赋予地方政府风险处置属地责任能降低区域金融风险吗？

王 霞，李乐乐

（兰州财经大学1.中国西北金融研究中心2.金融学院，甘肃 兰州 730020）

一、引言

防范化解金融风险是近年来我国的一项重要任务，在此过程中，我国一再强调并不断强化地方政府金融风险监督处置的属地责任。早在2014年，国务院就出台了《关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》，赋予地方政府部分金融活动的监管职责，主要承担一些新型金融活动和金融机构的风险处置。2017年第五次全国金融工作会议进一步强调了地方政府的监管职责和风险处置属地责任，确立了央地双层金融监管和风险处置体制。2018年10月，各省、自治区、直辖市在原省级金融办的基础上，陆续挂牌成立地方金融监督管理局，作为较独立的部门对地方金融机构进行更加充分有效的金融监管。2023年的金融监督管理体系改革进一步剥离了地方金融监督管理局的金融协调服务职能，意味着地方政府需要更好地承担地方金融风险防范化解职责。

从理论上分析，由于地方政府发展经济与防范风险之间存在天然矛盾，赋予地方政府风险处置属地责任不一定能够降低区域金融风险。从实践来看，我国一再对金融监管体制进行改革，意味着加强地方金融监管必不可少，但真正发挥地方政府降低区域金融风险的作用还需要一定的条件。本文在理论分析的基础上，运用DID法实证检验赋予地方政府风险处置属地责任能否降低区域金融风险。

二、文献回顾与研究假设

现有文献更多侧重于研究地方金融监管对区域金融风险的影响作用。戴鹏赞和岑磊（2016）[1]对于金融业发展和政府监管的关系进行研究，发现政府监管对金融业有序发展具有显著促进作用；王曙光和王彬（2022）[2]提出地方金融监管体系建设的滞后和不完善导致金融机构风险难以控制，会加大区域金融风险发生的可能性；黄祥钟和高渊（2022）[3]基于双重差分模型研究发现，2017年地方金融监管改革有助于整体降低地区金融风险。还有少数学者从银行信贷质量角度出发进行研究。Jansen（2003）[4]认为金融监管一旦放松，会导致融资要求降低，间接导致银行贷款质量下降；段军山和庄旭东（2020）[5]发现加强地方金融监管能够降低银行不良贷款率，可以更加有效地防范金融风险；邱新国和陈明兴（2021）[6]运用系统GMM方法研究得出地方金融监管能够降低金融机构不良贷款率，改善区域金融生态环境，进而促进区域金融平稳发展；王璐（2020）[7]提出地方层面的金融监管受地方政府的无形压力和影响，难以实现严格监管政府债务风险的初衷，会间接加大金融风险的发生概率，而地方政府债务风险的监督和管理对于区域财政安全保障和经济金融稳定发展均具有重要意义[8-9]。

分税制改革后，地方政府财权与事权不匹配问题加上地方官员的政绩考核，导致地方政府债务超常规膨胀。地方政府无论是出于维持地方经济社会发展的需要或官员自身升迁的需要都可能会大量举债，而地方债务规模扩张对区域金融风险有空间溢出效应[10]。同时，地方政府对辖区内的金融机构有一定的行政干预权。一方面，地方政府为提高政绩，往往对金融机构进行间接或直接的行政干预，导致各地区信贷资源会向特定的企业和国有部门倾斜，国有企业存在的违约倾向会造成金融资源财政化，带来金融风险[11]。另一方面，金融资源向有国有资产支撑的政府部门和国有企业集中，会导致政府和国有企业杠杆率过度上升，造成金融机构间的风险传递[12]。同小歌等（2022）[13]研究发现，地方官员的晋升激励会导致金融资源配置效率下降，而提高金融资源配置效率能够显著降低本地区和相邻地区的系统性金融风险[14]。可见，地方政府对金融机构的行政干预造成的金融资源错配对防范区域金融风险极为不利。

那么赋予地方政府风险处置属地责任后会是怎样呢？当地方政府履行对地方金融的监督管理权力、承担地方金融风险处置属地责任时，地方政府一定程度上会更加注重区域金融风险的防范和化解，其中可能通过调整地方政府债务和金融资源配置效率两条途径。因此，提出如下假设：

