拐卖妇女儿童犯罪治理政策缘何完善*——基于多源流理论的议程设置研究

赵安晓宇，马忠红

2022 年初，“丰县生育八孩女子”事件经网络曝光后迅速发酵，在2022 年全国两会期间，多名两会代表就拐卖妇女儿童犯罪治理议题建言献策，政府工作报告也将打击拐卖妇女儿童犯罪作为当年的工作重点之一。此后，习近平总书记强调要“依法打击农村黄赌毒和侵害妇女儿童权益的违法犯罪行为……坚决杜绝欺凌虐待妇女儿童、老年人、残疾人等违法行为”①把提高农业综合生产能力放在更加突出的位置 在推动社会保障事业高质量发展上持续用力［N］.人民日报，2022-03-07（01）.。在党中央、国务院部署下，拐卖妇女儿童犯罪治理措施也陆续推出。同年3 月1 日，公安部宣布开展打击拐卖妇女儿童犯罪专项行动（以下简称打拐专项行动）；3 月29 日，国务院召开反拐部际联席会议，部署打拐专项行动；4 月24 日，司法部下发通知要求发挥司法鉴定职能，配合公安机关开展打拐专项行动；4 月30 日，最高人民法院等机关联合发布《关于敦促拐卖妇女儿童相关犯罪嫌疑人投案自首的通告》。而同年10 月30 日修订的《妇女权益保障法》也大幅调整了法律条文，增加了侵害妇女权益行为强制报告制度等重要内容。

从2022 年初“丰县生育八孩女子”事件曝光到同年拐卖妇女儿童犯罪治理措施陆续推出，再至2023 年4 月初司法机关依法对涉案当事人进行一审宣判，这一回应与反馈的过程在当前我国社会治理领域中较少出现，因此该案例具备研究的典型性。于此，本文引入多源流理论的公共政策分析框架，探讨近年来拐卖妇女儿童犯罪治理政策完善的议程设置过程，并尝试回答以下几个问题：在众多犯罪治理问题中，为何近年来拐卖妇女儿童犯罪治理问题“曝光度”较高？相关治理举措是如何进入政策议程并得以完善的？问题源流、政策源流、政治源流各自起到怎样的推动作用？

一、多源流理论模型的分析框架及中国适用性

（一）多源流理论模型的阐述

多源流理论（multiple streams theory）是美国学者金登通过完善“垃圾桶模型”（garbage can model）理论而形成的公共政策分析模型。这一理论模型将公共政策的制定过程作为独立分析对象，重点考察决策者所关注的社会问题以及相关问题是如何进入决策视野的。金登认为一个社会问题进入议题决策领域，会受政策源流（policy streams）、问题源流（problem streams）与政治源流（political streams）影响。问题源流本质上是社会存在的各类问题，但囿于社会治理资源的有限性，不是每个问题都会进入政策讨论范畴。此时如果真正希望相关问题引起政策制定者关注，就需要焦点事件、指标和反馈因素共同推动。问题源流的作用在于对一定时期内所存在的社会问题进行整理与发现，探究公共政策制定者缘何高度关注特定的社会问题，并推动相关问题进入政府议程的讨论范畴。政策源流是指政策共同体为解决特定问题而提供建议或备选方案的过程，政府官员、专家学者等都是政策共同体的有机构成部分，金登也将政策共同体称之为“政策原汤”。政治源流，“它由诸如公众情绪、压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素构成”①［美］约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策（第2 版）［M］.丁煌，方兴，译.北京：中国人民大学出版社，2017：137、155.。国民情绪、执政党理念及政府换届选举都会对社会问题的议程设置产生影响。

问题、政策和政治源流三者之间是相对独立运行与发展的，而当出现合适契机时，问题、政策和政治源流会汇聚在一起，这个契机就是政策之窗（policy windows）。“政策之窗是政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会”②［美］约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策（第2 版）［M］.丁煌，方兴，译.北京：中国人民大学出版社，2017：155.。当政策之窗短暂开启时，政策企业家便会在此期间发挥作用，推动三种源流实现最终汇聚。

