我国融合教育政策变迁的三维审视与展望①

蒲 蕊，张 杨

（1.华中师范大学，湖北 武汉 430079；2.乐山师范学院，四川 乐山 614000）

融合教育是指残疾儿童依据法定权利进入普通学校、普通班级中学习的一种教育方式。其通过变革普通教育体系使残疾儿童获得恰当的教育支持，并在普通学校获得平等、公正、无歧视的对待，最终实现残疾儿童潜能发展。自1994 年《萨拉曼卡宣言》发表以来，世界许多国家主张鼓励残疾儿童进入普通学校的普通教室，接受包容性更强的融合教育［1］。发展到今天，融合教育改革及其实践已经不仅仅是在普通教育环境中为残疾儿童提供教育的一种形式，而越来越广泛地被视为一种支持和欢迎所有学习者接受多样性教育的改革［2］。发展高质量的融合教育也成为现阶段全世界学校系统面临的巨大任务和挑战。

一、问题的提出

我国1990 年颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》从法律的高度保障了残疾学生的融合教育权。其后我国连续制定了三期“特殊教育提升计划”，以提高残疾人受教育水平，使其享有高质量融合教育［3］。2017 年修订的《残疾人教育条例》提出“优先采取普通教育方式”的安置原则，并首次以政策话语形式界定了融合教育内涵［4］。2019 年印发的《中国教育现代化2035》提出到2035 年全面推进融合教育的发展目标［5］。2021 年国家发布的《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》提出：“以适宜融合为目标，拓展学段服务、推进融合教育、提升支撑能力的特殊教育发展的基本思路。”［6］我国对特殊教育和融合教育的高度重视及已有法律政策的制度保障，极大推进了融合教育的发展。目前，具有中国特色的融合教育已经形成“随班就读”模式和一定的规模。2020 年我国融合教育在校生达43.58 万人，占特殊教育在校生总人数的49.47%，融合教育已经成为残疾人受教育人数最多的教育形式［7］。面向高质量的融合教育目标要求，我国融合教育发展还存在着诸多问题：融合教育制度仍不够健全，尚未形成完善的融合教育支持体系，随班就读质量整体不高［8］；残疾学生个性化、高质量的融合教育需求尚未得到满足；“随班就坐”“随班就混”现象普遍存在，随班就读效果不佳所引发的“回流”问题产生了负面影响。

融合教育改革与发展受政策推动、引导和调整，政策反映了社会中潜在的意识形态和假设［9］。要有效解决现阶段融合教育发展中的困境和难题，满足残疾学生个性化发展的融合教育需求，需要科学、有效的融合教育政策支撑。本研究通过对我国融合教育政策变迁的三维分析，探索融合教育政策的未来走向，以期为我国融合教育政策的完善和发展提供思路。

二、融合教育政策变迁的三维分析框架及样本选择

研究者对政策进行分析时，更为关注时间维度下政策工具、政策要素的使用情况。如有学者基于政策工具和教育发展要素，分析了我国少数民族双语教育政策的发展历程［10］。也有学者依托政策工具、教育公共服务系统和政策时间三维分析框架，对国家层面50 份流动儿童教育政策文本进行了分析［11］。还有学者从支持需求归因、支持策略、支持代理人的角度分析了西班牙教育政策的薄弱环节［12］。基于此，本研究结合融合教育政策文本中的主要环节，提出了“工具—要素—时间”三维政策分析框架。（见图1）

（一）融合教育政策三维分析框架的构成

融合教育政策“工具—要素—时间”三维分析框架由政策工具维度、支持要素维度以及政策时间维度构成。

第一，政策工具维度。根据麦克唐纳和埃莫尔提出的分类标准，可以将政策工具分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具和劝诱工具五种类型［13］。命令性工具是为了达到政策目标而使用的支配个人和机构行为的规则，所期待的结果是服从［14］。激励性工具是凭借正向或负向反馈来诱使政策目标对象采取政策制定者所期望行动的政策工具［15］。能力建设工具是政府投资于物质、智力和人力资源促使个体或机构实现其基本功能的永久性变化［16］。系统变革工具是在个体和机构当中转换权力以改变产生公共产品和服务的社会关系的本质［17］。劝诱工具强调引导人们执行政策，不涉及奖励与惩罚［18］。

