新能源汽车消费补贴政策强化了地方保护主义吗？

刘会洪，龚铭滟

（湖南工业大学 经济与贸易学院，湖南 株洲 412000）

一、引言

近年来，为治理环境污染、改善能源结构、在汽车产业实现对发达国家的弯道超车，我国积极推进新能源汽车产业发展，出台了一系列推广新能源汽车的优惠政策以拉动消费需求，如购置补贴、免车辆购置税、充电设施奖补以及大城市不限行等，其中购置补贴包括中央财政补贴和地方财政补贴。在新能源汽车产业发展初期，我国政府为新能源汽车企业提供了大量补贴，补贴额度达到了汽车销售价格的50%∼60%[1]，这主要是由于电池成本太高，需要依靠高比例补贴才能使电动汽车价格具有竞争力[2]。随着中央财政补贴政策的出台，各省区市也制定了相应的配套补贴政策，但是地方财政补贴的推出往往也伴随着地方对本地新能源汽车品牌的保护[3]。2017年后，中央财政补贴退坡力度加大，同时也要求地方同步减少补贴力度。2019年3月，为营造“公平环境”，国家明确要求取消地方购置补贴政策。不过，由于疫情的影响，很多城市2020年又恢复了地方性补贴政策。

当前，学者们对新能源汽车补贴政策影响方面的研究较多，但对地方补贴政策对于本地品牌新能源汽车影响方面的研究较少，也鲜少研究汽车消费补贴对地方保护主义的影响。不同类型城市地方补贴政策对于本地新能源汽车的影响，受各城市规模、财政收入、经济发展等因素的影响存在较大差异。本文基于新能源汽车的实际销售数据，选取全国范围内52个大中小城市，研究地方补贴政策对于各城市本地新能源汽车销量的影响，探讨地方消费补贴政策是否存在对本地新能源汽车的地方保护，进而提出建议。

二、文献综述与研究假设

（一）文献回顾

现有文献关于新能源汽车补贴政策的研究，主要集中于补贴是否促进了产业链发展、是否提高了企业技术发展、是否促进了市场效率提高及不同补贴模式的政策效果等几个方面。一些学者分析了购买环节的消费补贴政策，包括各项购置补贴、免车辆购置税等。Johannes等（2018）[4]对北欧地区新能源汽车、Breetz 等（2018）[5]对美国电动汽车的研究发现，政府补贴均促进了新能源汽车的消费，应提供持续不断的高标准补贴；Till等（2018）[6]对美国插电式汽车市场分析表明，政府补贴是电动汽车价格降低的关键因素，只有足够高的政府补贴才会使中低端新能源汽车受到中等收入消费者欢迎，而补贴的削减一定会导致高端新能源汽车的市场份额增加[7]；范如国和冯晓丹（2017）[8]的研究也支持了上述结论，即地方政府的补贴比例达到一定程度就能对推广新能源汽车消费产生积极作用，但补贴效率会随着补贴标准提高而下降，因此政府补贴也应有度[9]。此外，Dong（2022）[10]通过对河南省南阳市消费者的问卷调查，分析了消费者对各类型新能源汽车补贴额度的期望值，曹国华和杨俊杰（2016）[11]通过建立消费者和政府之间的演化博弈模型，分析了消费者购买新能源汽车的决策和政府为消费者提供财政补贴的战略决策之间的互动机制。还有学者探讨了使用环节的消费补贴政策，包括充电设施奖补、新能源汽车免限行限购、路权优先等。熊勇清和刘徽（2022）[12]应用双重差分模型，发现“路权优先”和“充电保障”两项主要“非补贴型”政策对新能源汽车消费有显著促进作用，并且“路权优先”效果更显著；Yang 等（2020）[13]比较了我国差异化补贴政策下各种充电模式的经济效益，Chakraborty等（2021）[14]探讨了4种充电设施的发展模式，均发现在有限预算约束下，政府可以向电动车消费者提供直接补贴，让电动车制造商投资于充电基础设施，以实现社会福利最大化；岳为众等（2020）[15]构建了一个包括政府、运营商和用户的三方博弈模型，发现用户和运营商的决策均对运营商的管理效率有抑制作用，其管理效用会影响政府补贴政策的效果。

