逆周期财政政策的转型升级

张木子

财政政策是国家进行宏观调控的重要手段。中国运用财政政策工具进行宏观调控自改革开放以来已有四十余年的历史，经历了由探索到成熟的过程。当前，中国经济正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加的状态之中，面临着需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，这也就对财政政策的调节能力提出了更高的要求，财政政策转型升级势在必行。为了应对中国经济运行过程中面临着的许多中长期问题，财政政策在发挥原有的逆周期调节作用同时，还应当着眼于更好地发挥跨周期的调节作用，助力中国宏观经济行稳致远。

文献综述

我国制定并实施何种类型的财政政策，主要与所处经济周期的不同阶段有关。有学者研究指出，我国财政政策逆周期调节能力的发挥与经济所处的具体发展时期有关，只有充分发挥好财政政策的逆周期调节能力，才能畅通运用财政政策进行宏观调控促进经济增长的传导路径。财政政策逆周期调节作用的发挥主要通过相机抉择和自动稳定器两种方式，在改革开放以来的经济运行实践中暴露出我国过多依赖相机抉择而对自动稳定器的关注有限问题，为了更好地发挥财政政策的逆周期调节作用，需要理顺二者之间的关系，实现制度设计上有机结合。截至目前，我国已经连续十四年实行积极的财政政策，并针对每一阶段所面临的新问题，对财政政策的具体应用进行调整。2015年以来，针对经济发展过程中出现的结构问题，政府提出要进行供给侧结构性改革，这要求以财政政策为手段的宏观调控在重视需求端的同时，加强对于供给端的关注，扩展了财政政策逆周期调节的范围。2020年以来，针对我国经济形势受到突发性因素冲击这一背景，有学者研究发现，可以通过持续深化改革，完善财税体制建设，制定并实施更有为的财政政策来实现稳增长的主基调。相关经济部门会议强调，要推动积极的财政政策提质增效。这一目标的实现，有学者认为，可以通过调整财政支出结构的手段。

财政政策逆周期调节作用的成功发挥，可以助推经济增长。但随着我国经济所面临问题的复杂性程度提高，单纯依靠财政政策的逆周期调节作用有限，傳统的财政政策面临困局，存在转型升级的合理性。

财政政策对经济进行逆周期调节的理论基础

财政政策作为国家进行宏观调控的政策工具，具有坚实的理论基础。凯恩斯主义是国家运用财政政策干预经济的重要理论来源。凯恩斯主义从经济的总量方面进行分析，认为政府可以通过实施财政政策刺激投资与消费，从需求侧入手，提高国民收入，促进社会总供求实现平衡。凯恩斯主义认为，政府应当实施“相机抉择”，可以通过包含调节税收与政府赤字的规模等手段的财政政策，熨平经济周期和经济波动，有针对性地调节经济。当总需求超过总供给，发生通货膨胀，经济过热时，政府应当实施紧缩性财政政策，抑制膨胀的总需求，实现供求平衡；反之，当社会总需求不足，失业问题严重，经济低迷萎缩时，政府应当实施扩张性财政政策，刺激社会总需求，实现供求平衡。

希克斯的IS-LM模型是对凯恩斯理论的重要补充。在IS-LM模型中，I表示投资，S表示储蓄，IS曲线上的点代表着产品市场的均衡状态，即投资与储蓄相等。IS曲线反映着在产品市场实现均衡时，总产出Y与利率r之间的关系。政府实施财政政策会带来IS曲线的移动，扩张性财政政策会使得IS曲线向右移动，这是由于扩张性财政政策会增加政府支出，使得在利率水平保持不变的情况下增加社会总需求。

逆周期财政政策的成效与困局

改革开放以来，我国在五个完整的经济周期内，以不同时期的具体的经济增长状况为基础，实施或是扩张性，或是紧缩性，抑或是中性的财政政策，创造了我国经济四十余年稳中向好的良好发展态势。我国所实施的财政政策始终发挥了相机抉择的重要作用，财政政策逆周期调节作用的发挥也日益明显。每一次采取紧缩性财政政策，都是基于经济出现过热势头；而采取扩张性财政政策，也是为了抵抗国际国内形势变化对经济造成的冲击；而中性财政政策的实施，同样具备逆周期的特点。我国政府运用财政政策进行相机抉择，成功熨平经济周期波动，保障了我国国民经济的平稳健康发展。不能忽视的是，实施逆周期的财政政策也为我国经济发展带来了一定问题。

逆周期财政政策效果逐渐减弱 随着我国经济的持续发展，基础设施建设不断推进，生产要素和劳动力的成本都相较之前有了很大水平的提高，投资对经济的拉动作用减弱，财政政策的实施效果也相应地打了折扣。

在我国经济运行过程中，投资拉动作用减弱这一问题也得到了关注与重视，我国政府在后续制定并实施财政政策时，除控制投资需求外，还增强了对于税收等工具的应用，但是这些调节工具的实施时间相对较短，尚未成为主要应用的手段。

逆周期财政政策关注目标有限

在中国进行市场化改革的初期，中国经济存在的问题往往是短期的，局部的，可以通过财政政策实施得以较为轻易解决的，因此，采取逆周期的财政政策对经济进行调节是恰如其分的。而随着中国经济的发展，所面临的国际国内形势都存在复杂化的趋势，经济的持续健康发展存在长期性的、结构性的问题，经济发展的变数增大。逆周期的财政政策天然具有短期属性，仅仅将当前经济的问题视作当下存在的问题，而忽视前期积累下来的矛盾，往往会引起雪球越滚越大，最终造成掩盖问题而非缓解矛盾的结果。