第二，支持要素维度。根据我国融合教育政策相关规定，将其分为支持目标、支持提供者、支持接受者、支持内容、支持形式五个方面。支持目标是指融合教育支持预期实现的目标，对融合教育政策的制定和执行具有整合功能、指导功能和评价功能；支持提供者是指为残疾学生提供融合教育支持的主体；支持接受者主要指接受融合教育的残疾学生；支持内容是指由融合教育支持提供者提供的人、财、物等要素的总和；支持形式主要包括课堂内支持、课堂外支持和学校外支持。

第三，政策时间维度。结合学术界对融合教育政策变迁的阶段划分、政策变迁划分的关键节点及融合教育支持要素投入情况，将我国融合教育政策变迁划分为四个发展阶段：探索期（1987—2002 年）、发展期（2003—2011 年）、关键期（2012—2017年）、完善期（2018年至今）。

（二）融合教育政策文本的选择

1987年12月，《全日制弱智学校（班）教学计划》（征求意见稿）发布，“随班就读”正式进入国家政策话语体系［19］。因此，本研究政策文本筛选时间跨度为1987 年12 月至2022 年5月。研究选取的融合教育政策主要来源于教育部、中国残疾人联合会等机构的官方网站，最终遴选出51份符合条件的政策文本。

基于融合教育政策的三维分析框架，本研究将筛选出的政策文本作为内容分析的基本单元，按照“政策—条款/章节—要点”的原则形成分析框架，用于检视我国融合教育政策中政策工具使用与支持要素投入的总体和阶段特征。（见表1）

表1 政策工具分析框架及分析案例

三、我国融合教育政策变迁的三维分析

我国融合教育发展是通过一系列教育政策推动的，政策变迁回应了残疾儿童及其家庭对享有高质量融合教育的发展性诉求，同时也反映了国家融合教育供给能力的不断提升。从融合教育政策要解决的问题和政策目标来看，我国融合教育政策发展历经了探索期、发展期、关键期、完善期四个阶段。在四个发展阶段中，五种政策工具使用和五种融合教育支持要素呈现不同的阶段特点。

（一）政策工具维度特点

融合教育政策探索期（1987—2002 年）共有13 个政策文本，涉及120 条政策条款。这一时期命令性工具的使用所占比重最大，超过40%，同时兼顾了系统变革工具和能力建设工具的使用，较少使用劝诱工具和激励性工具。

融合教育政策发展期（2003—2011 年）共有10 个政策文本，涉及93 条政策条款。这一时期命令性工具比重降至40%以下，但依然表现出主导的态势，能力建设工具、系统变革工具、劝诱工具比例有所上升，激励性工具明显不足。

融合教育政策关键期（2012—2017 年）共有16 个政策文本，涉及196 条政策条款。从政策工具来看，命令性工具上升至43.15%，能力建设工具、激励性工具占比增加，系统变革工具、劝诱工具比例有所下降。

融合教育政策完善期（2018 年至今）共有12 个政策文本，涉及68 条政策条款。从政策工具来看，命令性工具的使用占比为43.33%，能力建设工具、劝诱工具增幅较大，系统变革工具、激励性工具分别下降至8.33%和6.67%。四个阶段命令性工具使用最频繁，用以推动政策的执行效果。（见图2）