（二）多源流理论模型的中国适用性

多源流理论自21 世纪初引入中国后便显示出了强大的解释力，被广泛应用于土地住房③柏必成.改革开放以来我国住房政策变迁的动力分析——以多源流理论为视角［J］.公共管理学报，2010（4）：76-85、126.、公共教育①张建.我国异地高考政策的议程设置机制分析——基于多源流理论视角［J］.国家教育行政学院学报，2014（3）：70-74.、交通问题②魏淑艳，孙峰.“多源流理论”视阈下网络社会政策议程设置现代化——以出租车改革为例［J］.公共管理学报，2016（2）：1-13、152.等方面的研究，形成了较多、水平也较高的研究成果。梳理近年来拐卖妇女儿童犯罪治理举措可知，党和政府回应民生热点，通过立法修订、专项执法等手段将“拐卖妇女儿童”议题纳入社会治理议程之中，这本质上是政策制定中议程设置的具体体现。因此，多源流理论对拐卖妇女儿童犯罪治理政策具有一定的解释力。但该理论模型运用于解释“拐卖妇女儿童”议题时，需要做出以下几方面修正。一是对议程设置与政策完善的修正。多源流理论对政策议程设置的讨论较多聚焦于“从无到有”的建立过程或从“实施到结束”的终结过程，较少涉及对现有社会政策完善的研究。而本文对拐卖妇女儿童犯罪治理政策的研究侧重“从有到完善”的过程，即基于我国已有的拐卖妇女儿童犯罪治理政策，分析近期相关政策完善的现实动因。二是对政治源流构成的修正。多源流理论根植于传统西方国家政治制度，其中政治源流中利益集团的竞争、选举结果等因素与中国国情不相符合。中国共产党是我国政策议程设置的关键，全面主导各个领域的政策议程设置③武俊伟.延迟退休何以“延迟”?——基于多源流框架的决策议程分析［J］.西南大学学报（社会科学版），2021（3）：59-70、220.。在政治源流中，中国共产党的执政理念对拐卖妇女儿童犯罪治理政策的完善具有重要的推动作用。三是对“政策企业家”概念的修正。金登在多源流理论中提出了“政策企业家”（Policy Entrepreneur）这一概念，意旨那些专门投入时间精力向别人兜售政策理念并推动政策落地的群体，该群体实质上具有利益导向性。尽管中国存在向两会代表承担建言献策职能的群体，但该群体本质上是出于无私奉献的目的，并不能完全等同于政策企业家这一角色。有学者指出，在中国推动相关政策议程的群体应称之为政策活动家④杨志军.从垃圾桶到多源流再到要素嵌入修正——一项公共政策研究工作的总结和探索［J］.行政论坛，2018（4）：61-69.。因此，本文采用“政策活动家”替代“政策企业家”一词。

二、问题源流：“拐卖妇女儿童”何以成为焦点议题

当国家对特定社会问题加以重视时，相应社会问题被妥善解决的可能性就会增加。在拐卖妇女儿童犯罪治理过程中，问题源流由焦点事件、指标和对该现象所引起的反馈构成。

（一）焦点事件：“丰县生育八孩女子”事件

2022 年1 月27 日，“丰县生育八孩女子”相关视频在社交平台广泛流传，相关视频发布不久后引发了网友讨论，大家怀疑相关视频中存在着拐卖妇女行为。此后，28 日丰县发布了第一份通报，称视频中女子为杨某侠，1998 年与董某民领证结婚，不存在网友质疑的拐卖行为，但通报并未获得舆论认可。30 日，丰县联合调查组在第二份调查通报中同样称未发现有拐卖行为。2 月7 日深夜，中共徐州市委、市政府联合调查组发布了第三份调查进展情况，此次调查回应了网友关注的“小花梅”问题，但对是否存在拐卖依然没有明确回应。2 月10 日，徐州市发布了最新调查处理情况，通报中认定杨某侠即为小花梅，同时还确定了其丈夫董某民涉嫌非法拘禁等罪名，犯罪嫌疑人桑某妞与其丈夫时某忠涉嫌拐卖妇女罪。但连发的几份通报对事件部分疑点均未进行完全回应。而后，2 月17 日，中共江苏省委、省政府成立调查组并于23 日发布了第五份通报。此通报在认真走访调查的基础上，详细地回应了之前的各种质疑，多名涉案人员被问责处理。至此，持续了一个多月的“丰县生育八孩女子”舆情逐步缓和，但该事件也成了后续拐卖妇女儿童犯罪治理举措实施的“引子”。

（二）指标：犯罪治理成效明显但遗留“历史存量”