补贴模式方面，高新伟和闫昊本（2018）[16]讨论了不同补贴模式的效率问题，提出在补贴标准相同的情况下，中间生产补贴优于终端消费补贴，终端消费补贴优于研发补贴，郑小雪等（2020）[1]也得到了类似的结论；熊勇清和李小龙（2018）[17]也认为促进新能源汽车消费的政府采购模式要优于消费补贴模式，原因在于新能源汽车发展初期技术不稳定及市场还没充分培育。不过，马亮等（2018）[18]通过模型分析发现生产补贴对新能源汽车销量提升并没有决定性作用；Zheng等（2018）[19]也认为新能源汽车消费补贴并非越高越好，消费补贴存在一定的消极影响，不利于市场优胜劣汰[20]。此外，张厚明（2018）[21]分析了新能源汽车补贴的地方保护主义行为，认为其导致了产能过剩，阻碍产业发展，这种产能过剩的形成是中央政府的产业政策与地方政府的财政补贴叠加导致的，并且国企尤为严重[22]。

现有文献基本认为补贴政策对新能源汽车消费产生了明显的促进作用，也指出不同补贴模式效率存在差异，但仅有少量文献探讨汽车消费补贴是否促进了地方保护主义，且只是定性分析。名类繁多的地方补贴性项目，或多或少都存在着保护本地新能源汽车企业的政策倾向。因此，本文试图从新能源汽车补贴对地方保护主义倾向影响的角度，分析是否存在这一影响，以及这一影响程度有多大，以期为补贴政策调整提供些许参考。

（二）研究假设

在现行分税制体制以及官员政绩考核体制下，地方政府本能地具有优先扶持本地企业发展的动机和倾向[23]，因为这可以获得更多的财政收入、实现更高的本地GDP。早在2013年，相关部委联合发布规定“新能源汽车推广中，外地品牌的数量不得低于30%”。这一规定一方面可以理解为积极推进外地品牌进入本地市场，但从另一方面来看，本地政府只需保有30%的外地品牌数量，本地品牌能够稳稳占领剩下的70%。在通过政府补贴促进新能源汽车产业发展的过程中，地方政府必然有保护本地新能源汽车企业发展的动机。因此提出第一个假设：

H1：地方财政补贴促进了新能源汽车行业的地方保护主义发展。

中央政府也意识到了高额的财政补贴给新能源汽车产业带来的负面作用，骗补企业及骗补行为不利于市场的优胜劣汰，不利于产业技术创新[24]。因此，自2017年开始，国家实施大规模的补贴退坡政策。2017—2018 年补贴标准在2016 年基础上下降20%，2019—2020 年补贴标准在2016 年基础上下降40%。原计划2020年8月停止购置补贴，但由于疫情影响，国家将购置补贴政策延长到2022年底，并继续实施补贴退坡政策，2020—2022年补贴标准在上年基础上分别下调10%、20%、30%。地方财政补贴标准的降低，自然削弱了地方补贴政策对本地新能源企业发展的扶持力度，有助于所有企业处于同等的竞争环境下。因此提出第二个假设：

H2：补贴退坡政策的实施，抑制了地方保护主义发展，削弱了市场分割程度。

三、研究设计

（一）研究样本及数据来源

1.研究样本

本文研究数据基于我国2017—2021年直辖市、省会城市、计划单列市及有新能源汽车整车生产基地的城市，并在剔除了一系列数据缺失以及含有整车生产基地但尚未投产的城市后，得到52个城市作为研究样本。选取理由如下：其一，对于直辖市、省会城市与计划单列市，其经济、规模等方面相对于其他城市都较为突出，数据披露较为完整，该类样本更易于观察当地补贴政策对本地新能源汽车消费的影响。其二，对于含有新能源汽车生产基地的城市，其本地品牌新能源汽车销量的数据更具有代表性，更能清晰观察本地补贴政策对本地新能源汽车的影响，以及各地方对本地品牌新能源汽车的保护状况。样本情况如表1。

