强化自然资源管理 推动乡村治理能力迭代升级——以衢州市为例

□衢州市国土空间规划设计研究院 吴彩霞

近年来，衢州市坚持一张蓝图绘到底，持之以恒深化“千万工程”，从最初乡村环境整治的“千村示范、万村整治”，到美丽宜居的“千村精品、万村美丽”，再到乡村现代化的“千村未来、万村共富”，有力推动乡村人居环境的变革重塑，有效提升乡村治理能力的迭代升级，不断拓宽“绿水青山就是金山银山”转化通道，城乡面貌发生翻天覆地的变化，成效显著、影响深远。

一、坚持规划引领，构建乡村规划体系

（一）分级构建城乡规划体系

坚持市区一体、城乡结合，以深化“千万工程”为牵引，加快推进国土空间治理现代化，建立健全以县域和美乡村建设规划为龙头，村庄布局规划、中心村建设规划、农村土地综合整治规划、历史文化（传统）村落保护利用规划为基础的“1+4”乡村规划体系，严格保护农业生产空间和乡村生态空间。

（二）分类引导推进村庄发展

从区域位置、农村人口、产业发展等方面叠加分析，明确村庄分类，并根据不同村庄类型提出不同的发展定位和要求。如衢州市衢江区积极推进“共富大搬迁”工作，对保留改善的村庄引导合理集聚，对搬迁撤并的村庄加快统筹开发，优先发展衢江沿岸有区位、资源、交通优势的村庄，带动其他村庄有序地实现和美乡村建设，真正实现从村庄“单打独斗”变为“抱团共富”。

▲衢州市衢江区孟姜村未来乡村建设

（三）完善乡村公共服务体系

进一步扩大乡村优质学前教育资源供给，高水平建设县域医共体，优化县乡村三级养老服务网络，完善全民覆盖、城乡一体、优质共享的基本公共服务体系。如衢州市柯城区九华乡上宅村、衢江区廿里镇赤柯山村、衢江区云溪乡富西村等一批村庄以乡村品质生活为主轴，打造了一批聚合乡村新型社群、公共服务设施完善的乡村未来社区。

二、强化规划管控，优化国土空间布局

（一）深入开展规划调查研究

充分发挥“驻镇村规划师”制度优势，推动规划专业人才下基层，驻点服务指导。以衢州市级村庄规划试点周家乡丰上清村为例，驻镇村规划师团队制定研究形成村庄和群众“大走访、大调研、大服务、大解题”工作方案，通过对村庄民情、文化底蕴、产业本底进行细致调研，落实文化和基础设施建设，引导发展特色产业，既完美呈现了老村原乡风貌，又激活了乡村未来发展活力。

（二）优化村域土地空间布局

一方面，把县域和美乡村建设规划布局的具体要求落实到村域用地布局中，从农村建设用地整治、土地复垦、农用地整治三个方面优化空间布局。另一方面，进一步落实农业重大产业项目用地保障机制，预留农民集聚空间与产业发展空间，统筹推进乡村旅游、休闲农业、电子商务等新产业新业态发展。如通过土地综合整治等方式获得的节余建设用地和补充耕地指标收益，在用于耕地保护、高质量乡村建设等基础上，节余指标优先用于落实乡村产业发展用地。

（三）加强国土空间用途管制

坚持“刚弹结合”，构建以“村庄单元—区块管控—地块管控—项目落地”为主线的规划管控体系，实现刚性规划保障村庄格局有序、弹性规划适应发展变化。如在刚性规划指标方面，落实对农业空间、生态空间，以及历史文化的保护控制底线。在弹性管控方面，允许区块法定图则分步编制、分步报批，允许设施、绿地率等非强制性的指标虚位控制，可在区块范围内弹性调整。

三、激活资源要素，释放乡村发展活力

（一）激活闲置土地活力

结合产业发展实际，鼓励盘活利用闲置农房建设企业员工宿舍、卫生室、文化礼堂等，激发乡村发展活力。同时在深化“多田套合”综合整治的基础上，发挥规模经营优势，积极鼓励各地开展土地集中流转。如衢江区盈川村探索建立了“旅游公司+村集体+村民”的整村运营模式，对村庄进行统一规划提升，形成优质的招商“资产包”，吸引投资主体“拎包入驻”，真正实现“让闲房变民宿，让闲人变管家，让闲地变园区”。

（二）激活水乡风貌活力

聚焦衢江传统水乡风貌特色和村庄独特的景观要素，推进乡村未来社区建设，实施农村风貌提升行动和乡村微改造，不搞大开发，营造小环境，打造具有乡土味、乡亲味、乡愁味的新时代美丽乡村。如“衢州有礼”诗画风光带沿线的村庄，充分依托衢州“一江两港三溪”，通过加强风貌引导管控，串联城市乡村节点，努力打造了一批“浙派民居”“富春山居图”等村庄典范。

（三）激活青年发展活力

融入青年需求、照顾青年特点，深入推进“两进两回”行动，实施乡村“绿领”人才培育计划，积极培育农业园区特色产业集群，引进优强乡村企业，打造青年发展产业平台。如衢州市衢江区围绕“青年衢江”建设，在各类村庄建设、生态修复、土地整治、产业发展等项目中积极践行青年优先发展的理念，积极推进青年返乡实践基地、青年创业示范基地等项目落地，吸引青年人才集聚并下沉一线。

四、加强改革集成，构建高效治理格局

（一）建设党建联建共富新模式

对标未来乡村治理要求，借鉴“千万工程”经验，从各类主体实际需求出发强化多元主体协同共治，健全完善党组织领导下的自治、法治、德治、智治“四治融合”乡村治理模式，积极推广新时代“枫桥经验”“余村经验”“后陈经验”，以党建促乡建，以共建抓乡建，以数字推共治，不断提高乡村治理水平和治理效能，促进未来乡村治理体系和治理能力现代化。

（二）完善“一件事”基层治理体系

一方面，建立农村土地承包合同管理和登记颁证“一件事”联动机制，规范推进土地承包经营权纳入不动产统一登记。另一方面，推进农民建房服务监管“一件事”办理。聚焦农民建房信息不对称问题，依托数字化平台，迭代升级农民建房审批模式，完善农民建房服务管理体系，提升房地信息系统应用水平。如在规划设计领域，衢州市根据平原、滨水、山区等不同地形，突出浙西民居特色风貌和县域特色，设计了一批农房通用图集，供农民免费选择下载。

（三）打造乡村集成改革新样板

深化农村“三块地”改革，完善农村承包地“三权分置”办法。如衢州市目前扎实推进江山市农村宅基地制度改革全国试点工作，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。对完成承包地经营权整村流转的村集体，落实资金奖励政策。深入推进农业标准地改革全市域试点，建立农业标准地净地标准、招商标准和管理体系，配套一定比例建设用地，招引社会资本投资农业。