逆周期财政政策忽视市场规律 财政政策作为一种宏观调控的手段，偏重于运用财政政策促进经济发展会扰乱市场规律的正常发挥。随着政府对市场的参与日益深入，政府资金流入原本应当遵照市场规律而被淘汰的产业，不仅会导致资源配置效率的低下和资源的浪费，还会削弱其他产业的竞争力，加剧产能过剩，最终导致经济增长乏力。

财政政策是一种政府行为，运用这一政策工具进行宏观调控，不可避免地会产生寻租行为。财政政策逆周期调节作用的发挥，往往缺乏相应的透明度，具备极强的变化性，这通常会造成腐败的滋生。政府投资对私人投资存在挤出效应，从而降低市场配置资源的效率。

逆周期财政政策调控效率有限 在我国，逆周期的财政政策主要发挥相机抉择的作用。为了实现促进经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡的宏观调控目标，往往需要及时对财政政策进行调整，这也就进一步削弱了保持长期稳定的财政政策的可能性。由于经济周期内的经济发展阶段基本一致，而政府又从经济的周期出发制定并实施逆周期的财政政策，故消费者与企业就可以据此对政府行为进行预测，这也就削弱了政府进行宏观调控的效率，使得政策不能发挥预期的作用。

财政政策转型方向

2010年后，我国进入新的经济周期，国民经济运行面临着许多新的问题与挑战。在2012年以来，中国经济进入新常态，处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期与前期刺激政策消化期三期叠加的状态，但自2008年开始施行的积极的财政政策延续至今。我国政府对每一年的经济形势进行合理预判，因时因势调整积极的财政政策的重心，聚焦于我国经济三期叠加的状态，改变原本侧重于需求侧的财政政策，实施供给侧结构性改革，推进财政政策提质增效。

财政政策除了可以通过相机抉择发挥逆周期调节的作用，自动稳定器这一方式同样不容忽视。自动稳定器与相机抉择不同，它对外力的依赖程度较小，稳定性较强。累进税制与社会保障制度等，均是自动稳定器发挥作用的工具。当经济波动时，原有的自动稳定器的制度设计可以及时地对经济状况进行识别，自动对宏观经济运行进行调节。而当经济波动剧烈，无法单纯依靠自动稳定器解决时，其也可以为后续政策与措施的制定提供缓冲时间。以累进税制为例，当经济过热时，国民收入普遍提高，即使税率不发生改变，税基的扩大也会带来财政收入的提高，吸纳过多的资金以遏制通货膨胀趋势。反之亦然。当前我国仍存在着社会保障体系和税收制度不完善的状况，这阻碍了自动稳定器功能的发挥。如果能够做到相机抉择和自动稳定器的相互配合，则可以进一步增强财政政策的调节能力，助推我国经济平稳健康发展。

中国经济当前面临的问题，不是仅仅由偶发事件与短期冲击构成，其中还积累了之前发展过程中未能得到彻底解决的诸如产业结构不合理、人口红利消失、收入分配领域中公平与效率的关系未能完全理顺等结构性的问题。我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。当前世界正处于百年未有之大变局，经济形势日益复杂严峻，变幻莫测，这也对我国政府的宏观调控能力提出了新的要求。仅仅关注财政政策的逆周期调节作用已经不能适应当今经济社会的发展形势，这都要求政府做到立足更高的战略布局，制定目光更为长远的顶层设计，实际上要求政府制定并实施跨周期的财政政策调节宏观经济。

政策建议

当前，我国开始执行国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要，为了实现“十四五”时期经济社会发展的六大主要目标，持续推进社会主义现代化国家的建设进程，需要政府进一步提高宏观调控的能力，更好地为经济社会发展服务。下文所述政策建议正是基于前文所述的财政政策施行时应当关注的重点问题与领域而提出。

提升对调控工具的运用能力 财政政策具有丰富的调控工具，通过不同种类的调控工具的组合，可以实现财政政策提质增效。税收、转移支付等均是重要的财政政策调控工具。要持续推进减税降费改革，加快建设现代财税制度，深化财税体制改革，更好地发挥财政政策自动稳定器的作用；要充分運用转移支付，促进合理的收入分配格局的形成，以缩小区域发展差距与城乡发展差距；要提高财政资金的使用效率，防范和化解金融风险。

增强与其他政策的协调程度 国家在运用财政政策进行宏观调控之外，还拥有货币政策、产业政策、就业政策等手段。要增强财政政策与货币政策的配合，在实行积极的财政政策时，往往会采取稳健的货币政策予以配合，财政政策提质增效，货币政策灵活适度，实现经济短期增长与长期发展的有机统一；要增强财政政策与产业政策的配合，聚焦于培养新兴的经济增长点，提升我国高新技术产业发展水平，完善产业链建设，提升竞争力；要增强财政政策与就业政策的配合，完善劳动力市场建设，提升劳动力与就业岗位的匹配效率，推进供给侧结构性改革。

实现跨周期与逆周期调节相结合 我国的经济发展运行过程中，呈现出明显的长期性特征。这些经济发展的长期性要求政府站位更高，眼光更远，保持政策的稳定性与连续性，始终坚持实行积极的财政政策，始终坚持以供给侧结构性改革为主线，进一步推进减税降费，努力发挥财政政策的跨周期调节作用；在经济发展的具体阶段，所面临的国际国内形势同样会发生变化，这要求政府对未来经济发展状况进行合理预测，及时有效采取相应政策工具，实现财政政策跨周期调节和逆周期调节的有机统一。

（作者单位：四川大学经济学院）