表1 研究样本构成情况

2.数据来源

主要来源于《节能与新能源汽车年鉴》《中国统计年鉴》，各样本城市相关统计年鉴，中国乘联会汽车销量查询数据库，各城市财政局、政务服务网。

（二）变量选取及模型设定

1.变量选取

以本地品牌新能源汽车销量占该城市全部新能源汽车销量的占比（Nevn）作为被解释变量，其中新能源汽车为乘用车，不包括商用车等车型。以地方购置补贴（Policy1）作为反映地方消费补贴政策的代表性变量，以虚拟变量赋值，作为解释变量1。若该城市实施地方购置补贴政策，则赋值“1”；若无政策，则为“0”。以补贴退坡政策（Policy2）作为解释变量2，2017—2021年分别以数值5、4、3、2、1来表示，反映补贴标准的阶梯式下降；如果某城市某年没有地方补贴，则数值为0。选取各城市城市规模（City）、财政规模（Fis）、本地新能源汽车品牌数量（Brand）以及本地品牌燃油车销量占本地全部燃油车的销量等变量作为控制变量，在剔除这些因素的影响下，研究分析本地购置补贴政策对本地品牌新能源汽车销量的影响，探讨新能源汽车地方保护主义程度。

2.模型设定

为探讨地方购置补贴政策对本地新能源汽车影响及本地新能源汽车的保护主义，本文运用多元线性回归，对其进行实证研究，并建立以下模型：

引入控制变量后，模型为：

其中，t代表会计年度，β1代表截距项，β2、β3、β4和β5代表解释变量及各控制变量的回归系数；ut代表产生重要影响的其他不可预测因素，为随机误差项。

四、实证检验

（一）描述性分析

表2为相关变量描述性统计。本地新能源汽车销量占比最小值为0，最大值达到了0.963，本地新能源汽车销量占比差距较为明显；本地购置补贴政策均值为0.458，分布较为平均；补贴退坡政策均值达到1.665，城市补贴政策趋向退坡；城市规模最小值为5.341，最大值达到了8.059，城市规模差距较为明显，各城市常住人口数量相差较大；财政规模最小值为4.623，最大值达到了8.869，各城市财政规模差异同样较大；本地品牌燃油车销量占比最小值为0，最大值达到了0.412，本地燃油车销量占比差距较为明显；从品牌数量可知，各城市中，品牌最多可达到7个，差距显著。

表2 描述性统计

（二）相关性检验

相关性分析具体结果如表3。从相关性结果可知补贴政策和本地新能源汽车销量占比的相关系数是0.122，且补贴政策和本地新能源汽车销量占比呈现显著正相关的关系；补贴退坡政策与本地新能源汽车销量占比的相关系数为0.165，且显著正相关，均不存在较明显的共线性问题，并初步验证了假设。其余各控制变量与本地新能源汽车销量占比均呈正相关关系。同时，控制变量中lnCity与lnFis、Brand的相关系数达到0.795、0.647，Brand与lnFis、Fvn的相关系数达到0.674、0.503，均超过了0.5。经检验，VIF值均低于10，因此，不存在多重共线性问题。

表3 相关性检验

（三）补贴政策对本地新能源汽车影响的回归分析

1.基准回归分析

基于研究补贴政策对本地新能源汽车销量占比的影响，以上述数据为样本总体，利用Stata17.0，在OLS模型中，以本地新能源汽车销量占比作为被解释变量，以地方购置补贴政策作为解释变量。该实证部分具体模型主要包括模型（1）以及加入控制变量后的模型（2）。

根据表4结果可得，模型（2）补贴政策Policy1的系数是0.054，该变量系数在1%水平上显著为正，表明在剔除城市规模、财政规模等因素影响下，地方购置补贴政策对本地新能源汽车销量占比具有促进作用，在城市具有地方购置补贴的情况下，本地品牌新能源汽车销量占全部新能源汽车销量比重更大。控制变量中，城市规模lnCity和财政规模lnFis的系数都是-0.028，表明两者均对本地新能源汽车销量占比具有抑制作用，但是不具有显著性；本地燃油车销量占比和品牌强弱度的系数均显著为正。综上，该模型结果证明地方购置补贴政策促进了地方保护行为，假设1成立。由此可见，新能源汽车地方保护主义较为显著。