从20 世纪90 年代初至2009 年，全国公安机关共发动5 次打拐专项行动，成果明显①1991 年以前公安机关刑事立案数据统计中未包含“拐卖人口”一项，故本文以1991 年为起点，以1991—2020年这三十年为统计区间进行统计，该图横坐标轴单位刻度为两年。1991-1994 年数据参见：中国法律年鉴编辑部.《中国法律年鉴（珍藏版）》［M］.北京：中国法律年鉴社，1998：806-852；1995 年—2020 年数据参见国家统计局网站。。数据显示，2021 年全国拐卖妇女儿童案件与2013 年相比，降幅达到88.3%，其中群众高度关注的盗抢儿童案件目前年立案不到20 起②公安部网站.坚决维护妇女儿童合法权益公安部部署全国公安机关开展打击拐卖妇女儿童犯罪专项行动［EB/OL］.（2022-03-02）［2023-10-20］.https：//www.mps.gov.cn/n2253534/n2253535/c8389590/content.html.。而在犯罪批捕方面，32 年来，拐卖人口犯罪批捕人数降幅达 96.8%，起诉人数降幅达 94.1%。近20 年来，收买被拐卖妇女儿童犯罪的批捕人数降幅超过80%③史兆琨.汇聚每一份善意 努力实现“天下无拐”［N］.检察日报，2022-03-07（04）.。但在拐卖妇女儿童犯罪治理过程中也存在着“历史存量”。一是“刑事积案”。拐卖犯罪的高峰期集中在上世纪八九十年代，部分进入刑事司法程序中的案件囿于侦破条件有限未能破获，产生了一定的刑事积案。二是“犯罪隐数”。从1990 年初至2010 年前后，对5 次打拐专项行动前后几年的数据分析可知，相关年份拐卖妇女儿童犯罪立案数量较其他常规年份大幅上升，这也意味着在打拐专项行动期间部分犯罪隐藏数字受治理政策影响，浮出水面。但同时也意味，在非打拐专项行动的年份还存在一定数量的已经构成犯罪但并未进入司法程序的案件。而随着国家加大对“收买方”的打击力度，近年来“收买被拐卖的妇女儿童犯罪”起诉率呈逐步上升趋势，2021 年检察机关起诉收买被拐卖的妇女儿童犯罪人数较2012 年相比，上升了73.54%，年均上升6.3%④最高人民检察院网站.未成年人检察工作白皮书（2021）［EB/OL］.（2022-06-01）［2023-10-20］.https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202206/t20220601_558766.shtml#2.。无论是全国性打拐专项行动，还是加大对“受买方”的打击力度，相关浮动数据从侧面说明了这一犯罪确实存在“历史存量”。

（三）政策反馈：犯罪治理场域中的外溢风险

在犯罪治理场域中，如果缺乏合适的风险管理工具，那么因为拐卖儿童犯罪行为所产生的风险会逐步生成并弥散，侵蚀基层社会治理能力，影响社会治理效能。拐卖妇女儿童犯罪所引发的社会治理风险主要体现在两个方面。一是犯罪本身所带来的社会治安风险。拐卖妇女儿童犯罪所引发的社会治安风险极大地影响着人民群众的安全保障，相关教训早已有之。早在上个世纪80 年代，《国务院关于坚决打击拐卖妇女儿童犯罪活动的通知》中就指出，“受害妇女的亲人为寻找妻女，往往变卖家产、背井离乡，落得家破人亡。不少家长因失去孩子，寻找无着，痛苦万分，有的思念成疾，精神失常，甚至含恨自杀”⑤公安部“打拐办”法律组.打击拐卖妇女儿童犯罪法律问题回答［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2000：348.。随着互联技术的不断发展，网络空间所形成的舆论声音也带来了治理压力。在“丰县生育八孩女子”事件中，由于当地政府在前几次通报中的不断“反转”，引发了网友强烈不满，进而形成了网络舆情事件，增加网络空间中的社会治理压力，治理风险也随之蔓延。二是犯罪治理过程中所产生的“污名化”风险。当前，我国在做好国内拐卖妇女儿童犯罪治理工作的同时，积极通过双边、多边区域安全合作机制打击跨国拐卖妇女儿童犯罪。但相关犯罪治理政策却存在着被曲解的情形。部分国家对我国“妇女儿童权益保障”“社会发展”等话题指手画脚，并试图把我国来之不易的治理成果“污名化”。一些西方国家透过意识形态的有色眼镜，聚焦于中国人权问题的负面解读，不断诋毁、质疑甚至妖魔化中国的人权形象，其主要目的意在遏制中国的发展，将中国的政治体制引入西方 “民主化”的陷阱①邱昌情.中国在国际人权领域话语权：现实困境与应对策略［J］.人权，2018（3）：63-77.。最为明显的就是美国国务院连续多年发布的《人口贩运年度报告》。该报告对我国拐卖人口犯罪治理实践的评价极度不客观，2021 年的报告中更是将我国大陆列为表现最差的“第三类国家”，并将中国香港、澳门地区列为比较差的“第二类观察”②OFFICE TO MONITOR AND COMBAT TRAFFICKING IN PERSONS.2021 Trafficking in Persons Report［EB/OL］.［2023-10-20］.https：//www.state.gov/reports/2021-trafficking-in-persons-report/.对象。拐卖妇女儿童犯罪治理过程中所带来的直接风险体现为社会治安风险，而间接风险则体现为犯罪治理成果被“污名化”的风险，其中后者主要体现在国际层面，不利于维护我国负责任大国的形象。