H1：赋予地方政府风险处置属地责任能降低区域金融风险；

H2：赋予地方政府风险处置属地责任能通过降低地方政府债务水平降低区域金融风险；

H3：赋予地方政府风险处置属地责任会通过提高金融资源配置效率进而降低区域金融风险。

三、研究设计

（一）模型设定

本文采用双重差分法（DID），研究赋予地方政府风险处置属地责任在区域金融风险防控中的政策效应，构建模型如下：

其中，i代表省份，t代表年份，Riskit代表区域金融风险水平，Treat代表省份虚拟变量，Time代表时间虚拟变量，Treat*Time是赋予属地金融监管和风险处置责任这一政策实施的估计量，其系数α1可以衡量该项政策对于降低区域金融风险的实施效果，Xit表示控制变量，μi和δt分别是省份、时间固定效应，εit为随机误差项。

由于各省份于2018年10月起陆续挂牌成立地方金融监管局，结合前文分析并基于现实意义，本文选择2019 年为政策节点。实验组和对照组的设定参照黄祥忠和高渊（2022）[3]的研究，按照改革前（2010—2018年）时间段内每个省份区域金融风险的平均值进行分组，首先计算样本省份2019年之前区域金融风险的平均值，选取该时间段内区域金融风险的中位数作为参照，将平均值高于中位数的省份作为实验组，平均值低于中位数的省份作为对照组。如此划分的原因是，此项政策目的在于更好地防范化解区域金融风险，相对来说，这一政策实施对于区域金融风险较高的地区更具针对性，故将政策实施前区域金融风险平均值高于中位数的省份作为实验组，其他省份作为对照组①实验组包括北京、内蒙古、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、广东、广西、海南、贵州、陕西、甘肃、新疆16个省份；对照组包括天津、河北、山西、辽宁、吉林、上海、河南、湖北、湖南、重庆、四川、云南、青海、宁夏14个省份。。

（二）变量设置

1.被解释变量：区域金融风险（Risk）。参考沈丽和范文晓（2021）[10]的方法，基于银行、股票市场、保险市场和房地产市场四个维度选取代表性指标构建区域金融风险指标体系，运用熵权法计算得到全国30个省、自治区和直辖市2010—2021年的区域金融风险水平①限于篇幅原因，计算过程不再赘述，计算出的各省份区域风险水平结果如有需要，可向作者索取：1592760727@qq.com。

2.核心解释变量：Treat*Time，即赋予地方政府风险处置属地责任这一政策的实施。对于Treat和Time两个虚拟变量赋值规则如下：如果样本观测值位于实验组，则Treat=1，否则Treat=0；当样本观测值处于2019年及以后Time=1，否则Time=0。

3.控制变量。参考毛捷和黄春元（2018）[15]、冯智杰和刘丽珑（2021）[16]、陈蕾等（2021）[17]及王霞和王芳（2022）[18]的研究中控制变量的选取方法，结合本文的研究问题选择以下控制变量：经济发展水平（lnrjgdp）、城镇化率（urban）、通货膨胀率（ir）、人口增长率（pop）、固定资产投资（fai）、经济开放度（open）、存款利率（r）、财政赤字率（chizi）。

（三）数据来源及描述性统计

限于数据的完整性及可获得性，不包括西藏自治区和港澳台地区，选取2010—2021年我国30个省、自治区、直辖市的面板数据。原始数据主要来源于《中国金融年鉴》《中国统计年鉴》、中国人民银行官网、Wind数据库及各省份统计年鉴。对于少数缺失数据，先查找相关统计年报和相关报道进行补充，最终缺失的数据用线性插值法进行填补。各个变量的描述性统计如表1所示。

表1 变量描述性统计

四、实证检验

（一）基准回归分析

表2报告了模型（1）的回归结果。列（1）仅控制了省份固定效应，核心解释变量Treat*Time 的系数显著为负，说明赋予地方政府风险处置属地责任这一政策改革能够显著降低区域金融风险。列（2）在列（1）的基础上，控制了时间固定效应，Treat*Time 的系数仍然显著为负。列（3）和列（4）为加入控制变量的结果，在控制省份和时间固定效应以及加入各控制变量的情况下，这项政策的系数为-0.025，在1%的水平上显著，说明赋予地方政府风险处置属地责任能够降低区域金融风险水平，假设1得以验证。

