嘉善县工业项目分期建设管控标准研究

□ 嘉善县自然资源和规划局工业项目分期建设管控技术标准调研组

随着经济社会的发展，企业在拿地后存在分期办理建设工程规划许可、分期施工等诉求。但《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规都暂未对项目分期建设作出具体管控要求。在土地管理方面，分期建设有可能导致未建设的部分土地被短期闲置，造成隐形浪费。为促进土地节约集约高效利用，嘉善县自然资源和规划局组建课题组，对嘉善县历史工业项目分期建设开发建设情况进行调研，探索研究工业项目分期建设管控规则并提出合理的建议。

一、调研背景

现行的法律法规中，仅在2022年出台的《浙江省城镇建设工程竣工规划核实办法》第四条中对分期建设有过相关限制。而在工业项目拿地时签订的《国有建设用地使用权出让合同》中，嘉善县也仅有对工业项目按期开竣工的时间约定，未对项目分期建设提出明确意见。2023年8月，浙江省自然资源厅发布了《浙江省自然资源厅关于全面推进规划用地“多验合一”改革的通知》，仅要求在最后一期时进行规划与土地的联合验收，规划与土地在前期融合度并不密切。

为深入贯彻落实省委部署的三个“一号工程”，以高效土地利用推进营商环境优化提升“一号改革工程”，赋能嘉善“双示范”奋进新征程，嘉善县自然资源和规划局通过调研嘉善县历史工业用地开发建设的情况，深入探索工业项目分期与加快土地开发利用之间的关系，形成切实有效的规章制度，规范化管理项目分期建设，促进项目早开工、早投产、早见效。

本次调研通过资料整理、数据分析、实地走访、问卷调查、座谈研究等方式，以周为时间单位，不断纵深推进调研进度，每周形成阶段性成果小结提升，做到“计划详实、调研真实、成果务实”。调研对象为县工业代表企业及工业园区相关责任主体，县经信、建设、土地储备等相关部门及科室等。

二、工业项目分期建设现状分析

为确保数据全面性、真实性、有效性，本次调研，选取了嘉善县自2013—2020年八年间新出让的工业项目，剔除了3 亩以下的边角料用地、非标准地，同时剔除了因政策或规划调整未开工、未竣工或被收回的土地，保证项目出让合同内约定的竣工时间均已到期，项目具有从土地供应到竣工验收的全生命完整周期，具有较好的研究价值。

（一）分期建设数据研判

通过筛选分析得知，这八年间嘉善新出让工业项目共380 宗（同步建设的按一宗项目计算），并根据不同的分类标准呈现以下特点。

▲图1 嘉善县土地供应面积分布数量表

1.土地供应面积分布情况

以土地供应面积为分类依据，可得10～20 亩的项目最多，占28%；50～60 亩的最少，仅占5%。可以看到工业项目近半数都小于20 亩。

2.分期建设情况

以项目分期数为分类依据，发现未分期建设项目275 个，项目数占比72%；分期项目数105 个，项目数占比28%。因此，仅有3 成项目会选择分期建设。

而对于105个选择分期的项目，分析可得分二期项目69 个，分三期项目23 个，分三期以上项目13 个。分期项目大概率还是会以分二期建设为主。

3. 土地面积与分期建设的关系

通过数据整理发现，不分期建设的275 个项目，总面积为6759 亩，平均面积为25 亩，面积中位数为16亩。分析可得，土地面积在60 亩以下的项目有262 个，数量占未分期建设总项目的95%；60 亩以下的项目一般不会分期，土地开发利用具有整体性，开竣工违约风险相对较低。

分期建设的105 个项目，总面积为6512 亩，平均面积为62 亩，面积中位数为35 亩。分析可得，当土地面积超过60 亩后，项目更倾向于分期建设。

观察分期占比趋势线，同样可见土地面积超60 亩后，分期占比趋势陡然升高。综上，可将60 亩作为项目分期建设的警戒值：60 亩以下，项目分期意愿不高；60 亩以上，项目分期的概率就达到66%，需要引起关注。

4.分期建设与竣工违约的关系

以是否出让合同竣工时限超期违约为分类依据，可得正常项目362个，违约项目18 个。362 个正常项目中分期建设的项目95 个，分期概率为28%；18 个违约项目中分期建设的项目10 个，分期概率上升为55%。项目分期建设，相较于整体建设，更易造成违约。