三、政策源流：政策共同体的多方推动

为推动拐卖妇女儿童犯罪问题顺利解决，部分专家学者、民意代表、舆论媒体所形成的政策共同体会针对该问题提出解决方案，形成政策源流。政策共同体中的各方一般会先阐述自己观点，发起讨论，试图“软化”其他政策共同体提出的解决方案，使得自己的方案得以采纳。而政策共同体提出的方案虽然不能确保进入政策议程范畴，但也加速了政策的设置与完善。

（一）专家学者的讨论

某一特定政策领域专家中知识和观点的逐渐积累过程，以及这些专家对政策建议的提出，可能是促政府议程和备选方案的另一种因素③［美］约翰·W.金登.议程、备选方案与公共政策（第2 版）［M］.丁煌，方兴，译.北京：中国人民大学出版社，2017：16.。专家学者一般通过学术文章、会议、网络平台等多种方式传达观点和主张。围绕拐卖妇女儿童犯罪刑事立法修改议题，2022 年初中国政法大学罗翔与北京大学车浩之间的学术探讨引起了社会关注。“丰县生育八孩女子”事件爆发之后，罗翔于2019 年3 月7 日发表在澎湃新闻中的《走出盲山：关于提高收买妇女儿童罪法定刑的建议》一文，引发了民众对拐卖妇女儿童犯罪量刑问题的讨论。2022 年2 月7 日，车浩在微信公众号《中国法律评论》上发表了《收买被拐妇女罪的刑罚需要提高吗？》一文，提出了自己的观点。当晚，罗翔即在微信公众号《罗翔说刑法》发表《我为什么还是主张提高收买妇女儿童罪的刑罚？》一文，对车浩的观点进行了回应。此后，4 月9 日，车浩在《思考法律的三个维度：再论收买被拐卖妇女罪的修法之争》的主题演讲中，继续解释了他在收买被拐卖妇女罪刑事立法方面的学术观点。两位学者的“隔空”探讨在引发社会民众讨论的同时，客观上也有利于推动拐卖妇女儿童犯罪治理政策的完善。除了在公共平台发声以外，学术界也通过发表学术文章的方式表达自己的观点。部分学者围绕“拐卖妇女儿童”罪名的修正及刑罚幅度进行了有益的学术探讨①劳东燕.买卖人口犯罪的保护法益与不法本质——基于对收买被拐卖妇女罪的立法论审视［J］.国家检察官学院学报，2022（4）：54-73.。如学者赵军从法社会学视角入手，对拐卖妇女儿童犯罪“当事人”进行田野调查，剖析了拐卖妇女儿童犯罪治理现状及成效②赵军.法治建构与社会治理的“刑法依赖症”——以拐卖儿童犯罪的法律演进为中心［J］.法学评论，2016（6）：75-86.。学者付余则立足犯罪治理实践，基于某省的拐卖儿童犯罪数据开展调研，提出了综合治理拐卖儿童犯罪的建议③付余.我国拐卖儿童犯罪的治理问题探究——以G 省1813 个案件为样本［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），2023（1）：13-26.。

