我国普惠性托育服务政策执行的阻滞与突破——基于史密斯政策执行过程模型的分析

周 然，周晨晨

（1.沈阳师范大学 教育科学学院，辽宁 沈阳 110034；2.安徽工业经济职业技术学院 文化旅游与教育学院，安徽 合肥 230051）

一、问题提出

托育服务是指家庭中由于各种原因对婴幼儿的照护功能无法正常发挥时，其监护人借助他人或机构进行替代性照料或照看来补充家庭育儿功能的一种社会服务机制[1]。据不完全统计，自2016 年至今，国家层面发布的婴幼儿托育服务相关政策文件就不少于70 份[2]，其中2019 年是相关政策文件颁布最为密集的一年，相继颁布了《关于促进3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》等一系列政策文件，井喷式发展的这一年也被称为“托育服务元年”。2021 年5 月，国务院办公厅印发了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，明确提出“三孩”政策，并强调将普惠托育服务体系的建设作为实施“三孩”政策的重要配套举措[3]。2022 年3 月，《政府工作报告》在部署2022 年工作任务中进一步强调要完善“三孩”生育政策配套措施，多渠道发展普惠托育服务，减轻家庭生育、养育、教育负担[4]。得益于党和政府的高度重视，近几年来托育服务政策成果丰硕，在一定程度上改善了托育服务机构供给少、质量差、价格高等困境。但当前以“普惠”作为发展主基调的托育服务机构面临着政策落地难的问题，普惠性托育服务政策“方便可及”“价格可接受”“质量有保障”的政策目标的实现任重道远。

现有研究对普惠性托育服务政策执行的影响因素的关注较为零散，缺乏多维度的系统研究。鉴于此，本研究采用美国学者托马斯·史密斯（T.B.Smith）首创的公共政策执行过程理论模型，从政策文本、执行机构、目标群体和执行环境四个维度来分析我国普惠性托育服务政策执行的阻滞因素，并针对阻滞政策有效执行的因素探究具有可行性的突破路径，以期为今后的普惠性托育服务政策的制定及具体工作的开展提供一定的理论参考。

二、普惠性托育服务政策执行的分析框架

20 世纪中叶以来，西方的政策学者们开始积极参与到公共政策的研究之中，并在政策执行方面形成了一股研究热潮。美国学者托马斯·史密斯（T.B.Smith）在其著作《政策执行过程》中，第一次系统地分析了影响政策执行的各种因素，总结并创造性地提出了公共政策执行的“四因素论”：一是理想化政策（ideal policy），即政策文本本身是否科学、合理、可操作等；二是执行机构（implementation agency），即执行政策的单位，包含执行机构的结构和人员、领导方式、执行能力等；三是目标群体（target croup），即政策作用和影响的对象；四是环境因素（environmental factors），即在政治、经济、文化等环境中，对政策执行有一定影响的各种因素[5]。政策执行的过程就是四因素之间相互制衡的过程，并且在交互过程中会引起一种“紧张”和“分歧”，若政策执行未按预期施行，这时就需要相关机构及时“处理”和“建制”来进行“回应”，并将政策执行结果“反馈”给执行者和制定者，使之重新进入政策制定过程[6]。

当前，我国普惠性托育服务政策已进入全面执行阶段，普惠性托育服务政策文本的合理性和科学性、政策执行机构的管理机制及执行人员的队伍建设、目标群体间的供需匹配程度、政策执行的经济和市场环境等各种因素相互作用，构成了一个影响普惠性托育服务政策执行的动态系统。本研究结合普惠性托育服务政策的执行实际，代入到史密斯政策执行过程模型中并进行适当调整，构建了我国普惠性托育服务政策执行的分析框架（图1）。

图1 我国普惠性托育服务政策执行的分析框架

三、我国普惠性托育服务政策执行的阻滞因素

（一）政策文本：工具模糊与地位不明消解政策执行的力度

理想化的政策是政策执行过程最为重要的一步，包括政策制定的法律依据、语义的明确性、程序的正当性等方面。从政策文本这个维度来分析，我国普惠性托育服务政策执行的阻滞因素主要表现在：

