丰水地区“四水四定”内涵与制度框架建设研究

杨景茜，曹菊萍，周宏伟

(太湖流域管理局水利发展研究中心，上海 200434)

党的十八大以来，习近平总书记多次就治水护水节水用水作出过重要指示。2019年9月，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时提出，“要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求”。为贯彻落实习近平总书记重要讲话指示精神，推进丰水地区水资源节约集约利用，必须在政策法规拟定、战略规划编制、社会生产力总体布局中落实“四水四定”，量入为出用好水资源，从严从实管好水资源，让“四水四定”成为丰水地区社会经济高质量发展的理想路径。

1 丰水地区“四水四定”内涵分析

“四水四定”中“水”指的是能够供给城、地、人、产各方面的可用水资源量，既包括地表水和地下水，也包括外调水、过境水以及再生水、雨水等非常规水等。“以水定城”强调的是满足水生态环境保护空间需求，针对城市群盲目扩张的现状，要利用水资源和水生态环境客观条件来约束和限制城镇开发利用界域，在与国土空间规划相衔接的基础上，严格落实生态环境分区管控，确定合理的未来城镇规模。“以水定地”强调的是平衡水资源开发利用和土地资源开发利用之间的关系，在保障基本农田和建设用地规模的基础上，根据水资源、水生态环境客观条件来规划和管控土地其他用途，促进土地资源优化布局、合理利用。“以水定人”强调的是明确水资源可承载的合理人口规模和城镇化率，根据城市水资源总体规划中各发展阶段的可供水量，确定各水平年的人口规模和结构，再根据水资源、水环境承载力的地区差异性，提前谋划人口分布空间格局。“以水定产”强调的是将产业规模和结构按照水资源刚性约束要求进行调整，引导高耗水工业企业有序退出，扶持低碳环保行业，培育与水资源、水生态环境承载能力相适应的绿色产业体系。

丰水地区水资源相对较为丰沛，属于环境强约束区，相对于缺水地区注重水资源刚性约束，丰水地区除了提升用水效率之外，应更加关注如何降低河湖水体的污染入侵风险，提高供水品质，充分挖掘水资源的生态和经济价值。一方面，要以用水需求为导向，充分发挥政府和市场双作用，通过需求侧的用水管理扼制不合理用水行为，通过供给侧的供水管理创造有效供给，达到供需两侧的动态平衡。另一方面，从水环境承载能力出发，关注农业面源污染、工业用水循环利用和达标排放等，严守国土空间规划“三区三线”。

2 国内外先进经验做法

2.1 国外先进经验做法

国外虽未提出“四水四定”的具体概念，但在强化水资源刚性约束方面有不少突出手段。国外节水水平先进地区主要采取水权市场交易、产业布局结构调整、创新节水技术、完善水资源管理法律法规等措施，以最大限度地利用好水资源，推动“四水四定”落实落地。

美国推动涉水全过程立法和促进水权交易。美国的涉水法律法规涵盖了水资源开发利用和节约保护的各环节，先后出台了《水资源开发法》《供水法》等30余部法律法规。美国通过鼓励水权交易来优化水资源配置，将水的定价问题作为重点管理方向，运用价格杠杆调整水资源需求，较典型的是将节省的农业灌溉用水水权出售或转让给城镇和工业用水，以期能够更高效利用水资源。

德国出台细节化的法律法规和推广水资源高效利用技术产品。《联邦水法》涵盖了水资源管理和保护的较多技术细节，例如法条中明确规定了城镇生活和工业企业的污废水排放具体标准。德国在研发节水技术产品方面投入大量资金和人力，并在全世界范围内进行推广，目前德国先进的水资源高效利用技术产品已占世界市场份额的1/5。

澳大利亚改革水权交易规则和推动节水农业发展。澳大利亚政府发文明确地表水和符合条件的地下水的交易程序，并改革交易过程中涉及的水权关系和水的可转让性等规则。在农业节水方面，澳大利亚对发展旱作农业及节水灌溉给予资金补贴和政策扶持，已经形成了由先进的节水灌溉工程、合理的灌溉周期、科学的作物管理规程组成的综合灌溉体系。

2.2 国内先进经验做法

国内对“四水四定”有明确定义，为落实习近平总书记系列讲话精神，2022年水利部在召开水资源管理工作座谈会时又提到了“必须全方位贯彻‘四水四定’原则”，国内各省(市)也在“四水四定”方面开展了大量研究。