（二）会议代表的呼吁

作为我国参政议政的重要构成，两会代表提出的意见能够直接反映到国家决策层面，对政策议程的设置产生推动作用。一直以来，两会代表都高度关注拐卖妇女儿童犯罪治理问题，在2022年两会期间，两会代表就“法律完善”“犯罪预防”“打拐机制构建”“综合救治”等方面提出了一些建设性的政策主张（如表1 所示）④表1 中2022 年全国两会中两会代表及民主党派（32 位两会代表及民盟中央）的政策主张是根据2022 年两会期间新闻报道、报刊报纸及政府官方网站不完全统计得出的。参考来源包括但不限于：《人民日报》《环球时报》《中国妇女报》《人民政协报》《团结报》《中国政协报》《北京日报》《北京青年报》《新京报》《人民代表报》、澎湃新闻、中新网、中国网、人民网、新华网、每日经济网、红星新闻网等。。

政策主张（如表1 所示）①表1 中2022 年全国两会中两会代表及民主党派（32 位两会代表及民盟中央）的政策主张是根据2022 年两会期间新闻报道、报刊报纸及政府官方网站不完全统计得出的。参考来源包括但不限于：《人民日报》《环球时报》《中国妇女报》《人民政协报》《团结报》《中国政协报》《北京日报》《北京青年报》《新京报》《人民代表报》、澎湃新闻、中新网、中国网、人民网、新华网、每日经济网、红星新闻网等。。在法律完善方面，政策共同体最关心的问题是提高“买方”的刑事责任，“买卖同罪”的呼声较高。其次部分代表主张分立拐卖妇女儿童犯罪条文分立、统一证据审查标准，在现行法律文件中增设拐卖犯罪强制报告制度。在犯罪预防方面，政策共同体的主张集中在开展法律宣传教育及加强基层社会管理层面，以期通过完善的预防措施强化全民反拐意识，铲除滋生拐卖妇女儿童犯罪的土壤。在打拐体制机制建设方面，政策共同体主张建立专门打拐部门及系统，开展常态化打拐专项行动，发挥人工智能、大数据、DNA 检测等新兴技术手段在打拐行动中的作用。在综合救助方面，政策共同体在强调“社会力量”“网络力量”参与打拐工作的重要性之外，提出了要落实基层政府妇女儿童保护主体责任及细化追责条款。从法律实施角度来看，2022 年两会代表政策建议涉及法律实施的立法、司法、执法、守法等各个方面；从具体犯罪治理过程来看，上述政策建议涉及“预防—打击—救助—康复”等各个环节，从而为后续拐卖妇女儿童犯罪治理政策完善提供了意见参考。

（三）舆论媒体的推动

在拐卖妇女儿童犯罪治理政策完善过程中，舆论媒体的发声也发挥了重要作用。“丰县八孩女子”事件发生后，主流舆论媒体纷纷跟进事件处置过程。如2022 年2 月22 日，《中国妇女报》发表了《完善反拐工作长效机制 强力打击拐卖妇女犯罪》一文，文章建议从落实男女平等基本国策健全打拐法律规定，推动各部门间合作，从科技打拐等几方面入手推动拐卖妇女犯罪治理②祁建建.完善反拐工作长效机制强力打击拐卖妇女犯罪［N］.中国妇女报，2022-02-22（05）.。2022 年2 月23 日，《半月谈》发表《根治极端个案背后的现实之痛，必须刮骨疗毒！》一文，文中提到要直面历史欠账问题，吸取近期相关事件的教训，开展深层次拐卖妇女儿童犯罪治理工作，推进立法、执法工作，回应社会呼声①根治极端个案背后的现实之痛，必须刮骨疗毒！［EB/OL］.（2022-02-23）［2023-10-20］.http：//www.banyuetan.org/jrt/detail/20220223/1000200033134991645600356634272149_1.html.。2022 年2 月24 日，《人民日报》发表文章《依法保障人民权益》，指出群众利益无小事，要严厉打击侵害妇女儿童权益行为，保护人民群众合法权益，维护社会公平正义②郑本原.依法保障人民权益［N］.人民日报，2022-02-24（04）.。主流舆论媒体并不回避现实问题，发声直指拐卖妇女儿童犯罪治理中存在的不足，将保障妇女儿童权益工作赋予了“维护公平正义”“回应民众呼声”等多重情感意蕴。同时，舆论媒体也向社会民众传递了国家对拐卖妇女儿童犯罪治理工作的态度与决心。这有利于正确引导网络舆论，疏导民众情绪，推动问题妥善解决。

四、政治源流：民众情绪与执政党理念

我国妇女儿童犯罪治理政策完善议程的政治源流，主要由民众情绪与执政党理念所构成。其中民众情绪主要体现在对社会热点事件的高度关注以及对相关法律文件修订的关切，执政党理念主要体现在对拐卖妇女儿童犯罪治理的决心方面。