表2 DID基准回归结果

（二）稳健性检验

1.平行趋势检验

为保证DID估计结果合理有效，需要对实验组和对照组的区域金融风险作平行趋势检验，来判断实验组和对照组的区域金融风险在政策实施前后的变化情况。按照前文样本设置的时间节点，以2019 年为基期，采用事件研究法进行平行趋势检验。图1报告了95%置信区间内平行趋势检验的回归系数，可以看出在政策实施前两组样本不存在明显差异，且系数均不显著；在政策实施之后系数由正转负，说明赋予地方政府金融监管和风险处置属地责任对于区域金融风险的降低作用开始出现，且效果逐年增大并趋于显著。由此可见，前文双差分模型满足平行趋势检验。

图1 平行趋势检验

2.异质性讨论

为进一步探讨此项政策在我国不同地区的效果，按国家统计局的地区划分标准，将样本分成东部、中部、西部三组，继续考察赋予地方政府风险处置属地责任对区域金融风险影响的地区性差异。检验结果如表3所示。第1列结果显示，Treat*Time 的系数为-0.049，在5%的水平上显著，说明赋予地方政府风险处置属地责任对东部地区的区域金融风险有显著的减缓作用；从第2列和第3列的结果来看，估计系数不显著且绝对值更小，说明该政策对中西部地区金融风险的降低作用小于东部地区且不显著。可见这项政策效果呈现出显著的地区差异，其原因可能在于东部地区对地方政府官员的考核更为全面，地方政府官员的任期更长，地方政府债务依存度相对较小。

表3 异质性检验结果

3.安慰剂检验

上述结果可能受遗漏变量和不可观测因素等的影响，因此借鉴La Ferrara等（2012）[19]、李广众和贾凡胜（2020）[20]的方法，采用假设改变政策发生时间和随机筛选实验组两种方法做安慰剂检验，来排除不可观测因素的影响，确保结论稳健。

（1）假设改变政策发生时间

借鉴李广众和贾凡胜（2020）[20]的研究方法，假设这项政策实施时间改变，检验能否得到降低区域金融风险的政策效应。若将政策发生时间改变后，仍能得到相应的政策效应，则表明上文基准回归结果并不可靠，需进一步考虑其他的不可观测因素，而非只关注政策改革；反之，则说明上文基准回归结果可靠。具体做法为：选取政策还未真正实施的2010—2018 年时间段为样本区间，分别假定2015 年和2016 年为政策实施年份，重新按照前文的检验过程进行检验，结果如表4所示。可以发现，假定将政策实施时间分别向前推三年和四年后，Treat*Time 的系数分别为0.002和0.001且不显著，表明将政策发生的时间改变后，并没得到降低区域金融风险的政策效果。由此说明，赋予地方政府风险处置属地责任能够降低区域金融风险，前文结果具有稳健性。

表4 安慰剂检验

（2）随机筛选实验组

借鉴La Ferrara等（2012）[19]的做法，随机筛选实施政策改革的省份，并随机化改革时间，由此构造省份—改革时间两个层面的随机实验。接着按式（1）进行回归，根据伪实验组回归得到的估计系数再次判断基准回归结果的可靠性。为加强人为构造虚假实验的估计效果，将上述过程重复500次，最后绘制出回归过程中估计系数和t值的核密度图，如图2和图3中虚线所示。若随机实验中，估计系数和t值都分布在0附近，且偏离真实的估计系数和t 值，则说明该项政策效应并不是其他遗漏变量和不可观测因素的影响。图2 和图3中，竖实线代表基准回归所得的真实估计系数和t值，可以看出，虚假估计系数和t值均分布在0附近，且偏离了真实值，这表明基准回归所得的结论稳健。

图2 估计系数核密度图

图3 t值核密度图

4.基于PSM-DID方法的分析

为了更好地选择实验组和对照组，参考石大千等（2018）[21]和卢盛峰等（2021）[22]的方法，使用倾向得分匹配分析法，来实证检验在实验组和对照组其他条件相似的情况下，赋予地方政府风险处置属地责任与区域金融风险之间的因果关系。运用PSM-DID方法分析过程中，本文在计算倾向得分时使用Logit回归，同时采用最近邻1∶1匹配的方式对各个省份进行匹配。匹配后，用满足共同支撑假设的样本按式（1）重新进行DID估计。表5报告了使用PSM-DID分析方法的回归结果，结果显示Treat*Time 的系数均显著为负，且估计系数的绝对值相较于基准回归更大，表明在使用倾向得分匹配得到更为精确的实验组和对照组样本后，政策效果更加明显，进一步说明前文的结果稳健可靠。

