韧性城市建设的北京实践

宋龙艳

韧性城市是具备在逆变环境中承受、适应和快速恢复能力的城市，是安全发展的新范式。党的二十大报告强调，要加快转变超大、特大城市发展方式，坚持以人民为中心，建设韧性城市应对城市化伴随的种种风险，保持其正常运行和快速恢复能力。2023年11月10日，习近平总书记在北京、河北考察灾后恢复重建工作时明确提出，要坚持以人民为中心，着眼长远、科学规划，把恢复重建与推动高质量发展、推进韧性城市建设、推进乡村振兴、推进生态文明建设等紧密结合起来，全面提升防灾减灾救灾能力。北京认真学习贯彻党的二十大精神和习近平总书记重要指示要求，以总体国家安全观为引领，积极推进韧性城市建设，成为全国首个将韧性城市建设纳入新一轮城市总规的城市。近年来，北京立足首都转型关键时期，经过全市各部门的共同努力，韧性城市建设的各项工作取得了阶段性进展，为建设国际一流的和谐宜居之都提供坚实安全保障。

韧性城市建设取得阶段性成果

近年来，北京围绕韧性城市建设做了大量的工作。2021年10月，北京印发了《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》，从空间韧性、工程韧性、管理韧性和社会韧性四个维度明确了78类任务分工。2022年4月，成立“市推进韧性城市建设协调工作机制”，在全国省级政府中率先对韧性城市建设作出顶层设计。两年来，北京积极筹划韧性城市建设重点任务，按照市委市政府确定的“工程化、项目化”要求，分年度、分步骤筹划了80余项阶段性重点任务并组织实施，北京韧性城市建设各项工作取得了阶段性进展。

在统筹拓展城市空间韧性方面，遵循“让”“防”“避”的原则，优化城市“硬件”空间布局。编制韧性城市空间规划，制定《北京市韧性城市空间专项规划（2022年—2035年）》，构建具备维持力与恢复力、分布式与集群化相结合的韧性城市空间格局。编制应急避难场所规划及标准并制定《北京市应急避难场所规划（2022年—2035年）》。在2023年9月还发布了《应急避难场所分级分类》等3项地方标准，填补了国家及地方标准的空白。

在强化城市工程韧性方面，将韧性城市建设理念与城市更新紧密结合，出台城市更新条例及专项规划。2023年，北京市住建委牵头制定了《城市更新行动三年（2023—2025年）工作方案》，贯彻韧性城市理念，明确了12类24项工作任务。提升城市生命线多源保障能力，水、电、气、热等城市生命线系统正按照分布式、并联式新模式逐年推进建设，重点强化系统的联通性和区域自循环，进而提升城市生命线整体韧性水平。

在提升城市管理韧性方面，立足北京转型发展实际，探索构建城市和社区两套韧性评价指标体系和方法，梳理首都安全发展进程中韧性指数，分析改进重点，明确提升方向。统筹开展自然灾害综合风险普查，对地震、地质灾害、气象灾害、水旱灾害、森林火灾5个灾种，政府、社会、基层3类减灾能力进行摸底调查。汇集11大领域、80小类，约587万条调查数据，在全国率先形成市、区两级自然灾害单灾种和综合风险评估成果。

在培育城市社会韧性方面，北京注重强化城市“软件”中政府、社会、公众的认知及应对冲击的意识能力，推进韧性城市建设多元融合。如通过举办多场韧性城市专题议政会、“北京党建引领接诉即办改革论坛‘韧性治理分论坛”等安全文化论坛，汇聚政、产、学、研各方力量，群策群力推动韧性城市建设；再比如提高社会动员及救助能力，全市每年发动应急志愿者20余万人次，直接服务社会公众超过100万人次。

增强城市生命线工程保障能力

城市管理是一项复杂的系统工程，涉及能源运行、市政公用、环境卫生、环境建设等工作。近年来，北京坚持把韧性城市要求融入城市管理各项工作，聚焦保运行、保安全、保民生，持续优化城市基础设施空间布局，不断提升城市生命线工程保障能力，构建城市感知体系，建立完善韧性城市体系和机制。

在电力运行保障方面，目前全市发电总装机达到1364万千瓦，北京电网作为典型受端电网，外调电比例达到70%左右，500千伏外送通道达到13条，输电能力3400万千瓦。北京环网东、南、西、北四个方向均有主力通道送电，为首都电力可靠供应提供了重要保障，全市供电可靠率99.9955%。为确保电网迎峰度夏、迎峰度冬，北京推动错峰避峰用电试点，组建“市级综合、专业公司和基层抢修”三级电力应急救援队伍。依托智能安全生产管控平台等信息化手段，实现多专业、多业务全过程监管，大幅提升智能化安全监管水平。