5. 首期建设规模与竣工违约的关系

调研小组通过将项目首期建设的容积率（首期开发强度），与出让合同约定的容积率下限的比值，类比为衡量人体胖瘦程度的BMI 指数，作为企业建设周期是否健康的参考评判标准。

经分析可得，分期建设的正常项目95 个，首期建设平均容积率占比为133%。分期建设的违约项目10 个，首期建设平均容积率占比为51.8%。

明显看到，发生竣工违约行为的企业，首期建设规模明显较小，容积率仅能达到合同约定的一半，可将其视为前期预警。

（二）分期建设现状分析

调研小组根据数据展现的各种问题，选取了三个方面的典型案例，并进行针对性实地走访调研。

1.针对规划核实已完成，土地验收不达标的情况

甲公司，2018年获得12 亩的工业用地进行开发建设，合同约定2021年5月前竣工，目前企业实体建筑已建成，规划核实已完成，但迟迟未进行土地核验，已处于竣工违约状态。

▲图2 嘉善县分期项目数量占比趋势图

2023年9月，调研小组赴现场发现，企业实体建筑已建成但无法竣工验收，原因在于企业申请办理工规证时，设计方案仅考虑了规划条件要求的“容积率不大于1.2”，未考虑出让合同内还存在对容积率下限“不低于1”的要求，导致初建成建筑容积率仅为0.8，虽然满足规划但未满足土地验收的要求，项目验收频频搁置。

目前企业表示该项目想尽快投入使用，发挥经济价值。现计划在周边扩建二期建筑，满足容积率下限的土地指标要求，但改建方案施工周期及加固措施更加难以实施。

调研小组认为在建设工程规划许可证图审阶段，应该引入考量出让合同的各指标要求，在前期就指导、提醒企业注意建设指标约束，避免企业开工后、甚至项目建成才发现问题，导致拆除、改建成本巨大。

2.针对分期规模较多、首期建设标准较低，竣工可能违约的情形

乙公司于2022年取得58.5 亩的工业用地进行开发建设，合同约定2022年12月前开工，2024年12月前竣工。企业计划对该宗地分三期建设，于2022年12月办理一期的建设项目工程规划许可证，建筑面积约2.4 万平方米，容积率为0.61，与出让合同约定的容积率下限2.0 相比，仅占比30.6%。实地调研发现，整宗地除圈建围墙、建设临时工作棚房外，并无实质性动土开发。从形式上看，该企业已取得施工许可，不存在开工违约；但以竣工约定时间来看，仅剩余1年半时间，极易造成竣工违约。

与企业座谈沟通后得知，由于国际形势变化，工厂订单数骤降，企业原先的厂区已经可以完成现有的订单生产任务，故暂缓了该宗地的新建生产厂房项目。企业表示，已将二期建设的总平面图等初步完成后，将继续报送推进二期建设。

调研小组发现，存在企业为了规避开工责任，先行办理小面积的建设工程规划许可证（以下简称“工规证”）开展施工，形成形式上开工、实际上闲置的土地开发利用风险，与分期多、首期开工规模小的项目，违约概率高的数据分析模型吻合。

3.针对投资周期长、超规模建设，反而影响土地竣工验收的情形

丙公司于2019年取得约60 亩的土地，合同约定2019年5月前开工、2021年5月前竣工。企业已办理三期工程证，竣工已经违约。数据分析发现，企业第一期建设的容积率为0.99，容积率占比达76%；二期建成后容积率达1.39，容积率占比达106%，已经满足了合同约定的容积率下限要求。但是按照浙江省“多验合一”文件规定，需在最后一期进行规划核实时一并办理土地核验。项目建设虽已满足规划要求，但仍存在空地未开发建设，故无法土地验收，完成竣工认定。

在与企业座谈沟通中，企业反馈，若不进行三期厂房建设，按照停车位或绿化进行设计，减少投资规模，反而可以在二期验收时就可满足土地验收要求，不会造成竣工违约。企业加大投资强度提前建设，反而导致了整个项目无法土地验收，造成了违约责任，变成了“多造多错”。调研小组认为企业的诉求确实有一定的合理性。

三、相关问题及建议

（一）分期建设存在的问题

根据数据分析与调研成果，调研小组认为嘉善县工业项目分期管控主要存在以下问题。

1.工程审批缺乏融合

目前工程建设方面，规划与土地的融合缺乏前期交叉。项目开工前，核发工规证，主要依据的是控规及规划条件，出让合同不作为法定审查要素，合同约定的容积率下限、开竣工时限要求等土地约束也就疏于审查。项目能够通过设计图审，却可能会因疏忽了土地指标的限制，在竣工环节耗费较高的经济、时间成本予以修正。