浙江省通过“五水共治”“河湖长制”等落实最严格水资源管理，2021年开始，浙江省打造“整体智治、多跨协同、精准高效”的区县级智慧管水平台，涌现出长兴水利“长水码”综合场景化应用、杭州市临安区“天目智管水务”平台等先进典型。“十四五”时期，浙江省持续开展水资源集约安全利用综合试验区和专项试点建设工作，实现区域水资源“双控五安全”目标。2023年，浙江省计划推进“四水四定”约束性管理试点，在水质型缺水地区实施用水总量和强度双控指标约束性管理，在工程型缺水地区推行基于可用水量的约束性管理，推动适宜地区开展水源分质供水、再生水利用和高耗水企业节水改造。

宁夏回族自治区近年来全方位贯彻“四水四定”原则，率先出台“十四五”用水权管控指标方案、地下水管控指标方案；用水权收储交易管理办法、水资源监控实施方案先后出台，刚性约束制度体系日趋完善。2022年，宁夏回族自治区印发了《宁夏回族自治区建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区促进条例》，提到“自治区实施水资源刚性约束制度，以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”。2023年，自治区政府工作报告首次把“坚决打好全域‘四水四定’主动战”作为推动绿色低碳高质量发展“三大战役”之首，列出专章系统部署。

江西省为贯彻习近平总书记提出的“四水四定”理念，先后印发《推进水权水市场改革工作方案》《关于推进用水权改革的实施意见》等文件，搭建交易平台、推动建章立制、促进规范管理，进一步指导各地因地制宜开展水权交易，截至2022年底，江西省累计开展水权交易130余次，累计交易水量近5800万m3。此外，江西省水利厅牵头的“鄱阳湖流域水资源保护利用‘四水四定’管理创新研究”入选中国工程科技发展战略江西咨询项目。通过该研究，江西省推进鄱阳湖水循环模拟“四水四定”数字支撑平台建设，并在龙南市、宁都县开展“四水四定”研究试点工作。

2.3 经验与启示

国内外水资源刚性约束、“四水四定”等相关经验做法，为丰水地区“四水四定”制度建设研究提供了重要参考。

一是贯彻依法治水管水的理念，持续抓好涉水法规的学习宣传贯彻，积极推进重点领域立法，从法律源头上严控水资源开发利用，严厉打击不合理用水行为。

二是政府和市场“两只手”协同发力，政府加强有效调控，通过合理确权、高效流转以及有力监管，加快推进用水权市场化交易，缓解水资源紧张的局面。

三是完善水资源刚性约束机制，加强符合“四水四定”理念的水资源管理体制机制建设，通过水资源供给侧改革，促进经济社会发展优化结构、转换方式、提高动能。

3 江苏省“四水四定”试点地区实施情况

江苏省跨江临海，湖泊繁多，水网密集，是典型丰水地区。2021年8月，江苏省水利厅在全省范围内启动了水资源刚性约束“四定”试点工作，选择了不同经济发展层次、不同水资源基础条件的苏州市吴江区、徐州市沛县等8个地区，开展“四水四定”试点工作，提出符合地方实际的水资源刚性约束指标体系、重要措施和重点制度，探索丰水地区在水资源节约集约利用下的高水平高质量发展路径。

3.1 试点指标情况

江苏省8个试点均提出了共性指标和符合地区特点的个性指标，对各试点指标体系进行总结提炼，其中共性指标(4个及以上试点地区均提出的指标)共有10项，包括用水总量控制类的指标和用水强度控制类的指标，包括地下水管控指标、城市再生水利用率、城镇污水处理率、农田灌溉水有效利用系数等。如图1所示。

图1 “四水四定”试点地区共性指标

结合地区特点的个性指标有34项，其中涉及人口方面的指标有可承载人口、城镇适宜人口等，涉及城镇方面的指标有建设用地规模、建设用地面积上限等，涉及农业方面的指标有耕地面积保有量、灌溉面积上限等；涉及工业方面的指标有工业水重复利用率、万元工业增加值废水排放量等；涉及水环境方面的指标有省级及以上水质考核断面达标率、生态环境用水占比等；其他指标有生活供水保证率、取水计量率等。如图2所示。

图2 “四水四定”试点地区个性指标

从各试点地区提出的指标来看，作为发展较快的经济新区，江北新区、泰兴经济开发区在提出共性指标的基础上，聚焦新区工业发展迅速、产业现代化水平不断提升的特点，提出了一些针对工业的个性指标，充分体现了“以水定产”的理念。在水资源集约高效利用方面，生命健康产业园、精细化工园区用水以研发和生产用水为主，用水量需求较大，提出了万元工业增加值废水排放量指标；在争创工业节水载体方面，提出了新增创建节水型工业园区个数、规模以上高耗水企业节水型企业创建率等特色指标。新区通过加快建立绿色低碳循环的产业结构和生产方式，加强“四水四定”管理，实现经济绿色转型发展与生态环境保护修复统筹推进，减轻长江供水压力、减少区域排污、落实长江大保护。

