基于生活圈的安徽省老旧小区成片改造探究

2024-03-01苏娟吴珊奚星伍刘雷

安徽建筑 2024年2期

苏娟，吴珊，奚星伍，刘雷

（1.安徽省国土空间规划研究院，安徽合肥 230601；2.安徽省建设工程质量安全监督总站，安徽合肥 230091）

近年来，党中央围绕城镇老旧小区改造相继出台了一系列重要文件和相关政策，对于老旧小区改造的认知、理念及侧重点都在逐步向打造社区生活圈、构建完整社区等方向转变。基于时代和政策背景，寻找更科学、更实用、更完善的老旧小区改造方法来构建社区生活圈，满足居民需求，提升居住品质，促进城市有机更新，实现高质量发展成为老旧小区改造的关键问题和必然方向。

1 社区生活圈及老旧小区改造研究进展

1.1 社区生活圈

生活圈实质上是以居住地为核心，居民在进行工作谋生、接受教育、享受公共服务、休闲娱乐等一系列行为所涉及到的空间范围，在不同的地域尺度上都有应用。在城市社区层面，社区生活圈是生活圈的核心圈层，与居民生活最为贴近。社区生活圈本质上是从居民生活空间出发，聚焦居民步行5-10-15min所能到达的空间范围，体现空间资源配置、设施供给与居民需求的动态关系。

我国学界和地方政府对“社区生活圈”的划分方法主要分两种，对比如图1所示。

图1 两种生活圈划分差异对比图（图片来源：作者自绘）

一种是以上海为典型的对接“生活圈”居住空间，从居民需求出发，以住宅为中心，划分“15-10-5min”社区生活圈，步行距离的远近只关注公共设施的使用频率和便利性，并不反映设施或中心在空间的重要性，这种划分是理想的虚拟范围，很难进一步指导控规及以下层次的规划实施。

另一种是如北京、济南、武汉、广州等城市的做法，对接行政单元划分居住空间，以集聚的公共空间或公共设施为中心划分为两个等级，即街道级-邻里中心级。“街道级”对应10～15min 步行范围，设施依托街道办管理；“邻里级”对应5～10min步行范围，是社区建设、居民自治、邻里生活的核心单元，设施依托居委会管理。这种生活圈具有明确边界，可能是行政边界、规划单元、道路、河流等，虽然这种方法同样存在偏差，但是以街道、邻里中心作为基本单元进行服务设施落地相对简单，有利于规划与行政衔接和实施考核[1]。

1.2 老旧小区改造

自2007 年住建部发布《关于开展旧住宅区整治改造的指导意见》后，老旧小区改造历经了萌芽期（2009-2014 年）、发展期（2015-2020 年）、繁荣期（2021年至今）三个阶段。萌芽期和发展期的研究主要集中在老旧小区物业管理、社区和谐、住房安全、社区公共服务供需失衡等方面。繁荣期是“十四五”期间国家对上述问题进行综合整治工作的全面开展，主要集中在综合整治建设目标、未来社区发展模式及企业社区参与等方面[2]。2017年起，宁波、上海等以“15 min社区生活圈”建设作为社区改造的重要内容，老旧小区改造开始以社区生活圈为单元进行渐进式更新。

此外，以成片改造为新手段的老旧小区改造模式逐渐受到关注。由于有些老旧小区规模较小或存量空间不足，无法解决道路不畅、公共配套缺失、公共空间匮乏等问题，要想提升品质，只有从成片改造的角度寻求突破。因此，安徽、四川等省开始探索以片区、街区为单元，推进老旧小区成片改造的工作。

目前文献和案例对社区生活圈的研究颇丰，但从社区生活圈的视角出发，探索老旧小区改造工作的研究尚不多见，且以成片改造为手段的更新模式尚在摸索阶段。本文试图建构社区生活圈与老旧小区成片改造的关系，以社区生活圈划分为基础，结合安徽省老旧小区成片改造现状，提出老旧小区成片改造技术路径。

2 安徽省老旧小区改造工作存在的问题

2.1 老旧小区改造工作缺乏统筹规划

安徽省老旧小区改造以单个小区独立改造为主，导致改造对象过于碎片化，改造工作也缺乏统筹性。一方面，改造范围局限于老旧小区内部空间，未能有效利用和激活周边区域潜在存量资源，导致区域内各小区的配套设施、公共空间等布局出现重复或者缺失；另一方面，缺乏区域层面成片改造的思维和视角，仅围绕单个老旧小区制定改造项目，容易导致社会效益、经济效益和改造技术等方面存在不足，出现改造成效和预期差别较大等问题，影响改造项目规划的科学性和全面性。

2.2 改造项目与城市更新缺乏有效衔接

城镇老旧小区改造是实施城市更新的重要手段，城市更新也是落实老旧小区改造项目的重要途径。但安徽省老旧小区改造与城市更新工作衔接不够紧密，导致老旧小区未能统筹性、系统性地更新。在进行民意调查时发现，需求度高的改造项目集中在交通出行、停车、托幼养老服务设施等方面，而这些项目因为涉及利益部门多、责任主体多、投资成本高、协商难度大等因素，在老旧小区改造层面很难真正落地实施。如果结合城市更新，将补齐设施短板、优化交通出行等问题列入城市更新中统筹解决，会更具可行性和操作性。