一是普惠性托育服务政策配套的政策工具模糊。国家发改委联合民政部等部委共同印发的《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》的通知指出“支持公办机构发展普惠托育服务，鼓励采取公建民营、购买服务等方式运营保障普惠性托育服务政策落实”[7]。但政策中对于如何获取支持、公办民办如何协作以及由谁购买服务、向谁购买服务等政策工具的运用均没有作详细说明。以上政策都提到了政府保障普惠性托育服务政策的执行所采取的多种政策工具，但研读发现，此类政策工具的设置较为模糊，大多缺乏具象化的执行细则，仅是鼓励性、模糊性措施难以在政策执行中发挥出应有成效。

二是普惠性托育服务政策的法律层级较低。当前，我国普惠性托育服务作为“三孩”生育政策的基础配套措施得到了党和政府的高度重视。国家层面颁布实行了一系列规范性文件，对普惠性托育服务政策的公共属性、服务定位以及未来发展均作出具体说明；地方层面根据本地区的发展实际也相继出台了大量的“意见”“办法”“规章”等配套政策，但是从普惠性托育服务政策的法律位阶来看，无论是国家还是地方层面均未将其上升到法律层级。目前，法律层级的政策文件仅有2020 年修订的《未成年保护法》和2021 年颁布的《中华人民共和国家庭教育促进法》中对婴幼儿照护机构、早教机构等与托育服务相关的内容有所涉及。至今尚未出台专门的普惠性托育服务相关法律法规，这导致了普惠性托育服务政策在实际执行中由于缺少法律所独有的权威性和稳定性，逐渐偏离了政策文本制定的初衷。

（二）执行机构：联动不畅与主体受限导致政策执行的偏度

执行机构作为政策执行的直接主体，下属的各部门之间的相互配合以及执行人员的专业素养是政策执行过程中的关键要素。当前，普惠性托育服务政策在执行机构方面主要存在以下几个问题：

一是政策执行机构间未建立有效联动机制。在《关于促进3 岁以下幼儿照护服务发展的指导意见》中就明确指出发展婴幼儿照护服务事业要协同卫生健康、发展改革、教育、公安、民政、财政等多个部门，同时也要发挥工会、共青团、妇联等多个群团组织和行业组织的作用[8]。但在实际执行中，除了卫生健康部门责任明确外，其他各部门具体职责均未作详细规定。由于是多元主体共同参与，各部门之间职责的划分又过于分散，再加上各部门间条块分割严重，更容易出现政策执行的“部门化”倾向，出现“头疼医头，脚疼医脚”现象。

二是政策执行人员数量不足，专业素养不高。执行机构的工作人员是政策精神的主要执行者和落实者，其队伍规模和人员的专业素养直接决定着政策精神的贯彻程度。在一项对政策执行人员的调查中，发现主管托育工作的部门在人员的安排上不太合理，75.3%的单位仅安排1 位行政人员来负责辖区内的托育管理工作，14.2%的单位安排2 位行政人员，约一成的单位安排3 位及以上的行政人员[9]。可以看出在机构的人员配置上，主管托育的部门仅凭1～2 位执行人员就承担处理各项事务的任务，显然很难保证对其所负责的范围做到普惠性托育服务政策的宣传、监督与管理。另外，政策执行人员的专业素养也影响着普惠性托育服务政策的有效执行。在关于托育行政人员专业背景的分布上的调查中，管理学专业背景的占22.9%，医学专业背景的占21.3%，经济学专业背景的占 11.2%，教育学专业背景占5.5%，社会学背景占2.9%[9]。可见在当前的托育服务政策执行队伍中普遍缺乏与托育服务相关的专业知识和工作经验。

（三）目标群体：托育服务供需矛盾拖延政策执行的进度

目标群体是政策直接作用的对象，认识目标群体是保证政策有效运行的前提条件[10]。普惠性托育服务政策主要指向了两大目标群体，一是作为普惠托育服务的供给方——托育机构；二是普惠托育服务的需求方——家庭。