表5 基于倾向得分匹配后的双差分模型估计

五、机制检验

基于前文实证检验所得结论，试图进一步分析赋予地方政府风险处置属地责任影响区域金融风险的可能渠道，主要基于两方面考虑：一是考虑到地方政府债务，二是金融资源错配问题。地方政府债务和金融资源配置效率都与地方政府紧密相关，也都会导致金融风险的积累，那么赋予地方政府风险处置属地责任后，地方政府债务和金融资源配置效率是否会在降低区域金融风险的过程中起到一定中介作用呢？

为验证假设2和假设3，使用Baron和Kenny（1986）[23]提出的依次检验法来验证，具体步骤如下：

第一步，验证赋予地方政府风险处置属地责任对区域金融风险的影响。

第二步，验证赋予地方政府金融风险处置属地责任对中介变量的影响。

第三步，将赋予地方政府风险处置属地责任变量与两个中介变量分别同时作为解释变量，纳入同一回归方程，验证地方政府债务和金融资源配置效率的中介作用。

其中，media为中介变量，包括地方政府债务gdebt和金融资源配置效率fine。根据模型（2）（3）（4）的设定，对中介效应是否显著的判断依据为：第一，检验系数α1，如果α1显著，则进行下一步检验；第二，检验系数β1和系数λ2，如果β1和λ2均显著，则gdebt的中介效应显著，如果有一个不显著，则要用Sobel检验，来判断是否具有中介效应；第三，检验系数λ1和λ2，如果系数λ1和λ2都显著，则存在部分中介效应，如果系数λ2显著，系数λ1不显著，则存在完全中介效应。

（一）基于地方政府债务视角

借鉴钟辉勇和陆铭（2015）[24]与彭冲和陆铭（2019）[25]的研究，同时考虑地方政府债务数据的可得性，选择采用省级的城投债余额与GDP之比代表地方政府债务水平。在进行地方政府债务的中介效应分析时，为了更好地控制宏观经济中其他因素对地方政府债务的影响，在式（3）的控制变量中加入存款利率和财政赤字率，结果如表6所示。表中列（2）显示，Treat*Time 的系数β1在10%的水平上显著为负，说明赋予地方政府风险处置属地责任能够降低地方政府的债务规模。列（3）显示系数λ1和λ2均显著，且系数λ2显著为正，以上结果说明地方政府债务对区域金融风险具有正向作用，也就是说，地方政府债务的降低会引起区域金融风险水平的降低。由于赋予地方政府风险处置属地责任能够降低地方政府债务，故其能通过降低地方政府债务水平进而降低区域金融风险，以此得出假设2成立，且地方政府债务起到了部分中介作用。

表6 地方政府债务中介效应检验

（二）基于金融资源配置效率视角

关于金融资源配置效率的测度基本集中在金融业投入和产出视角，研究方法有包络数据分析方法（DEA）、超效率DEA模型分析方法和随机前沿函数（SFA）分析方法。DEA是传统测算效率的一种非参数方法，可以不考虑量纲问题，但测算出的效率取值均在0 ∼1，无法进一步比对。因此，参考冯锐等（2022）[14]的研究方法，运用随机前沿函数（SFA）分析方法，基于金融资源投入和产出效率来测算金融资源配置效率。在各地区金融资源投入和产出指标选取方面，根据柯布—道格拉斯生产函数，选取金融业从业人员和金融业固定资产投资作为投入指标，分别代表各地区人力资源和资本资源的投入情况，选取史亚荣和赵爱清（2020）[26]使用的地区金融相关率（贷款余额与地区生产总值的比值）作为产出指标。将投入指标和产出指标运用SFA模型，测算得出2010—2021年全国30个省份的金融资源配置效率，将数据进行归一化处理后，再进行后面的实证检验。