图2 不同发展阶段融合教育政策工具使用情况

（二）支持要素维度特点

探索期有236 个支持要素，融合教育政策文本中的支持内容占44.92%，其他依次是支持提供者（占28.39%）、支持接受者（占18.64%）、支持目标（占4.66%）、支持形式（占3.39%）。发展期有197 个支持要素，融合教育政策文本中的支持内容占比增至47.34%，其他依次为支持提供者（占27.81%）、支持接受者（占16.57%）、支持目标（占7.69%）、支持形式（占0.59%）。关键期有358个支持要素，融合教育政策文本中的支持内容占比增至49.16%，其他依次是支持提供者（占26.82%）、支持接受者（占15.36%）、支持目标（占6.42%）、支持形式（占2.23%）。完善期有130 个支持要素，融合教育政策文本中的支持内容占48.33%，其他依次为支持提供者（占27.50%）、支持接受者（占16.67%）、支持目标（占5.83%）、支持形式（占1.67%）。四个阶段支持内容要素占比最大。（见图3）

图3 不同发展阶段融合教育支持要素构成情况

（三）时间维度特点

1.解决残疾儿童入普通学校难的问题

探索期的融合教育政策目标是解决残疾学生进入普通学校学习难的问题。为了保障残疾学生接受融合教育，1990 年颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》首次以法律形式赋予残疾学生融合教育权，规定普通学校必须招收能适应其学习生活的残疾学生入学，政府采取命令性工具自上而下推进融合教育，限定普通学校主体行为，通过强制性手段保障残疾学生能够进入普通学校接受融合教育［25］。《关于发展特殊教育若干意见的通知》要求普通师范院校增加特殊教育内容，以能力建设工具提高融合教育师资储备［26］。

1994 年颁布的《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》是我国第一个关于融合教育的专项法规［27］。该政策体现了三种政策工具的组合使用：一是运用命令性工具规定各级教育行政部门、普通学校具体权责；二是师资培训、家长培训、辅导室、专兼职辅导教师、巡回指导作为能力建设工具被重视；三是选择系统变革工具改变乡镇中心学校、特殊教育学校权责。同年《残疾人教育条例》通过命令性工具规定开展融合教育的普通学校应根据随班就读残疾学生学习、康复的特殊需要为其提供帮助［28］。2001 年出台的《关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展的意见》加强了命令性工具、系统变革工具与能力建设工具的整合，要求在普通学校建立资源教室，特殊教育学校需要承担巡回指导职责，通过对普通学校校长进行培训，不断提高普通学校融合教育领导力。《国务院批转中国残疾人事业“十五”计划纲要的通知》通过系统变革工具向社会机构放权，使社会普通职业教育机构在残疾人职业教育与培训中发挥作用［29］。

这一阶段的支持内容主要涉及教材、课程、教法、学制、入学年龄等方面的弹性管理，以及加强融合师资、资源教师、辅导教师、辅导室等人力、物力资源投入。支持提供者主要包含政府、学校、家庭、社会四方主体及其权责，在政策文本中关于教育行政部门及开展融合教育普通学校的规定最多。支持接受者以轻度残疾学生为主，并将“残疾类别和接受能力”作为衡量残疾儿童是否能够接受融合教育的重要依据。此外，也有少量的政策文本涉及支持目标和支持形式，其中支持目标的重心是赋予残疾人接受普通教育的权利，支持形式则提倡以集体教学的课堂内支持为主，课堂外支持以个别辅导形式提供。

总体来看，这一时期的融合教育政策目标是打破特殊教育与普通教育双轨制教育体系的壁垒，解决残疾学生入普通学校难的问题。在政策工具选择上，呈现出命令性工具与能力建设工具、系统变革工具组合发挥作用的特点。然而，受诸多因素影响和限制，探索期的融合教育支持有限，支持提供者权责较为模糊，支持内容零散、不具体，对支持接受者的需要、个性化的支持形式和支持目标关注不够，残疾学生“随班就坐”“随班就混”现象较为普遍。

