约财政资金减少浪费现象。但是，要达到这样的目标前提是必须有一个同部门承担的业务职能相适应的定额标准，但目前的定额核定方法仍不够完善，定额标准不够科学，部门预算的核定不能同部门占用公共资源有机结合，容易造成“想干事的没有钱，有钱的没事可干”。

此外，财政管理部门要求“一上”时基本支出预算原则上按上年预算批复数编报，上年预算批复数不能完整反映当年实际支出情况，造成下年基本支出预算不足或者超支，且每年都要调整，影响预算的严肃性和约束性。

2.项目支出预算编制存在的问题。一是许多项目本身论证不够充分，立项、评估工作不重实质走形式，对项目没有进行严格的遴选、论证、审核和排序，项目本身质量不高，预算执行单位盲目申请资金，使用预算资金时出现许多困难导致项目无法按期完成，或者完成质量很低，资金使用效益低下。

二是申请资金时存在小项目大预算情况。某些项目申请资金时夸大项目资金需要量，申请到的资金严重超过实际需要量，浪费现象严重，有些项目资金净结余数额大且长期留置在账户中。

预算编制程序存在的问题 部门预算编制工作在财务部门，具体执行部门是各业务部门，代编预算不准确造成执行困难。某些部门没有形成资产管理部门与预算管理部门协调配合的国有资产管理机制，预算管理部门只关心预算资金申请和批复，不掌握资产采购、入库、出库、使用等情况，编制预算时“闭门造车”，预算自然不准确，对预算资金的监督、管理亦不到位。

优化预算编制质量

促进预算编制全面、无遗漏，增强预算完整性 为了提升预算管理的科学性和执行效率，必须确保预算编制的全面性和无遗漏性。这意味着，所有可能影响政府财政状况的收入和支出项目都应当被纳入预算管理体系内。具体而言，政府性基金、行政事业性收费，以及国有资产出租出让等收入，不仅是财政收入的重要组成部分，也是政府履行公共服务职能的重要资金来源，应当完整地体现在预算中。在这基础上，所有支出项目也应通过正式预算进行下达，确保每一笔支出都受到预算的约束与监督，避免任何形式的“灰色”支出，即那些没有在预算中明确记录的支出。这种做法符合“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子”的预算管理原则，旨在确保财政资金的每一分钱都在预算的框架内流动，强化预算的集中统一管理。此外，年初预算的编制需要尽量做到完整，反映预期的财政收支状况。这不仅涉及预算的准备工作，如收入预测和支出需求调查，更关键的是在预算编制过程中严格遵守财政纪律，确保预算数字既符合实际，又具有前瞻性和指导性。为了增强预算的约束力，需要减少在预算执行过程中频繁的调整，如临时增加或减少预算额度，因为这些调整往往会破坏预算的连续性和稳定性，影响预算执行的严肃性。增强预算的严肃性，是指让所有政府机构和部门均明白，预算不仅是一份计划和指南，更是一项必须严格遵守的纪律。

促进编制的部门预算更加适应预算执行部门的具体工作职责，提高部门预算编制的科学性、准确性 第一，基本支出资金的安排要严格同部门业务相联系，尽量做到事权财力相结合，处理好公平和效率的关系。如定员定额标准的设定要充分考虑各种因素，财力既要保证部门的正常运行和发展又要提倡节约，既杜绝定额标准高造成浪费，又避免因为定额标准低造成公用经费、人员经费挤占项目经费情况发生，促进基本支出预算严格按照“综合预算、优先保障、定员定额”的原则编制。

第二，项目支出预算应符合国家有关方针政策和预算资金使用范围，充分体现单位职责履行、工作任务完成和事业发展的需要。要严格按照确定的实施计划拨付预算资金，同时应监督项目的申报内容是否真实，同一项目有无多渠道申请资金，重复编列预算项目的问题。列入政府采购范围和限额采购标准的采购品目和项目，要按规定编制政府采购预算。项目支出预算的编制严格遵循“综合预算、科学论证、合理排序”的原则，实行滚动项目库制度，项目库内容分轻重缓急排序，且由静态向动态转换，不断更新改进，编制预算时优先安排那些促进经济社会发展的必需项目，充分发挥预算项目时效性，及早体现重大项目的社会效益、经济效益。