作为江南复杂水网经济发达区，吴江区针对发展水平、协调均衡、高效集约和绿色生态等方面，提出了水资源刚性约束下高质量发展的评价指标，主要突出“分质供水、一水多用、多水联用”的水资源精细化配置理念，促进节水减排、提升效率、控源截污、循环增供。“以水定城”方面，提出了城镇开发边界指标；“以水定地”方面，提出了耕地面积指标；“以水定人”方面，提出了城镇人均综合用水量指标；“以水定产”方面，提出了第三产业占比指标。此外，还提出了生态环境用水占比等个性指标，以解决水多、水脏等水资源环境问题。

作为丰水地区中水资源相对紧张的苏北地区，东海县、赣榆区等县(区)突出用水总量和用水效率双控，制定水量分配、生态流量、地下水管控、区域可用水量等约束性指标；关注城乡供水等民生问题，提出水功能区水质达标率、集中式饮用水源地水质达标率等个性指标；针对第一产业占比相对较大的情况，明确了耕地面积保有量、农业用水计量率、高标准农田建设面积、大中型灌区节水型灌区建成率等农业指标，进一步强化“四水四定”的约束作用。此类地区以提升水资源的利用效率为主，在充分挖掘水资源利用潜力的基础上，保障居民生活用水，加强节约用水。

总的来说，江苏省各试点地区制定的“四水四定”指标基本符合试点地区特点，综合考虑了区域现状及规划“城、地、人、产”发展情况，建立了符合中央及省委要求、体现地方特色，可达、可控、可考核的“四水四定”指标体系，可作为下一步管理制度建议的参考。

3.2 试点任务情况

各试点地区在构建水资源刚性约束“四水四定”指标体系的基础上，结合区域功能定位、产业布局规模、节水要求和区域水资源承载能力等，提出用水总量和效率控制、人口规模、工农业发展红线等方面的建议；从增强生态保护、地下水管理、水源科学调度和调控等方面，提出满足经济社会发展的合理需求的保障措施；从完善区域水资源配套、保障刚性需求等方面，科学规划水源工程、供水工程等工程措施。

各试点任务的中心思想是“四水四定”，强化用水总量和用水强度控制，明确区域可用水量，在分析水资源承载能力的基础上，提出区域可承载的城镇规模、耕地、人口、产业等，促进水与城地人产的协调，加强水资源供给侧对节水的约束力；针对江苏省丰水地区水环境容量偏低、水质型缺水的特点，注重节水减排，把创新作为驱动经济高质量发展的主引擎，推动工业结构调整和绿色发展，更好地解决经济社会发展与水环境承载能力之间的矛盾，以优质水资源促进经济社会绿色高质量发展；突出制度保障作用，结合丰水地区实际，建立和完善水资源刚性约束制度框架。

4 丰水地区“四水四定”管理制度建议

4.1 合理分水、管住用水

(1)建成水资源刚性约束指标体系。针对丰水地区水资源禀赋条件和开发利用特点，研究水资源刚性约束内涵与要求，梳理水资源管理相关法律法规和政策制度，细化丰水地区水资源管理目标任务，健全水资源刚性约束指标体系，明确地区可供水量，作为经济社会发展的红线。

(2)建立水资源承载能力动态评估机制。强化水资源、水环境承载能力在城、地、人、产等方面的刚性约束作用，组织开展水资源承载能力动态评估和分区管控，特别是要严格管控水资源超载区，合理控制人口规模，优化产业结构，统筹国土空间布局。

(3)完善水资源论证和取水许可制度。推进规划和建设项目水资源论证以及水资源论证区域评估，科学规划城乡发展布局、结构与规模，保证合理用水需求，抑制不合理用水行为。规范取水许可审批及发证工作，严格落实用水定额标准和区域用水总量控制指标。

(4)构建河湖健康生态环境管控体系。强化水资源配置和调度管理，落实防洪、供水、水环境、水生态等多目标统筹协调调度。健全生态流量(水位)保障机制，做好生态流量(水位)调度管控和监测预警措施，严守生态用水底线，合理配置生活、生产、生态用水，切实维护河湖健康生态环境，提高供水安全水平。推进地下水分区管控，落实地下水取水总量和水位双控制度。