2.扩大融合教育规模

发展期的融合教育政策目标是扩大融合教育规模，提高残疾学生在普通学校接受教育的机会。为了全面推行融合教育，提高适龄三类残疾儿童入学率和保留率，2003 年印发的《关于开展建立随班就读工作支持保障体系实验县（区）工作的通知》首次提出建立随班就读工作支持保障体系［30］。具体包括：为实验县提供经常性、制度化、项目性的资金投入；在六个实验省建立健全组织管理机构，在实验县（区）成立随班就读工作领导小组；配备专职或兼职人员负责管理随班就读工作，县（区）教研室配备专职或兼职的特教教研员，规定校长或教导主任直接负责随班就读工作。《普通高等学校招生体检工作指导意见》采用命令性工具与劝诱性工具进一步放宽高等院校对患疾病或生理缺陷者的录取要求［31］。

2008 年修订的《中华人民共和国残疾人保障法》将“国家保障残疾人受教育的权利”修改为“国家保障残疾人享有平等接受教育的权利”［32］，以命令性工具扩大残疾学生受教育权的内涵。在2009 年出台的《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》中，激励性工具开始将承担随班就读教学与管理人员的工作列入绩效考核内容［33］。2011 年印发的《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》则通过系统变革工具转变特殊教育学校职能，提出依托有条件的教育机构设立特殊教育资源中心，并首次提出聋人参加各类外语考试免试听力，以命令性工具为残疾学生提供考试支持［34］。

这一阶段融合教育政策文本的支持内容集中于制度支持、人员支持、经费支持。支持提供者的权责更为明确，开始重视跨部门合作。如规定县（区）教研室负责对本地区随班就读工作进行研究、指导培训与咨询辅导，规定各级残联、医疗部门、民政部门应介入随班就读工作的各个环节，承担对残疾儿童的检测、筛查、鉴定等工作。支持接受者开始是以视力、听力、智力、肢体残疾学生为主，后逐渐细化，提出为不同类型残疾学生提供融合教育支持的规定。支持目标主要是扩大融合教育规模，以实现《中国残疾人事业“十一五”发展纲要（2006 年—2010 年）》提出的“适应接受普通教育的残疾儿童少年入学率达到与当地健全儿童少年同等水平”的政策目标［35］。这一时期的融合教育政策文本出现了两种支持形式，即由资源教室提供的课堂外支持和由特殊教育学校为随班就读残疾学生提供的学校外支持，但政策文本中关于支持形式的政策规定较少。

总体来看，这一时期的融合教育政策目标以扩大残疾学生获得融合教育机会为主，解决或者避免残疾学生“失学”“回流”问题。在政策工具选择上，命令性工具与能力建设工具、系统变革工具的综合运用力度有所加强。从融合教育支持要素来看，该阶段我国融合教育进行的改革主要集中在开展融合教育的实验省，支持提供者权责规定较为宽泛，跨部门合作机制尚不明确，忽略了以集体教学为主的课堂内支持的重要性，激励、处罚机制尚未明确细则。

3.兼顾融合教育的规模与质量

关键期的融合教育政策目标在重视数量、规模的同时，开始重视融合教育质量。2014 年发布的《特殊教育提升计划（2014—2016 年）》综合运用了能力建设工具和激励性工具。该政策首次提出随班就读生均公用经费要参照特殊教育学校每年6000 元标准来执行，探索建立特殊教育学校与普通学校定期举办交流活动的制度；实行奖惩结合，规定绩效考核向从事普校随班就读教学和管理工作的教师倾斜，同时残疾儿童少年义务教育入学率不达标的县（市、区），不得申报全国义务教育基本均衡县［36］。《第二期特殊教育提升计划（2017—2020 年）》以命令性工具、系统变革工具、能力建设工具引导支持提供者形成以质量为导向的制度供给逻辑［37］，规定普通学校和特殊教育学校责任共担、资源共享、相互支撑；以区县为单位统筹规划，要求区县成立残疾人教育专家委员会，建立教育、残联、卫生计生等部门间的信息交流共享机制；进一步改革教师资格考试，明确培训学时要求，加大师资培养力度。