（一）民众情绪：“团圆文化”影响下的情感释放

中华民族历来崇尚团圆，有根深蒂固的“尚圆心理”③李静.文化认同视阈下的传统节日文化建设［J］.中央社会主义学院学报，2013（1）：84-88.。根植于中华民族深处的团圆文化也是民众对“拐卖妇女儿童”议题高度关注的情感基础。近年来，从对人贩子“梅姨”真实身份的关注，到《失孤》《亲爱的》等电影主人公原型的寻亲成功，相关舆论热点事件的爆发，凸显了社会民众对拐卖妇女儿童现象深恶痛绝的情感流露以及对“天下无拐”意蕴的美好期盼。民众情绪主要体现在两方面。一是积极参与社会热点事件讨论。在重大公共热点事件的应急状态下，公众的信息获取需求井喷，引起普遍的流量增长④吴阿娟，毕宏音.重大公共热点事件中的网络表达与社交空间生态优化［J］.天津师范大学学报（社会科学版），2022（2）：88-94.。2022 年，使民众情绪达到一个新高度的爆发点则是“丰县生育八孩女子”事件，民众在事件中纷纷参与相关议题讨论的同时也造成了部分舆情传播典型事件。2022 年1 月29 日，第十三届全国人大代表、温州大学研究院蒋胜男将相关舆情反映至有关部门，并在新浪微博发文称，“下午已将舆论舆情向相关领导汇报”⑤八孩母亲被拴破屋疑遭拐卖家暴？全国人大代表蒋胜男：已将舆论舆情向相关领导汇报［EB/OL］.（2022-01-30）［2023-10-20］.https：//www.guancha.cn/politics/2022_01_30_624224.shtml.。2 月4 日，反映“拐卖”主题的电影《盲山》导演李扬，发朋友圈称愿意放弃电影《盲山》的版权，欢迎大家转发收看，此事件同样引发热议⑥为助力打击拐卖妇女罪行 导演李杨放弃《盲山》版权［EB/OL］.（2022-02-06）［2023-04-25］.https：//t.ynet.cn/baijia/32164789.html.。而2 月7 日中共江苏省委、省人民政府决定成立调查组的消息发布后，网络舆情达到了新的高度。二是参与法律文件修订。民众情绪还同样体现在对相关法律文件修订的关注与参与方面。以时隔近三十年后迎来大修的《妇女权益保障法》为例，该法律文件二审公开征求意见期间，已经有8 万多人在全国人大官网上提交了超过30 万条建议。而在上一轮为期30 天公开征求中，一审稿共收到意见42 万余条，是近年来公众关注度最高的立修法项目之一。无论是一审稿征求意见，还是二审稿征求意见，民众参与热情远高于同期其他法律草案（如表2 所示）①该表中第一、二征求意见阶段法律文件都为同期与《妇女权益保障法》共同征求社会意见，且需要经历初审与二审的法律条文，具有一定的参照性。具体参见：中国人大网.法律草案征求意见［EB/OL］.（2022-02-06）［2023-10-20］.http：//www.npc.gov.cn/flcaw/more.html.。

表2 《妇女权益保障法》与其他法律修订（正）征求意见参与热度对比

（二）执政党理念：“以人民为中心”和“人民安全”