4.2 改革创新、全面节水

(1)深化水资源管理改革创新机制。推进和探索水资源税征收、水权交易、水生态补偿、水生态产品价值实现等重点机制改革创新。建立水行政主管部门与税务部门协同收税机制，探索水资源税费征收与经费投入的挂钩衔接政策；健全水权市场化交易机制，探索不同流域、区域、行业用水户间水权交易新模式；探索建立水生态补偿长效机制，将水生态补偿与绩效考核挂钩；完善水生态产品项目清单，健全水生态产品价值统一核算机制。

(2)创新节水制度和标准体系。建立用水定额动态修订制度，定期组织开展用水定额调整和评估。建立节水标准执行情况监督机制，完善规划和建设项目节水“三同时”制度，从源头把控节约用水关。探索合同节水创新机制，引导公共机构、工业、服务业等通过节水效果保障、节水效益共享、改造资金托管等方式，实施节水市场化管理。

(3)健全节水激励机制。落实水效标识管理办法，创造对推广节水产品和技术有益的市场交易大环境；落实节水补贴政策，对节水设施建造、节水技术研发等进行奖励和补助；在县域节水型社会创建中将节水器具改造和节水意识提升作为重点，拨付财政资金用于项目改造和日常宣贯；加大节水金融扶持力度，用好“节水贷”政策，优先解决节水先进企业融资难题。

(4)完善非常规水利用管理体制。制定企业废污水收集、处理和再生利用优惠政策，完善再生水处理利用管理体制和补贴手段。加大各类雨水集蓄利用设施建设，持续推进集蓄雨水纳入水资源规划配置。沿海的丰水地区，要推进海水淡化利用规模化，提高海水淡化供水保障能力。

4.3 强化监督、严格考核

(1)健全最严格水资源管理制度考核体系。持续深化落实最严格水资源管理制度，建立健全考核评估体系，将“四水四定”指标纳入考核，细化实化考核内容，完善考核办法和考核方案，优化考核组织方式。考核结果为不合格的，依法依纪追究责任，推动最严格水资源管理制度有效落实，进一步发挥考核的激励鞭策作用。

(2)加强取用水常态化监管机制。加强水资源全过程监管，加强取用水事中事后监管，通过暗访、抽查等方式开展监督和执法检查，坚决抑制超许可超计划超定额用水、擅自改变取水用途等不合理行为。加强对重点用水户、高耗水行业用水户的监管，健全监督管理制度，优化完善监督管理检查内容、检查标准和检查方式方法。

(3)完善节水专项检查机制。定期对用水单位企业用水制度是否健全、用水台账是否清晰、用水设备是否正常运行、节水宣传教育是否落实到位等开展专项检查。建立节水专项检查问题清单“回头看”机制，督促用水单位落实主体责任，对检查遇到的问题立行立改，加快节水技术改造。

4.4 统筹协调、加强保障

(1)建立水资源刚性约束联席会议制度。“四水四定”涉及水和城、地、人、产的关系的科学合理界定，涉及水利、自然资源、发改等多部门，在“四水四定”规划实施当中要自上而下明确政府各级部门的权力和义务，做到权责明确。成立“四水四定”领导小组及办公室，负责组织协调、督查推进等日常工作，由办公室提请召开联席工作会议，研究决定“四水四定”涉及的重要事项，形成上下联动、部门协同、全社会广泛参与的工作机制。

(2)完善水资源计量监测体系。全面提升水资源计量监测能力，打造覆盖全面、计量精准、更新高效的水资源监测共享数据库，为水资源管理工作提供数据支撑。推动工业园区、规模以上工业企业用水计量电子监控全覆盖，搭建三级计量精确管理体系。

(3)构建信息化管理平台。整合生态流量、取用水等系统，构建水资源统一管理平台，通过“一张图”实现重要河湖生态流量实时预警，重要取水户取水口动态监督，农业取水精准联网计量，地下水取水实时管控。

5 结语

强化水资源刚性约束，建立“四水四定”管理制度体系，是落实习近平总书记关于治水护水节水用水指示精神的重要举措，事关水利事业发展，事关全体人民福祉，是一项需要长期坚持的系统工程。丰水地区要利用相对较为丰沛的水资源，深入贯彻落实节水优先方针，优化水资源保障，提升用水水平和供水品质，坚持经济社会与水资源节约保护协同发展。各级政府要认真落实“四水四定”工作主体责任，加大资金投入保障，加强统筹谋划协同合作，研究制定相关配套政策制度，努力探索丰水地区“四水四定”管理经验。