“以弱协强”何以成功?——基于“程序—认知”框架的案例研究

徐国冲,夏 瑜,刘岩松

(1.厦门大学 公共事务学院,福建 厦门 361005;2.清华大学 公共管理学院,北京 100084;3.中国人民大学 公共管理学院,北京 100872)

一、引言

20世纪70年代末,为解决政府的财政与信任危机,一场强调“竞争”和“效率”的新公共管理运动席卷了全球。然而,越来越多的棘手问题似乎是“邪恶和难以控制的”[1],原本被寄予厚望的新公共管理运动反而在日益严峻的治理挑战中捉襟见肘。因此,在超越新公共管理理论指引的同时,一种新的理论研究与实践——“合作治理”应运而生。合作治理理论起源于西方,作为一种新的范式受到学界的持续关注。已有文献普遍认为,一旦合作真正生根发芽,行动者将形成集体身份意识以及集体行动承诺,汇聚各自的资源、技能、知识等,以期实现共同目标。诚然,合作虽好却不易实现。首当其冲的问题就是,如何让利益相关者走上谈判桌?外部力量强制是当今最为常用的合作治理发起策略,其治理绩效亦表现斐然。然而,这一策略也内含缺陷:在上级强制型合作背景下,上级指定的部门往往面临拥有充足的外部合法性(泛指上级领导和社会需求等部门外部的因素所带来的合法性)、但内部合法性(特指横向部门之间的合法性)欠缺的问题[2]。这对合作治理提出了不小的挑战:能否有效动员组织成员形成共同愿景、培育集体行动承诺与内部合法性关联甚深。在上级提出合作要求后,如何建立内部合法性就成为获得上级授权的合作主导者需要思考的问题。

此外,尽管目前合作治理的研究大多都设想合作中的各方是处于平等地位的,但在实际的合作过程中,合作者之间的关系往往处于不平衡即权力不对称的状况。我国同一层级的政府组成部门之间在法律规定上是平级的,即部门领导人是同一级别的。实际上,由于各个部门的职责范围不同、执法权限不同、审批事项不同等各种差异,部门之间掌握的资源实则肥瘦不均、差异极大,从而造成了同一级别的行政部门在横向上的差序格局[3]。进而,在官僚体系内部,由于权力位阶差异所形成的政治能量、资源、权限等差异即会构成巨大的“势能”[4],通过密集的文件指令发布、任务布置与强约束的实施,该部门的势能会不断得到强化,这一过程展示了公共管理中各种权力要素和资源的运作逻辑。简言之,同级政府各部门尽管名义上级别地位平等,但实际上存在权力差序格局即存在强势能部门与弱势能部门之分。当然,这一比较区分是就整个政治体系结构相对而言的,因为“势能”会发生能量转换。弱势能部门通常包括两类:一类是拥有的法定权力没有得到充分实现的部门,以往的人大常委会等是典型代表;另一类是以服务为主而非管制为主的政府部门,民政部门、妇联、工会等是典型代表。强势能部门通常拥有实质性的决策权、资源分配权以及行政审批权等权力,发改和财政等部门是典型代表。

对于强势能部门而言,内部合法性问题似乎并不严峻,因为其所拥有的结构影响、声誉或资源足以为他们获取内部合法性提供充足资源。但对于弱势能部门而言,这一问题则可能是致命的。由于政府内部不对称权力的存在,弱势合作者或是被摈除于合作进程之外,或是被强势方吸纳[5],难以发挥实质性作用。然而,很少有研究从弱势能部门的主体角度出发,探寻在面临强制型合作的困境时,弱势能部门能否以及如何构建内部合法性,以推动跨部门合作。为此,本研究尝试构建一个弱势能部门何以推动强势能部门成功合作的理论分析框架,聚焦于一个发生在中国情境下的弱势能部门推动强势能部门合作的反常案例,试图在强制型合作的理论背景下,探寻弱势能部门采取何种策略获取内部合法性,以主导推动跨部门合作的成功,为讲好中国故事提供新的理论视角。