2.3 成片改造实施过程缺乏科学指导

安徽省从2020 年开始推进老旧小区成片改造，各地市也在实际工作中进行了积极探索和实践，但实施效果并不理想。因为省一级虽然在政策层面提出了要求，但对于“成片改造”的概念没有确切解释，也未明确工作路径、出台相关技术指导文件，从而导致地市一级对于“成片改造”的理解各不相同，在组织实施的过程中对于片区的界定和划分、改造内容的确定等也相差甚远。此外，在前期摸排阶段，目前的基础资料收集和现状调研主要还是围绕单个改造小区开展的，摸排内容以居住人口、房屋建筑、内部道路和设施为主，涉及小区周边、社区生活圈范围内的内容较少，不利于了解和掌握整个片区配套的缺口和短板。

3 基于生活圈推动安徽省成片改造技术路径

针对安徽省成片改造缺乏前期规划引导、片区划分标准不一、实施路径不清晰等问题，本文尝试，通过构建老旧小区分级改造体系明确成片改造片区划分标准，推动老旧片区单元改造规划的制定，在规划统筹下采取系统性的连片改造模式。

3.1 成片改造分级体系

老旧小区改造主要针对老城区、中心城区，并与城市更新单元（为实施以拆除重建类城市更新为主的城市更新活动而划定的相对成片区域[3]）相结合，应以修补设施缺口、完善生活圈内各项功能服务为主。因此，在社区生活圈划分的基础上，以城市某个行政单元、片区或城市更新单元为划定范围，根据老城区公共服务设施布局现状、老旧小区分布现状等，构建老旧小区分级改造体系，即分为基本改造单元和小区改造单元两级，如图2所示。

图2 老旧小区成片改造体系示意图（图片来源：作者自绘）

基本改造单元是由一个或若干社区构成，包含居民日常生活必备的公共服务设施，是空间尺度适宜、交通便捷、环境良好、设施齐全的宜居单元，更是协调城市综合开发与城市更新改造的基本空间单元。其立足老旧小区成片改造实施和操作层面，范围与生活圈有所不同。生活圈范围是一个配置服务设施的规划标准，是将居住组团、街道边界或者以居住区为中心的若干距离缓冲区作为划定范围。基本改造单元在社区生活圈划定基础上，统筹城市更新改造要求，协调不同老旧小区更新改造，可以根据实际需求灵活配置公共服务设施的更新改造单元。划分原则与社区生活圈的划定相同，是基于居民行为特征和需求、道路交通、行政管理、存量设施形成的空间格局等，运用大数据分析等手段进行测算。其范围可以理解为5min 生活圈和15min 生活圈之间的尺度范围，具体是基于生活圈的两级划分，即在10～15min 街道生活圈和5～10min 邻里中心生活圈的基础上划定范围的。基本改造单元的规划重点是公共服务设施的配置，对存量设施的增补和提优，还包括交通组织提升、公共空间优化和公共文化的营造等。

小区改造单元是在划定基本改造单元的基础上，对每个基本改造单元进行梳理分析，确定具体单个老旧小区改造范围。其改造内容与传统单个小区改造内容基本一致，主要包括房屋建筑综合整治、小区内部道路整治、管网整治、公共空间提升、绿化环境优化、停车及其他设施改造等内容。

3.2 成片改造技术路线

基于老旧小区改造的目标愿景，即邻里和谐、宜居宜业、全龄教育、交通便捷、全民素养、优质服务、智慧治理7 大目标引领下，在社区生活圈划分的基础上构建老旧小区分级改造体系，编制老旧片区单元改造规划和成片改造方案，推动老旧小区成片改造。

第一，现状调查和评估分析。通过实地调查、资料收集，全面掌握城市老旧小区现状。重点梳理城市老旧小区集中成片的地块，一般都是在老城区范围，对片区内的老旧小区基本情况、公共服务设施、公共空间、道路交通状况等进行调查研究。

第二，编制老旧片区单元改造规划。即以某个老旧小区集中的片区或者城市更新改造单元为规划范围，在社区生活圈的划分基础上划定基本改造单元和小区改造单元，并对各基本改造单元的空间布局、配套设施、交通组织、公共空间、智慧管理进行提升和优化。

第三，制定成片改造方案。依托城市老旧片区单元改造规划，制定以基本改造单元为片区的成片改造方案，重点是明确成片改造的行动计划，分阶段实施各单元老旧小区改造行动，尤其要明确近期行动计划，综合考虑政策要求、老旧小区基本情况、居民改造需求紧迫度、实施主体积极性、实施难易程度等因素，制定近期三年的改造项目清单[4]。

第四，推动成片改造实施。根据老旧小区成片改造方案，分阶段实施各基本改造单元的小区改造。在制定某片区（基本改造单元）老旧小区改造规划方案时，依据老旧片区单元改造规划和成片改造方案，进一步具体优化空间布局，增补配套设施，完善交通组织，提升营造公共空间和公共文化，并对每个小区改造单元的建筑主体、基础设施、内部环境、安防设施等进行详细的规划设计。