2.分期建设缺乏指引

分期建设仅有“项目分期原则上不超过三期”的约定，缺乏操作细则指引。对健康的项目来说，在拿地后几十年的生命周期里，势必会根据市场变化、技改创新需要，持续开展建设行为。新拿地的企业，也可以局部小面积开工来规避开工违约问题，将自身问题拖延至几年后的土地竣工阶段再暴露，导致问题解决难度增大，土地空闲搁置周期较长。

3.验收政策缺乏连贯

目前政策规定：“在最后一期时再进行规划与土地的联合验收”，导致分三期建设的项目，第二期建成时就达到了合同约定的土地指标要求。但必须完成全部建设才能进行土地核验、不动产登记。这便限制了企业提前办理不动产证及抵押融资等行为，浇灭了建设热情，甚至导致竣工违约发生。考核标准从“又好又快”变回了“快”字优先，企业“少造无过、多造多错”，违背了土地节约集约利用的初衷。

▲浙江省首批国际产业合作园之一——嘉善“浙江中荷（嘉善）产业合作园”

（二）分期建设标准的建议

为进一步融合规划审批和土地管理，应研究细化建设工程规划许可分期实施的技术标准，强化合同履约的前期介入，具体建议如下。

1.引入合同约定指标管控分期标准

对新拿地的工业项目，不分期建设的，其首次办理建设工程规划许可的规模应达到合同下限要求。分期建设的，在首次办理建设工程规划许可时，也需按照原则不超过三期的标准，提出总的建设时序，建设时序必须合理，且总的建设规模必须达到合同中约定的容积率下限指标。而对于20 亩以下的地块，考虑到本身项目面积较小，开发难度较低，除特殊情况外，不建议其分期建设。

2.合理设置首期建设标准，全过程管控分期进度

为进一步加快土地利用节奏，避免土地闲置浪费，防止企业利用分期漏洞规避开工违约责任，对分期建设的新拿地工业项目，合理设置首期建设规模（如类似桐柏县规定首期建设规模原则上不得低于总建筑面积的60%；包头市规定每期建筑规模不少于总建筑规模的三分之一等）。同时建立大数据预警机制，根据开工时间与建设规模之间的数据模型，建立一套合理、及时、主动提醒的预警机制，对开工规模较小、施工较缓的企业，自动预警并加强事中监管，避免将合同履约问题拖延至建设后期。

3.改进验收规则管控分期建设标准

为鼓励加大投资力度，从企业实际出发，建议将规划与土地的合并验收从“最后一期”提前到“达到合同下限后的最后一期”。在合同下限达到后，即完成合并验收并核发不动产权利证书。对企业首次合并验收后持续的建设需要，按照技改提升、扩建改造、转型升级等原则，不受分期管控的限制，可直接进行规划许可、核实及不动产登记，不再进行土地核验。以政策扶持打消企业顾虑，放开验收束缚，营造良好营商环境，助力打造长三角营商环境最优县。

4.加强部门联动科学管控分期建设

应加强与商务、经信、发改、住建等部门的业务协同，建立科学高效的审批机制。如若能够做到在招商环节与企业洽谈时即确定分期，或在发改立项阶段即厘清项目分期建设情况，将有助于靠前发现隐患，提前解决问题，将工业项目分期建设的内容进行会议联审、事前审批、规范管控，形成合理方案，加速项目落地投产。同时，政府招商引资要加强审查，明确区域发展的切实需要，不能脱离当地发展实际，不要盲目“贪大求洋”；在后续的开发建设中，需要和投资方继续保持沟通，定期参观、审查和更新项目的进度和绩效。

四、结语

为研判嘉善县工业项目分期建设情况，设立合理管控规则对分期建设加以规范，提高土地节约集约利用效率，开展了本次调查研究。通过数据分析、实地调研等，以首期容积率占比等数据为线索，发现存在规划与土地审批融合程度低、分期细则缺失、验收规则不灵活等问题。根据实际情况，提出规划许可阶段需考虑土地要素，约束首期建设规模，改进验收规则等建议，为嘉善县工业项目分期建设管控规则的设立、完善提供思路。