以人民为中心，保护人民群众的合法权益是中国共产党执政理念的重要体现，而坚决打击拐卖妇女儿童行为也贯彻了以人民安全为宗旨的总体国家安全观。总体国家安全观强调以人民安全为宗旨，指明了维护人民安全是所有国家安全工作中的重点，“以人民为中心”是党治国理政的价值目标和情感表达②王江成，李怡婷.新时代“以人民为中心”发展思想的具体实践——基于“五位一体”总体布局的总结［J］.云南行政学院学报，2022（3）：23-35.。一直以来，党和政府高度关注拐卖妇女儿童犯罪问题。上个世纪70 年代末，时任国家副主席的邓小平同志就对部分地区拐卖妇女儿童犯罪治理工作做出了指示，“这类事情不少地方有，抓一下定县这个典型，大张旗鼓地给人贩子予以打击很有必要，建议由公安部门直接抓这个事”③定州市地方志编纂编委会.定州市地方志［M］.北京：中国城市出版社，1998：775.。新世纪以来，党和政府将打击侵害妇女权益行为上升到“维护公平正义”“保障妇女儿童人权”的高度。2013 年，习近平总书记强调，“对损害少年儿童权益、破坏少年儿童身心健康的言行，要坚决防止和依法打击”④中共中央文献研究室.习近平关于青少年和共青团工作论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2017：100.。在具体治理实践中，中国共产党“以人民为中心”“人民安全”的理念与宗旨外化为以下两个方面。一是将打击拐卖妇女儿童犯罪列为社会治理的重要事项，从立法、司法、执法等角度维护妇女儿童合法权益。在刑事立法方面，1979 年，《中华人民共和国刑法》第一百四十一条设立了拐卖儿童罪。1983 年，《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》中将拐卖人口犯罪最高刑罚定为死刑。1991 年，《关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童犯罪分子的决定》，针对拐卖人口犯罪行为增设了5 项罪名。1997 年修订的《中华人民共和国刑法》则取消了拐卖人口罪，拐卖妇女、儿童罪中绑架妇女、儿童行为成为该罪名的加重情节，此外，增设了不解救被拐卖、绑架妇女、儿童罪。2009 年，《中华人民共和国刑法》则修订了第二百四十一条第6 款，至此，收买被拐卖儿童的行为将被追究刑事责任。在刑事司法方面，1984 年，最高人民法院等发布《关于当前办理拐卖人口案件应用法律若干问题的解答》，详细列举了拐卖人口犯的多种处刑情况，还有拐卖人口罪同某些近似的犯罪、违法行为的界限等。1992 年，最高人民法院，最高人民检察院发布了《关于执行〈全国人民代表大会常务委员会关于惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定〉的若干问题的解答》，为正确打击拐卖妇女、儿童行为提供了法律适用依据。之后，2000 年、2010 年、2016 年，最高人民法院又联合相关部门发布了与拐卖妇女儿童犯罪相关的法律性文件，为这一犯罪类型的法律适用问题提供了司法解释。在执法打击方面，从20 世纪90 年代初至2022 年，全国公安机关发动了六次全国打拐专项行动，成果显著。其间建立了“一长三包”责任制，上线了儿童失踪信息紧急发布平台——“团圆系统”。从2021年起，公安部依托全国打拐DNA数据库开展了“团圆”行动，取得显著成果，“全国公安机关侦破拐卖儿童积案400 起，抓获犯罪嫌疑人1124 名，找回历年失踪被拐儿童11198 名”①公安部网站.通报公安机关扎实推进未成年人保护全力以赴护航端午、护航高考中考相关工作举措和取得成效等情况［EB/OL］.（2022-06-01）［2023-10-20］.https：//www.mps.gov.cn/n2254536/n2254544/n2254552/n8530091/index.html.。二是将打击侵害妇女儿童权益犯罪列为我国人权保障事业的重要内容。一直以来，党和政府高度关注妇女儿童等特殊群体的人权保障问题。人民的幸福生活是最大的人权、基层治理的重要视角，也是考察和衡量基层工作的重要指标②柳华文.国际人权法与基层治理：以儿童权利为例［J］.地方立法研究，2021（6）：126-138.。打击侵犯（包括拐卖）妇女儿童权益行为是维护妇女儿童人权最直接的体现。从上个世纪九十年代开始，我国连续发布《九十年代中国儿童发展规划纲要》《中国妇女发展纲要（1995——2000 年）的通知》等多个妇女儿童权益保障计划。在拐卖妇女儿童犯罪治理的人权保障方面，党和政府从2007 年底开始，陆续发布《中国反对拐卖妇女行动计划》《中国反对拐卖人口行动计划》等文件，就完善反拐工作长效机制，保障妇女儿童人权提出了具体落实目标。