二、文献综述与分析框架

本部分首先简要回溯合法性研究的历史脉络以及概念界定的不同学科视角;然后,阐述合法性与跨部门合作的紧密联系——跨部门合作治理需要获得双重合法性支持,并提出不同内外部合法性水平下的跨部门合作状态;最后,聚焦于强制型跨部门合作情形下面临的困境——外部合法性充裕、内部合法性不足,并提出“程序—认知”分析框架阐释内部合法性的获取策略。

(一)合法性的不同学科意蕴

合法性概念在社会科学中扮演极其重要的角色,贯穿于政治哲学、组织社会学、心理学等众多学科之中。由于各学科的侧重点不尽相同,因而有关合法性的理解亦有所差异。其中,影响力最为深远的当属政治学与组织社会学。政治学领域关于合法性的探讨,深受韦伯“任何权力……都有为其正当性辩护的必要”[6]观点之形塑,强调合法性与统治活动密切相关。其本质上是一种可接受性或正当性评价,源自个体对统治者或统治者与其臣民之间的等级制度的正当性,以及下级对统治者或统治者的义务之判断。它构成了每一种权威体系的基础,也是每一种服从意愿的基础。借由合法性,权威行使者可以获得威望。因此,合法性的客体亦即“拥有”合法性的行动者或实体,通常是政治机构或政治制度。

与之不同的是,组织社会学特别是新制度学派,则将目光从具有统治意味的政治实体转向一般性实体,合法性不再独占性地与统治活动挂钩。与此同时,追求合法性亦不再是为了统治的正当性辩护,而是寻求获得生存所需资源的重要策略。值得注意的是,虽然合法性客体发生了转换,但“可接受性、适当性”仍然是合法性的内核。毛勒(Maurer)尝试将合法性概念化为 “一个组织向同级或上级系统证明其拥有存在权利的过程”[7],并认为合法性水平是可以评价的。普费弗(Pfeffer)等学者沿袭了合法性可评价的观点,但更强调文化一致性而不是公开的自我辩护,并据此指出合法性意味着“组织活动的社会价值与其外部社会系统行为规范之间的一致性”[8-9]。其后,萨奇曼(Suchman)提出了最具影响力的合法性定义——“合法性是指在特定规范、价值观、信仰和定义系统内,组织行为被普遍认为是可取的、恰当的”[10]。

从上述定义不难看出,无论是政治学还是组织社会学视域之下,合法性意味着实体获得所处环境的支持。这对于保证实体生存、存续而言至关重要:在私人领域,拥有合法性的企业不仅能够赢得消费者的青睐,还能够成为优选的联盟对象,从而在激烈的市场竞争中拔得头筹;在公共领域,拥有合法性的公共部门既能形成良好的社会声誉,还能在资源分配中占据优势[11]。循此思路,跨部门合作治理的有效运转同样离不开合法性支撑。合法性直接关系到其能否吸引额外资源、被内部和外部认可[12]。

(二)合法性与跨部门合作的理论关联

跨部门合作治理需要获得双重合法性支持——内部合法性和外部合法性[13]。内部合法性指合作参与者彼此认可、支持合作活动,可作为动员组织成员围绕共同的道德、战略或意识形态愿景的一种工具[14],使得合作更容易应对不断变化的外部环境挑战。外部合法性指合作治理获得外部环境的认可与支持,包括跨部门合作治理在内的任何特定组织形式(form of organizing),均有赖于合法化以吸引外部资源和支持,以获取所需的权威、资源、技能和知识。不仅如此,作为一种相对新颖的组织形式,跨部门合作本身可能遭遇合法性的质疑。虽然成立新政府机构可能会激起关于该举措必要性之争论,但正式组织的形式本身很少受到质疑。相比之下,跨部门合作则可能为“新形式缺陷”(1)本文效仿组织制度主义研究中的“新进入缺陷”(liability of newness)提出“新形式缺陷”。裹挟。总之,无论是内部合法性还是外部合法性,均扮演着不可或缺的角色。如果说前者关系到能否形成集体行动承诺,后者则关乎合作能否长期存续,乃至生成创生能力(regenerativity)、不断扩展(2)需要说明的是,这种扩展是多维度的:着眼于成员资格、互动形式、战略视野等的时间、数量、地理、管辖权、职能维度。演化。