此处使用简单OLS 回归，式（3）中，参考孙英杰和林春（2019）[27]、田新民和张志强（2020）[28]和冯锐等（2022）[14]的研究进行控制变量选取，选择经济发展水平（lnrjgdp）、城镇化率（urban）、固定资产投资（fai）、经济开放度（open）、金融服务水平（service）和地区产业结构（indus）作为控制变量。表7报告了基于金融资源配置效率的中介效应检验结果。列（2）结果显示，Treat*Time 的系数为0.036，在10%的水平上显著，说明赋予地方政府风险处置属地责任能够提高金融资源的配置效率。列（3）结果显示，系数λ1和λ2显著为负，表明金融资源配置效率的提高会降低区域金融风险。综上，金融资源配置效率是赋予地方政府风险处置属地责任的另一条有效途径，仍起到了部分中介作用，验证了假设3。

表7 金融资源配置效率中介效应检验

整体来看，降低地方政府债务和优化金融资源配置效率的确是两条有效途径，但我国各地区金融风险不一，用总样本数据可能会造成检验结果偏差。因此，为了增强作用机制检验的有效性，以下专门针对实验组样本数据进行中介效应分析，结果如表8所示。列（1）（2）（3）是以地方政府债务为中介变量，列（4）（5）（6）是以金融资源配置效率为中介变量。可以看出，对于实验组样本数据来说，首先，地方政府债务和金融资源配置效率均起到部分中介作用；其次，与全样本相比，实验组各项系数的绝对值要更大，说明实验组包含的省份政策效果更强，中介变量的作用也更大。

表8 实验组样本中介效应检验

那么，哪种机制效应更大呢？计算中介效应的比重作进一步探讨。对于总样本，地方政府债务的中介效应占总效应的比重为（-0.011×0.195）/（-0.025）=8.58%，金融资源配置效率的中介效应占总效应比重为（-0.328×0.036）/（-0.032）=36.9%；对于实验组样本，这两个比重分别为（-0.024×0.433）/（-0.477）=2.18%、（-0.380×0.302）/（-0.477）=24.06%。可以看出，金融资源配置效率的中介作用要大于地方政府债务的中介作用，原因可能在于，赋予地方政府风险处置属地责任后，地方政府会更加明确自身的行为边界，约束行政干预，充分发挥金融市场的资源配置作用，从而优化金融资源配置效率，促进经济发展和金融稳定；而长期以来地方政府庞大的债务问题相对来说化解较为困难，因此通过降低地方政府债务风险进而降低区域金融风险的效果较差，符合实际。

六、结论与政策建议

基于2010—2021年我国30个省、自治区、直辖市的面板数据，以2019年为赋予地方政府风险处置属地责任政策实施的时间节点，综合运用双差分模型、PSM-DID方法以及中介效应检验法，实证分析了赋予地方政府风险处置属地责任这项政策的实施对区域金融风险的影响。得出结论如下：第一，赋予地方政府风险处置属地责任能够降低区域金融风险，该结论可以通过平行趋势检验，同时采用假定改变政策发生时点和随机筛选实验组的方法作安慰剂检验，并采用PSM-DID方法分析之后，结果仍然稳健。第二，赋予地方政府风险处置属地责任对区域金融风险的降低作用存在显著的区域异质性。对东部地区能够显著降低区域金融风险，而对中西部地区虽有减缓作用，但效果并不显著。第三，赋予地方政府风险处置属地责任会通过提高金融资源配置效率和降低地方政府债务水平两条途径降低区域金融风险，且提高金融资源配置效率的效果更强。

基于以上结论，提出如下建议：第一，充分发挥地方政府在区域金融风险管控中的信息优势和协调能力优势，进一步压实地方政府对区域金融风险的监管和处置责任。第二，加大地方尤其是中西部地区的政府债务管理力度，不断推进地方政府债务风险的防范及化解。通过促进地方政府融资平台转型、盘活存量资金、增强国有资产盈利能力、扩展财源等方式来降低地方政府债务存量规模，通过控制债务规模、降低负债成本等方式管理地方政府债务增量。第三，完善地方法人机构的治理结构，增强领导干部的金融素养，减少地方政府对金融机构的行政干预，充分发挥金融市场的资源配置功能，提高金融资源的配置效率。第四，进一步推进政府引导、市场配置金融资源的机制建设，明晰金融资源产权，创新金融资源配置方式，缩小金融资源配置差异，充分利用优化金融资源配置效率的路径，防范和化解区域金融风险。