2017 年修订的《残疾人教育条例》采取命令性工具禁止教育歧视，改革了招生依据，赋予残疾学生及其家庭教育安置决策权，规定普校招生须根据残疾学生自身条件和普通学校办学条件综合判断，而非仅从残疾学生个人角度衡量，学生入学与转学需考虑残疾学生及其父母或监护人的意愿。2017 年颁布的《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定》以命令性工具、系统变革工具改革普通高等学校全国统一考试规定，为残疾学生参加普通高考提供必要的支持条件［38］。

这一阶段的支持内容包括优化制度、组织保障、建立标准、规范流程，形成联动的工作机制。支持提供者的跨机构、跨团队合作机制愈发完善。支持接受者要素方面改革了招收依据，使支持接受者范围更为广泛。支持目标方面为融合教育规模、数量与质量提升并重。支持形式聚焦于资源教室的课堂外支持，相关政策规定资源教室应为残疾学生提供个别辅导、心理咨询、康复训练等支持性服务。

总体来看，这一时期的融合教育政策目标不仅重视融合教育规模数量的扩大，让更多的残疾学生能够进入普通学校接受教育，而且开始重视融合教育质量。在政策工具选择上，命令性工具占比增幅较大，其与能力建设工具、激励性工具的综合运用，使融合教育支持更为有效。从支持要素来看，关键期入学支持形成了跨机构合作模式，但是这一时期的入学后支持缺少评估依据。支持提供者与支持内容要素组合增多，用于消解支持提供者权责边界不清、合作机制不明等问题。此外，支持形式更多地聚焦资源教室提供的课堂外支持，这在一定程度上增加了将残疾学生抽离出普通教室的风险。

4.向高质量融合教育发展迈进

完善期的融合教育政策目标是发展高质量融合教育。为了提高融合教育质量，2018 年出台的《关于加快发展残疾人职业教育的若干意见》运用劝诱工具弘扬“全面建成小康社会，残疾人一个也不能少”和“共同富裕路上，一个不能掉队”的价值观；运用系统变革工具、能力建设工具加强职业院校与现有独立设置的特殊教育机构合作办学、联合招生、学分互认、课程互选，共同培养残疾学生。同时，提出各职业院校可参与购买残疾人职业技能培训服务和残疾人职业培训基地创建工作［39］。2020 年出台的《关于加强残疾儿童少年义务教育阶段随班就读工作的指导意见》通过劝诱工具、能力建设工具、命令性工具、系统变革工具的综合运用，明确高质量融合教育发展目标，强化政府、学校、家庭、社会的协同要求，提出“应随尽随，坚持尊重差异、因材施教，坚持普特融合、提升质量，实现特殊教育公平而有质量发展，促进残疾儿童少年更好融入社会生活”的总体要求。

2021 年发布的《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》提出以适宜融合为目标，按照拓展学段服务、推进融合教育、提升支撑能力的基本思路，实现残疾儿童少年最大限度的发展，让每一名残疾儿童少年都有人生出彩的机会。该政策在系统变革工具、能力建设工具的运用上有所突破。如鼓励20 万人口以上的县（市、区、旗）办好一所达到标准的特殊教育学校，推动特殊教育学校和普通学校结对、帮扶、共建、集团化融合办学，大力推进国家、省、市、县、校五级特殊教育资源中心建设，推动师范类专业将特殊教育课程列为必修课，并纳入师范专业认证指标体系，将生均公用经费补助标准提高至每生每年7000 元以上。2022 年发布的《全国依法治校示范校创建指南（中小学）》借助命令性工具，从残疾学生权利的视角明确了支持提供者的支持义务，使融合教育支持更具专业性与科学性［40］。

这一阶段的支持内容包含对残疾学生的筛查、诊断、信息上报、入学登记、入学评估、入学安置、学校支持及转学流程。支持提供者方面更为重视社会参与的广度与深度，明确了家庭教育权责。支持目标以建立融合教育资源支持体系，实现高质量融合教育为重点。支持接受者以视力、听力、智力、肢体及精神残疾学生为主。