表4 补贴政策对新能源汽车销量占比影响的实证结果：基准回归

2.分组进一步回归分析

在总体样本的回归中，已证实了地方购置补贴政策对于本地新能源汽车销量占比具有促进作用。为进一步分析补贴政策效果的地区差异性，本文将上述样本根据有无新能源汽车生产基地以及含有新能源汽车品牌总部的城市分为三组，考察地方购置补贴政策对于不同特征的城市新能源汽车销量的异质性影响，仍选择OLS模型进行回归，最终得到表5的回归结果。

对于有新能源汽车生产基地的城市，如表5中列（1）所示，政府购置补贴政策Policy的系数在10%的水平上显著为正。

对于无新能源汽车生产基地的城市，选取城市所在省份拥有的新能源汽车品牌在该城市的销量占该城市全部新能源汽车销量Nevn1作为被解释变量，如表5列（2）所示，补贴政策系数为0.109，仍在5%的水平上显著为正，该结果表明有补贴政策的城市，本省品牌新能源汽车本地销量占比更大。

对于含有新能源汽车品牌总部的城市，选取总部品牌的本地新能源汽车销量占本地全部新能源汽车销量Nevn2为被解释变量，建立模型，结果如表5列（3），补贴政策的系数在5%的水平上显著为正，同样表明补贴政策对于总部新能源汽车品牌本地销量占比具有促进作用。

综上三个模型实证结果，地方购置补贴政策Policy1系数皆显著为正，且含有新能源汽车品牌总部的城市其政策系数最大，达到0.127，表明地方购置补贴政策对于含有新能源汽车品牌总部城市的本地新能源汽车销量占比影响最大，总部城市对自有品牌的保护更强烈。

（四）补贴退坡政策对地方保护程度影响的回归分析

1.基准回归分析

基于上述论证，地方购置补贴对各城市本地新能源汽车品牌销量占比具有极大的促进作用，即地方购置补贴对本地新能源汽车存在一定的地方保护，且新能源汽车地方保护在一定程度上加剧了新能源汽车市场分割。因此，随着新能源汽车产业发展逐渐步入正轨，2017 年，中央财政补贴及地方补贴政策均逐步退坡，政府逐渐退出对新能源汽车产业的主导地位，地方保护主义色彩进一步被削弱，逐步建成统一大市场。基于研究补贴退坡政策对市场分割效应的影响，将自变量替换为地方购置补贴退坡政策，并按照政策退坡，从2017年开始将Policy2赋值“5”、2018年赋值“4”，依此类推；若无地方购置补贴政策，则赋值“0”；其余变量均不改变。仍利用Stata17.0进行回归分析，论证购置补贴退坡政策对新能源汽车市场分割效应的影响。

如表6实证结果，列（1）中，变量Policy2系数为0.018，且在1%的水平上显著为正，该结果表明了地方补贴退坡政策与本地新能源汽车销量占比呈现显著正相关；列（2）中，自变量Policy2系数0.016，同样在1%的水平上显著为正。该模型结果表明在考虑了城市规模、财政规模以及本地燃油车销量等一系列影响因素下，购置补贴政策的退坡，显著抑制了本地新能源汽车的销量，这论证了假设2成立，即随着地方购置补贴政策的退坡，本地新能源汽车销量占比越来越小，显著抑制了地方保护行为，很大程度上削弱了新能源汽车市场分割效应。

表6 补贴退坡政策对本地新能源汽车销量占比的实证结果：基准回归

2.分组进一步回归分析

为进一步论证购置补贴退坡政策对新能源汽车消费市场分割程度的影响，在此处同样将样本城市分为有无新能源汽车生产基地以及含有新能源汽车品牌总部的城市，并对其进行回归分析，研究地方购置补贴退坡政策对于不同城市的本地新能源汽车销量占比的正向或负向关系，从而得出补贴退坡政策对新能源汽车市场分割产生的影响。