第三，各部门在编制项目支出预算时，要有明确的实施计划和时间进度，编制的预算可操作性要强，增强项目可执行力，确保项目预算资金按期下达、项目工程按期完成。

推动部门预算编制科学化、合理化

推动建立统一、完善的财政预算管理制度 为了提升预算编制的科学性并进一步提高预算执行效率，建立统一和完善的财政预算管理制度是关键。一项重要的改革方向是将预算编制方法从传统的基数加增长模式转变为零基预算（ZBB）制度。这种转变意味着，每项预算编制都应从零开始，所有的开支都需要重新论证，以确保每一笔费用的必要性和效益。零基预算要求组织在编制预算时，必须对每一项预算请求进行彻底的审查。它迫使部门负责人证明每一笔支出的必需性，而不是简单地在上一年度的预算基础上增加一个百分比。这样，每项支出都必须基于其对组织目标的贡献来进行辩护，从而消除了无效和冗余的开支，确保资金被分配到最能促进组织目标的地方。要实现这一改革，首先需要财政部门组织专门的力量来收集和分析数据。这些数据主要来自已经实施ZBB或类似预算编制方法的试点项目。通过对试点数据的分析，财政部门可以更好地了解ZBB实施的效果，评估其在不同类型的预算编制中的适用性，并准备出台统一的零基预算标准。此外，扩大定员定额、实物费用定额的范围也是推动预算管理制度统一和完善的重要措施。定员定额制度可以明确部门的人员编制和基本运营成本，而实物费用定额制度则可以规范具体物品和服务的支出标准。通过对这些定额制度的扩展，可以进一步规范和控制预算编制和执行过程，避免资源的浪费。为了制定统一的零基预算标准，财政部门需要对定额标准的设定进行科学论证和评估。这不仅涉及成本核算的准确性，也涉及预算与部门职能之间的合理匹配。例如，对于基本支出，定额标准应当反映出部门的实际业务需求和运营成本；对于项目支出，则应确保预算的设定与项目的实际需求和预期效益相一致。

推动预算精细化管理，推进预算公开、增强预算透明度 为了进一步提升预算管理的效率和透明度，以下措施至关重要：一是预算精细化管理。通过建立和实施更加详细的预算管理流程，可以确保每一笔财政资金的使用都得到充分地考量。这要求在预算编制阶段就将执行细节纳入考虑，确保预算计划与实际执行紧密对应。此外，对于财政拨款的结余资金，应建立一个专门的管理机制，确保其按照既定的目标合理使用或回收。同时，应构建完善的预算支出绩效评价体系，对不同项目和部门的预算使用效率和成果进行量化评估，以此作为未来资金分配的依据。二是预算公开。积极推动预算信息的公开是提高预算透明度的关键一步。建立一个全面的财政预算信息披露制度，可以使公众了解政府资金的分配和使用情况。通过定期发布部门预算和收支决算报告，政府可以增加公众对公共资金管理的信任，并鼓励公众参与到预算监督过程中。三是强化预算编制和审核工作。为了保证预算的科学性和合理性，必须加强预算编制和审核环节的工作强度和质量。这意味着在预算编制时要更加细致地分析和评估收入与支出的预期情况，并在审核过程中严格把关，确保每项预算的合法性和合理性。此外，应建立长效的预算执行监督机制，对预算执行过程中的偏差及时进行纠正和反馈，从而形成一个完善的预算管理闭环。

促进事权和财力的匹配，提高部门职责履行质量 在财政预算管理中，事权与财力的匹配是保证部门有效运行和高效履职的基石。事权是指部门按照法律法规和政策规定负有的职责和权利，而财力则是部门履行这些职责所需的经济资源。二者的不匹配，无疑会影响部门的功能发挥和服务效能。为了确保事权财力匹配，首先需要对部门的职能、承担的工作任务量及其质量进行全面的分析。这种分析应当基于准确的数据和信息，如：部门的实际运行成本、历年的业务量、服务质量评估指标，以及人员和物资的实际需求等。通过详细的数据分析，可以发现预算安排与部门实际职能之间的差距，识别出“事权与财力不匹配”的问题所在。在发现问题后，需制定相应的策略来解决“小事权，大财力”导致的资源浪费。这种情况往往源于预算编制时对部门实际职能需求的高估，或者是历史遗留问题导致部门财力超出其实际事权范围。对此，应通过优化预算分配、削减不必要的开支、强化预算执行监督等措施进行整改。同时，也要防止“大事权，小财力”现象的发生。这种状况会导致部门无法有效履行职责，影响服务质量甚至可能引发服务断档。因此，对于承担重要职能且业务量大的部门，需要确保其拥有足够的财力来支持其职能的执行。需要增加预算安排，或通过调整职能和职责，确保财力满足事权的需求。在调整事权与财力匹配的过程中，应采取动态管理的方法。随着部门职能的变化和社会经济条件的发展，事权和财力的匹配关系也应当不断调整，保持其时效性和适应性。

建立问责机制，进一步提升预算执行效率 一是建立预算执行责任追究制度，对编制虚假预算、套取预算资金、改变预算资金用途、扩大预算资金开支范围等问题，导致不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率者，进行责任追究。对决策失误造成损失，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为者，进行责任追究。

二是实行关口前置，建立预算部门责任承诺制度，对于重要项目还可以面向全社会公开承诺。承诺在先，问责在后，问责客体在思想上就更加容易理解和接受，在责任事故、事件发生后，才能主动地认识错误和承担责任。

三是满足公众充分的知情权和参与权，建立多渠道、高效率的公众投诉体系，使民情民意能盡快进入监督机构的视听。通过公众的普遍参加以及积极回应，形成互动的动态问责，保证问责制度的全方位执行。

综上所述，预算编制的科学性直接影响着预算执行的效率。要提高预算执行效率，必须从根本上提高预算编制的科学性和准确性。这需要进一步完善预算管理制度，推进行政管理的精细化，强化部门预算执行的监督问责，推进事权财力匹配。只有这样，才能使预算编制更科学合理，预算执行更高效，从而提高政府管理水平，推动社会经济发展。

（作者单位：营口市财政事务中心辽宁营口）