总体来看，完善期的融合教育政策目标以建立融合教育资源支持体系，实现高质量融合教育为重点，更为强调“系统效应”与服务的精准性。在政策工具选择上，命令性工具开始从支持接受者权利的角度规定支持提供者应该履行的义务，能力建设工具在师资、经费、特殊教育学校与资源中心建设方面迈向了新的发展阶段，系统变革工具比例降幅较大，劝诱工具增幅较大，强调了尊重差异性和帮助残疾学生成为成功学习者的重要性。需要关注的问题是，在融合教育支持要素方面，由于缺少科学的融合教育质量评价，一定程度上导致了支持行为流于形式。此外，对残疾学生入学后支持需求评估的关注不足，也不利于实现融合教育支持供给与残疾学生教育需求之间的平衡。

四、研究结论与政策展望

在全面推进融合教育的政策语境下，我国融合教育发展形成了新的时代意蕴。为了全面实现高质量融合教育发展目标，提高支持服务供给的精准性，亟待反思政策工具的选择和支持要素投入情况，明确教育政策增值有效支持的新任务。

（一）研究结论

首先，在不同的历史发展阶段，融合教育政策文本中的支持要素呈现出结构性差异。在探索期，融合教育政策要解决的是残疾儿童进入普通学校难的问题。融合教育政策中涉及的支持要素总体数量有限，支持提供者主要强调教育行政部门与普通学校的职能和作用，判断残疾学生能否接受融合教育的依据主要是残疾类型和自身能力，支持形式则以课堂内支持为主。进入发展期，我国的融合教育政策开始重视融合教育支持保障体系的建设，扩大融合教育规模。但在该阶段，融合教育政策对家庭、社区、企业在融合教育中的参与关注不足，残疾学生进入普通学校的依据未及时做调整，支持内容仍然较为碎片化。在关键期，融合教育政策关注政府主导下多元主体在融合教育支持中的权责，较为明显的变化是明确了残疾人联合会、残疾人教育专家委员会的职责，改革了融合教育招生要求，强调残疾学生的入学后支持。在支持形式上出现的一个明显变化是以资源教室提供的课堂外支持为主。2018 年以来，面对高质量融合教育的目标要求，我国融合教育政策更加重视支持提供者的多元共治，社会参与融合教育支持机制逐渐建立，支持内容更加强调制度建设，完善了支持流程。然而，在残疾学生入学后支持需求评估、融合教育经费投入、融合教育质量评价等方面，我国的融合教育政策还缺少明确规定，这也导致了融合教育实践中为残疾学生提供支持服务的精准性与可持续性受到限制。

其次，伴随我国政府职能转变及简政放权改革的推进，融合教育政策工具的选择及其组合更为科学有效。政策工具的科学选择、有机组合与高效配置是为了最大程度地维护人民的教育利益，达成残疾学生获得全面发展的终极目标［41］。命令性工具与其他工具的组合使用，突显了政府在融合教育支持过程中的主导性与强制力。当然，在使用命令性工具提高政策执行效果的同时，过度使用也会在一定程度上忽视家庭、社区、社会组织等其他主体的权责与优势。现阶段我国融合教育政策目标正向高质量融合教育发展迈进，迫切需要普通教育系统随之改革，需要学校、家庭、社会组织等主体发挥对残疾学生的支持优势，形成家庭、学校、社会的支持合力。在融合教育政策的变迁中，能力建设工具和系统变革工具得到了不同程度的使用。从发展趋势看，能力建设工具逐渐由聚焦于教师融合教育能力向重视普通学校融合教育能力、融合教育领导力方面转变，系统变革工具的使用频率在关键期开始出现了下降趋势。需要注意的问题是，在四个发展阶段激励性工具和劝诱工具的占比均处于低位状态。缺少政策工具使用的有效反馈，导致难以有效监督和评价政府、学校、家庭、社会等多元主体的行为及履责情况。因此，容易出现权力滥用及行为的随意性、偶发性或盲目性等问题。