如表7，列（1）中，基于含有新能源汽车生产基地的城市回归结果显示，Policy2的系数为0.013，且在5%的水平上显著为正，表明地方购置补贴退坡政策对城市本地新能源汽车销量有显著的抑制作用；列（2）中，基于不含有新能源汽车生产基地的城市的回归结果显示，Policy 的系数达到0.031，在5%的水平上显著为正，表明地方购置补贴退坡政策对于本地新能源汽车销量占比同样有抑制作用，较大地削弱了新能源汽车市场分割程度；列（3）中，基于含有新能源汽车品牌总部城市的回归结果显示，自变量Policy2 的系数为0.029，同样表明地方购置补贴退坡政策与本地新能源汽车销量占比之间呈现显著正相关。上述三种城市的回归结果均表明，地方购置补贴退坡政策对于本地新能源汽车销量占比有较强的削弱作用，即地方补贴退坡政策能够显著抑制新能源汽车市场分割程度，且随着地方购置补贴的取消，更有利于新能源汽车产业可持续发展，有利于构建新能源汽车统一大市场。

表7 分组回归结果

（五）稳健性检验

为进一步验证研究结果的稳健性，本文采用替换因变量的方法进行稳健性检验。将因变量本地品牌新能源汽车销量占本地全部新能源汽车销量占比Nevn替换为本省新能源汽车品牌在本地的销量占本地全部新能源汽车销量占比Carn，进行回归检验。

从表8列（1）（2）结果中可得，解释变量补贴政策Policy1与补贴退坡政策Policy2的系数分别为0.098和0.031，在1%的水平上显著为正，说明地方购置补贴政策对本省新能源汽车品牌销量具有显著促进作用，且随着地方补贴政策的退坡，消费补贴政策对市场分割程度的影响逐年降低，表明上述验证结论稳健可靠。

表8 稳健性检验

五、结论与建议

（一）研究结论

本文基于近些年新能源汽车推广政策中地方消费补贴政策，运用多元线性回归模型，筛选出52个大中小城市作为研究样本，进行实证检验及稳健性检验，可靠验证了本文提出的假设，即地方购置补贴政策对本地生产的新能源汽车销量占比具有显著促进作用，新能源汽车消费补贴政策的地方保护倾向较为明显；同时，补贴退坡政策也显著地抑制了地方保护主义，使得新能源汽车市场分割程度有所降低。进一步进行城市分组回归，将样本分为含有新能源汽车总部的城市、有新能源汽车整车生产基地的城市及无生产基地的城市，进一步检验得出，地方购置补贴政策对有新能源汽车品牌总部城市的本地新能源汽车消费影响最为显著，说明有总部的城市对本地新能源汽车保护最为强烈，并且随着补贴政策的退坡，总部城市的地方保护程度下降效应也明显较高。地方购置补贴政策无疑强化了新能源汽车地方保护主义，各地政府出于促进本地汽车工业发展的目的，把地方补贴投向本地车企，通过本地车企的不断发展壮大为当地实现创收，带来地方财政收入。因此，新能源汽车地方补贴政策虽在一定意义上促进了当地新能源汽车推广，却也带来了一定程度的地方保护倾向，使得外地车企面临或明或暗的政策歧视与不公平竞争；而补贴退坡政策的实施，则明显抑制了这一地方保护倾向，削弱了市场分割程度，这有利于我国新能源汽车统一大市场形成，助推构建国内国际双循环市场体系、以国内大循环为主的新发展格局。

（二）政策建议

1.随着购置补贴政策的取消，补贴政策对本地新能源汽车行业的保护程度大为降低，但并不是完全消失。因为地方政府仍然会采取一些补贴措施及非补贴政策来支持本地新能源汽车企业的发展。如发放购买本地品牌新能源车的消费券，购买本地品牌可申请电费补贴，驾校出租车等用车限本地品牌汽车等。这些措施在一定程度上形成了对外地车企的政策歧视，阻碍了公平竞争环境的形成。因此，中央政府仍需对地方政府的这种地方保护行为进行约束与惩处，消除任何形式的市场分割行为。

2.经过十多年的发展，新能源汽车行业在技术创新、成本控制等方面取得了巨大进步，初步具备了与燃油车行业同等竞争的能力。但由于基础设施不完善，以及出现较多的安全问题，使车主对新能源汽车的使用存在许多顾虑。因此，政策支持的重心应放在完善新能源汽车使用的基础设施与安全上来，包括大力发展公路充电场所建设，支持标准化的分箱换电模式发展，支持公共场所及居民小区进行充电桩设施改造及建设等，也包括对新能源汽车后续一系列技术性、安全性、售后服务等方面的监督核查，提高新能源汽车使用的安全性。