在燃气运行保障方面，建立了通达全市各区，覆盖程度高的市内燃气管网，全市已建成城镇燃气管线3万余公里，形成“一个平台、三个环路、多条联络线”的管网系统。不断完善外围输气体系，在北京及其周边形成“三种气源、八大通道、10兆帕大环”的供气格局，日输气能力达到2亿立方米。同时，加强应急储备建设，在河北唐山建成2座LNG储罐作为市政府天然气应急储备设施，天津南港LNG应急储备项目一期工程已投产并实现向北京供气，进一步提高了北京天然气应急储备和调峰能力。此外，北京还保持5000吨液化石油气储备，以保证市场稳定。

在供热运行保障方面，2023至2024年采暖季，北京集中供热面积约10.47亿平方米，其中居民供热面积约6.79亿平方米，城镇地区基本实现清洁取暖。2023年，北京推动实施鲁谷、北重应急热源厂及配套管网建设、二热应急供热设施清洁改造等项目，进一步提升城市热网应急保障能力。各调峰热源和应急热源建设，缓解了北京能源结构单一的局面，对城市热网、电网的安全运行发挥了非常重要的应急支撑作用。目前，北京以既有供热设施空间布局为基础，持续推动建设韧性、绿色、智慧的新型供热系统。

此外，北京还组织气象部门、电力、燃氣、热力等企业，建立热、电、气联调联供工作机制，开展地下管网更新改造，提升智能化管理水平。坚持“政府主导、部门联动、条块结合，专业处置、社会参与”原则，完善应急预案体系，研究制定《北京市城市管理委员会关于城市运行领域防范应对极端天气的若干措施》，强化底线思维，逐步建立与首都功能定位相适应的城市运行风险防范应对工作体系，不断提升电力、燃气、供热城市运行服务保障水平。

提升应对水安全风险水平

全面提升应对水安全风险水平是韧性城市建设的重要内容。近年来，围绕持续强化首都水安全城市韧性维度提升，北京做了大量工作。

首先，大幅提高水资源保障水平。连通南水北调输水管线与密云水库、怀柔水库，初步建成“两干一环多点多支”的全市水资源输配体系；构建了地表水、地下水、外调水、再生水、雨洪水五水联调的多源共济水资源保障体系，在南水北调来水中断时可应急启用本地水源供水。目前，北京平原区地下水位连续8年回升、累计回升10.64米，密云水库蓄水超过29亿立方米。

其次，稳步提升城乡供水能力。连续实施农村集约化供水及村级供水设施巩固提升，持续推进自备井置换和老旧小区内部供水管网改造，近年来先后建成郭公庄、第十、亦庄等大型水厂并投入运行，实现城镇日供水能力由2012年的411万立方米提升至708万立方米，供水安全系数由1.0提升到1.2至1.3。

此外，城区供水管网采取环状、支状设计，重点用户采取双路或多路供水形式，并设置抢修站点14处、配备应急水车155辆，可全力保障突发情况应对和应急供水。

此外，不断加强排水防涝能力。通过开展全市中小河道治理，近年来累计完成河道治理1000余公里、消除阻点超500个，河道行洪能力大幅提升。加强排水设施更新改造，全市排水管线由2012年的1.3万公里增加到2.9万公里。大力推进“海绵城市”建设，目前海绵城市建设达标面积占建成区的31.13%，在减少城市内涝等方面发挥了重要作用。

2023年汛期，北京降雨持续83小时，110余条河流发生超标准洪水，永定河、拒马河、大石河等河流发生流域性特大洪水，对水务设施运行安全带来严峻考验。面对险情灾情，北京充分发挥水库、蓄滞洪工程、河道堤防、闸坝等流域防洪工程体系的主力军作用，采取预报预泄、调蓄错峰、拦蓄控泄、分泄滞蓄等措施，最大限度降低洪涝灾害损失，成功实现了永定河大洪水“不溃堤、不进城”的防御目标。

按照“一年基本恢复、三年全面提升、长远高质量发展”总体要求，针对突出问题和薄弱环节，北京全力推进“23·7”流域性特大洪水灾后恢复重建。完善流域防洪工程体系，增强流域整体防洪保障能力，系统提高永定河、大清河、潮白河、北运河等骨干河道防洪保障能力；提升防洪智慧化科技化水平，加快构建由气象卫星与测雨雷达、雨量站、水文站共同组成的雨情水情监测预报“三道防线”以及水文水动力学模型组成的预报、预警、预演、预案“四预”智慧化防洪指挥调度體系；加快城镇、农村地区供水及污水处理厂站、配套管网建设，结合南水北调配套工程后续规划和北京水网规划，完善区域多元互济水资源保障体系，持续提高供排水设施保障能力。