五、三流汇聚与政策之窗的开启

随着问题、政策和政治源流的形成与发展，拐卖妇女儿童犯罪治理政策完善的议程逐渐成熟。在政策之窗开启后，政策活动家推动了三流汇聚，使其最终进入了政府政策议程。

（一）政策之窗的开启：2022 年的全国两会

“丰县生育八孩女子”事件在2022 年初持续发酵后，专家学者、社会民众、政府官员、舆论媒体深度参与了讨论，而此后全国两会的召开使得与此相关的政策之窗被打开。在此期间，政府官员对“拐卖妇女儿童”事项的高度关切，也使得拐卖妇女儿童犯罪治理政策的完善得以可能。如2022 年3 月7 日，时任中共中央政治局委员、国务院妇女儿童工作委员会主任的孙春兰同志指出，要“严厉打击拐卖妇女等违法犯罪行为，不断提升广大妇女的获得感、幸福感、安全感”③学习贯彻习近平总书记重要指示精神暨表彰座谈会举行 孙春兰讲话 沈跃跃主持［N］.人民日报，2022-03-08（02）.。此后的2022 年3 月9 日，时任全国人大代表、十三届全国人大常委会副委员长、中华全国妇女联合会主席沈跃跃在审议“两高”工作报告时，建议“‘两高’深入贯彻习近平法治思想，注重运用法治思维和法治方式，强化问题导向，加大对拐卖妇女儿童等犯罪行为的审判检察力度”④史兆琨.维护国家安全社会安定人民安宁［N］.检察日报，2022-03-11（01）.。拐卖妇女儿童犯罪治理议题在2022 年两会期间持续被提及，而政府官员在政策窗口开启期间多次谈及该议题，进一步推动了该政策完善的议程设置，并最终进入了政府决策视野。

（二）政策活动家与三流汇聚

在拐卖妇女儿童犯罪治理政策完善的过程中，民意代表、专家学者、网络媒体等都发挥了政策活动家的作用。“丰县生育八孩女子”事件的发酵，为主张完善拐卖妇女儿童犯罪治理措施的政策活动家提供了一个表达政策主张的平台窗口，而其中最先发声的是舆论媒体。《中国妇女报》、人民网、新华网等主流媒体先后跟进“丰县生育八孩女子”事件的处置过程，并针对拐卖妇女儿童犯罪治理提出了建设性意见。而2022 年两会期间，两会代表及民主党派纷纷就拐卖妇女儿童问题提出自己的建议，如民盟中央向全国政协提交了《关于严厉打击拐卖儿童犯罪活动的提案》①关于严厉打击拐卖儿童犯罪活动的提案［EB/OL］.（2022-03-01）［2023-10-20］.https：//www.mmzy.org.cn/mmzt/lhzt2022/mmzyta/129675.aspx.。针对这一社会热点事件，国家领导人也予以迅速回应。同年3 月11 日，时任国务院总理的李克强出席两会记者会时表示，“对漠视群众权益的，要坚决追责问责，对那些拐卖妇女儿童的犯罪行为要严厉打击、严惩不贷”②李克强总理出席记者会并回答中外记者提问［N］.人民日报，2022-03-12（01）.。领导人对拐卖妇女儿童犯罪行为的“零容忍”态度，也使得拐卖妇女儿童犯罪治理政策完善措施的出台成为可能。舆论媒体、民意代表等政策共同体从不同方面围绕拐卖妇女儿童犯罪治理工作提出了意见，引发了社会讨论，也强化了领导人对社会问题的感知程度，推动了治理政策的完善。

六、结论与讨论

本文研究发现，问题、政策、政治源流都在我国拐卖妇女儿童犯罪治理政策的完善过程中发挥了重要作用。问题源流由焦点事件、关键指标和政策反馈等三部分构成，“丰县生育八孩女子”事件是焦点事件，犯罪治理过程中的“历史存量”是关键指标，犯罪治理场域中外溢风险可能是现有治理政策的“非正向”反馈。政策源流则由专家学者、民意代表（全国两会人大代表、政协委员）、舆论媒体等政策共同体构成，他们的呼吁形成了“政策原汤”，推动了政府领导对拐卖妇女儿童问题的切身感知。政治源流由民众情绪与执政党理念构成。中华民族“团圆文化”影响了社会民众对“拐卖妇女儿童”议题的关注，而对犯罪现象深恶痛绝则透露出民众朴素的民族情感。“以人民为中心”的发展理念以及“人民安全”的总体国家安全观宗旨体现了中国共产党的理念，使得拐卖妇女儿童犯罪治理政策得以落实与完善。在三条源流独自发展的同时，政策活动家借助2022 年全国两会召开这一“政策窗口”，促使三条源流汇聚，推动犯罪治理政策得以最终完善。

本文在研究过程中也存在一定问题。在犯罪治理政策把握方面，本文未能整体梳理新中国成立以来，特别是改革开放以来我国拐卖妇女儿童犯罪治理政策，缺乏对相关政策的连续性与继承性的解读。在研究方法选取方面，多源流理论中如民众情绪、执政党理念等主观因素难以被客观测量，这也使得本文偏向说理性的逻辑论证，相关结论与观点具有一定的主观倾向。上述种种不足需要在进一步研究中加以完善。