作为供给方，托育机构应做到“方便可及、价格可接受、质量有保障”，让需求方有选择，让托育市场更有活力，这也是普惠性托育服务政策的应有之义。而现实中普惠托育机构的发展却是不尽如人意。首先，在托育机构的师资方面。托育教师的专业知识和职业素养直接影响托育机构的服务质量。如今托育行业的飞速发展，使得托育服务人才供给出现较大空缺，出现托育教师、保育教师准入门槛降低，无证上岗等问题。其次，在托育机构的资金方面。一方面无论是社会力量参与还是公办民营、民办公助形式参与普惠性托育服务，受制于托育服务市场的总体发展较慢，很难依靠市场来吸收资金；另一方面，普惠性托育服务机构虽可以向政府申请专项补贴、税收减免等政策扶持，但政府优惠政策覆盖面窄，申请程序繁杂，托育机构很少能享受到财政补贴。

作为需求方，家庭方面的支持是普惠性托育服务政策有效执行的重要因素。有调查显示约有48%的家庭有社会化托育需求[11]。如此高比例的托育需求下却是托育机构托位空置率高的现实。长期以来婴幼儿的照顾主要由家庭内部女性角色亲力亲为完成，即使是父母双方忙于工作无暇照料，也会依靠祖辈进行托育，选择托育机构仅是最后选择。另外，在“单位制”背景下发展起来的福利式托育服务在很大程度上满足了家庭托育需求，其发展历史也影响着当代中国家庭在选择托育机构上往往表现出一种选择有政府参与的托育服务偏好[12]。其独有的“公办偏好”也从侧面反映出对现有的普惠性托育机构收费的“托不起”和对服务质量的“不敢托”的担忧。

（四）执行环境：恶性竞争和资金紧缺制约政策执行的效度

环境因素对政策执行的影响虽然是外在的，但其作用不容忽视。当前，在普惠性托育服务政策的执行中，托育服务市场发展不充分、财政投入不足的大环境背景严重掣肘了普惠性托育服务政策落地成效。

一是普惠性托育服务市场总体发展不充分，难以发挥出市场的调节作用。当前我国的托育市场受供需矛盾影响，在巨大市场需求的刺激下，各种社会力量、社会资本、企事业单位等纷纷加入其中，一时间各种形式的托育机构顺势发展，但由于市场的盲目性和自发性也导致了托育市场鱼目混珠，良莠不齐。再加上政府尚未就普惠托育机构的收费标准和准入机制做出具体规定，各机构间存在恶性竞争，加剧了家长对托育机构的不信任，送托意愿不强[13]。如此，在“随意办”“不敢托”供需矛盾的影响下，普惠性托育市场陷入恶性循环。

二是政府对普惠性托育服务的财政支持不足。托育机构的经营具有高投入、低回报、高风险、周期长等特点[12]。从普惠性托育服务政策工具的使用类型中可以看出，供给型政策工具中的资金投入子工具的应用较少，形式单一，且多具有主体指向性。普惠性托育服务作为一项公共服务，单纯依靠自身力量来建设是远远不够的，必须要在结合自身资源的基础上获得政府财政资金的大力支持。但就目前的普惠性托育服务政策的来看，财政扶持和优惠政策存在覆盖面窄、奖补措施单一的问题。此外，政府虽设立普惠性托育服务专项资金，在托育机构的房租、教学设备、人员配置等方面出台相关优惠政策，但在实践中普惠托育机构申请相关优惠条件要求严格，程序繁杂，能真正享受到优惠政策福利的机构少之又少。

四、我国普惠性托育服务政策执行的突破路径

（一）细化顶层设计：深度解读+提升层级

当前我国普惠性托育服务正处于快速发展阶段，当务之急就是要提供理想化的政策。首先，要对普惠性托育服务政策及配套工具做深度解读和细化。由于国家层面的政策法规有着内在模糊性的特征，对政策及配套措施进行补充和解读能有效避免各地方在政策执行中出现盲区。因此针对普惠托育机构的建筑标准、辐射范围、建筑密度、收费标准、人员配置等方面应做出精细化规定和解读。其次，要增加普惠性托育服务政策的法律制度供给。普惠性托育服务事业如火如荼地开展离不开相关法律保障，在当前尚未出台专门的普惠托育服务法的背景下，要在已有的“纲要”“办法”“意见”基础上对重复提及、理念落后的政策进行梳理总结，制定出一部关于普惠性托育服务的法律，在顶层设计上提高普惠托育服务政策的权威性和稳定性。