再次，从时间维度看，融合教育支持要素散见于特殊教育法律法规中，主流教育政策中融合教育政策工具与支持要素明显不足。一方面，现阶段较具影响力的融合教育专项法规包括《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》《关于开展建立随班就读工作支持保障体系实验县（区）工作的通知》《关于加强残疾儿童少年义务教育阶段随班就读工作的指导意见》三份文件，但这三份文件涉及的融合教育政策工具与支持要素占比很低。此外，这三份文件的发文主体均为教育部，文件中对相关部门之间的权责分配及合作机制尚无明确规定。部门之间权责分配不清、合作机制不明导致支持提供者间难以形成教育合力，限制了支持提供者之间的协调与沟通，影响了融合教育政策的执行，不利于融合教育支持体系的建立与完善。

（二）政策展望

发展高质量融合教育是党和国家从保障残疾人权益出发作出的重大决策，是全面推进融合教育的必然要求。强化政府对融合教育发展的规划，需要消解宏观政策分化的负面影响，建立更广泛的外部支持，明确多元主体支持教育投入的事权责任，从而确保政策目标的如期实现。

第一，做好顶层设计，推进融合教育法治化建设，进一步减少主流教育政策与特殊教育政策的两极分化。融合教育法治的实现应当坚持多元合法化机制，进一步强化教育政策与教育法律间的资源统合［42］。未来国家层面的融合教育政策应做好顶层设计，加强融合教育支持法治化建设，在主流教育政策中增加融合教育支持要素，优化政策工具组合，使政府、学校、家庭、社会等融合教育支持提供者明确各自的权责结构，依法履行自身权责，从而提升融合教育资源配置水平与合作效率。同时，出台融合教育支持专项法规，为支持形式的选择提供依据。明确融合教育支持评估要求，建立更加清晰的社会支持激励机制，提升家庭教育能力，避免支持要素投入与支持需求之间的不平衡，避免因缺少支持评估而导致支持不足、支持不当和支持过度现象发生。

第二，以实现高质量融合教育目标为导向，合理组合多种政策工具，有效解决融合教育困境。任何政策目标的实现，都离不开政策工具的合理组合。现阶段，在融合教育政策工具选择及组合方面，有必要进一步加强命令性工具、系统变革工具、激励性工具的组合使用。我们在明确政府、学校、家庭、社会等多元支持提供者在融合教育中的权责边界的同时，强化残疾学生及其家庭的参与。此外，持续变革普通教育系统，完善奖惩细则。一方面，加强系统变革工具的使用，通过制度建设、组织管理等方式使各部分有机地衔接起来，产生“系统效应”，形成完善的融合教育支持体系，为更多的残疾学生享有公平而优质的教育创造机会。另一方面，加大激励性工具和劝诱工具的使用比例，建立明确的激励机制与问责机制，凭借正向或负向的反馈诱使政府、学校、家庭、社会等主体履行自身权责，避免缺少激励导致支持提供者采取支持行为动力不足以及缺少衡量使其支持行为流于形式的情况。

第三，完善融合教育政策内容，优化融合教育支持要素，加强教育投入与融合教育支持资源的合理配置。一方面，加强教育投入，根据各学段残疾学生的支持需求计算教育投入［43］，并将其纳入统筹经费或工作台账；另一方面，合理配置教育资源，在县域内加强教育资源的整合与共享。与此同时，促进多元的融合教育支持提供者在高质量融合教育发展愿景下加强跨机构、跨组织、跨团队的交流与合作；在持续完善残疾学生接受融合教育依据的同时，还应明确残疾学生融合教育选择权，享有高质量的融合教育权，并针对残疾学生融合教育支持需求开展评估工作。在融合教育支持形式上，依据评估结果为残疾学生选择恰当的支持形式，制定课堂内支持优先的原则。