（二）强化管理机制：机构联动+队伍建设

政策执行机构和执行人员是政策的第一执行人，其机制完善程度和人员队伍建设情况都会直接影响政策的执行效果。首先，要建立健全各执行机构间的联动机制。普惠性托育服务政策作为一项公共服务，执行机构涉及卫生健康、教育、民政、财政、税务、市场监管等多个行政部门，在各个部门中可以单独成立普惠托育工作组，专管本部门普惠托育事务并打造普惠托育服务工作专线。其次，要加强执行人员队伍建设工作。在岗位设置上，要根据工作任务量进行合理安排，适时补充执行人员规模，可采取聘任制、兼职、挂职等多种途径进行人员补充，保证有足够数量的工作人员投入到本地区的普惠托育工作中来。同时，还要进一步提高执行人员的综合素质。一要加强政策法律知识学习，增强执行人员对最新政策精神的理解，做到懂法用法普法，避免工作中出现“缺位”“越位”现象；二要弥补专业知识的缺乏，特别是关于婴幼儿养护、机构组织与管理等方面知识的学习，进一步了解托育机构的工作内容，做到执法“心中有数”。

（三）弱化供需矛盾：提质赋能+消弭误识

托育机构和家庭作为普惠托育服务的供需双方，需要进一步处理好二者之间的供需矛盾。就供给侧的托育机构而言，首先，要不断提高自身的托育服务质量，提供质优价廉有选择的托育服务。托育机构要依据国家政策，严格把控师资准入标准，提高托育教师专业素养水平，同时还要严格执行相关建筑标准，保证场所布局合理，安全设施齐全，保育教育基础设施完善。其次，各机构要严格遵守市场规则，共同营造良好市场氛围。托育机构之间按照市场规则公平竞争，提升各自服务质量，共同优化托育市场的运营环境。就需求侧的家庭而言，首先，要消弭对托育机构的不信任。家长在选择普惠性托育机构时可以事先对该机构进行详细的背调，包括核查机构的营业执照、教育审批证、教师资格证、卫生许可证、消防安全证等各类证件。其次，要转变对托育机构的观念。不能只关注“托”的方面而忽视更重要的“育”的方面，包括习惯养成、语言发展等。同时，多关注国家最新颁布的相关政策法规，肯定普惠性托育服务政策的价值，进一步提升自己的认识。

（四）优化环境系统：宏观调控+微观干预

普惠性托育服务政策是一项系统工程，其外部良好的政策执行环境也至关重要。首先，政府要完善对普惠性托育服务机构的财政补贴机制。中央和地方要设立专项性的财政资金，对普惠托育机构的用地、教师培训、基础设施等进行补助。另外，对家庭也要进行适当补助以减轻家庭婴幼儿养护的经济开支，特别是对特殊家庭、贫困家庭等予以一定教育津贴、交通补贴等优惠政策。同时，也要对财政补贴的申请程序进行简化，对于材料提交重复、部门层层审批的事项，各部门可以采用联网办公，信息资源共享等方式来提高办事效率。其次，要规范托育市场环境，激发市场活力。针对当前托育市场发展乱象，政府要出台托育机构的市场准入机制，明晰托育机构的行业规范，并建立健全市场监督机制，对不符合国家标准、无证经营的托育机构，一经发现，立马取缔。再次，要加强普惠性托育服务政策的宣传工作。各级政府要充分利用好新闻媒体、报纸、公众号、视频号等传播媒介，向家庭、托育机构、社会等不同主体做好普惠性托育政策不同内容的宣传和解读，消除公众对政策的距离感和误解，为普惠性托育服务政策执行营造良好的环境背景。