无疑地,当内部合法性与外部合法性处于不同水平时,合作参与者为实现政策目标所表现出的跨部门合作状态也有所不同,因而将合法性按合作内外和水平高低两个维度构建跨部门合作的合法性分析框架,跨部门合作状态则可据此划分为四种主要类型(图1):1.当合作网络的外部合法性与内部合法性均处于低位时,即外力推动与内生动力均不足时,合作无法启动。2.当外部合法性高、内部合法性低时,由于合作部门内部缺乏共识和信任,因此跨部门合作虽然在上级政府的强制力作用下开启,但合作处于貌合神离状态。3.当内部合法性处于高位、外部合法性处于低位时,由于内部合法性由合作网络内部生成,因此合作具有持续进行的内驱力。此时若合作部门自身拥有足够支持合作运转的资源,则可达到自主治理状态;若合作部门自身资源无法达成合作目标,便需要借助上级政府支持,假如此时外部合法性低,那么合作依然无法启动。4.当内、外部合法性均处于高位时,跨部门合作同时具备外部认可与内部支持,便可达到真诚合作状态。

图1 内外部合法性与跨部门合作状态

值得指出的是,上述根据合法性对跨部门合作类型的解剖只是特定一段时间的静态描述。随着合作过程的演进,内外部合法性水平的改变会使跨部门合作状态发生变化,即随着时间的推移,原初的合作状态可能向其他状态类型发生积极或消极的转化。例如,内部合法性高而外部合法性低的自主治理状态并不稳定,如果合作长期未得到上级政府认可,外部合法性长时间处于低位,就会损害部门合作的内部合法性,使部门丧失自主合作动力,从而滑落至无法启动状态。但如果跨部门合作的自主治理取得一定成效,从而获得上级政府的注意力,向积极方向转化,便可成为真诚合作类型[12]。

具体到本研究的关注点——强制型跨部门合作,由于我国实行中国特色的单一制国家体制,领导与被领导关系、命令与服从是纵向府际关系之间的核心内容[15],上级行政命令对下级往往起着决定性作用,因此由上级政府要求进行的强制型合作就赋予了外部合法性;加之我国政府一贯强调“以人民为中心”,合作行动顺应社会需求,与社会系统规范相适应。因此,在中国情境下强制型合作一般会拥有充足的外部合法性。然而,尽管外部合法性充分,但内部合法性的获得并不容易,因为内部和外部合法性独立发展、且不一定会相互兼容或相辅相成[16-17],甚至行动者之间缺乏对彼此的了解和信任,也不具有共同的愿景目标[18]。如前所述,内部合法性可为组织提供认知与态度支持,影响到成员在组织活动中的资源投入[12]。综上,强制型跨部门合作往往处于外部合法性高而内部合法性低的状态[2],即属于上述框架中的貌合神离类型。

那么,为实现政策目标,牵头部门又如何突破这些阻碍,经历怎样的过程来获取内部合法性,将跨部门合作由貌合神离跃升为真诚合作呢?这是本文重点探讨的问题。值得说明的是,由于政治体系结构中存在权力地位和资源的差异,合作部门存在强弱之分。对于强势能部门而言,相对稳定的高位权力地位和资源优势,使其在获取内部合法性时具备诸多优势。但是,强势能部门获取合法性的策略,却未必适用于正式权威不足、资源基础薄弱的弱势能部门。基于此,本文选择从弱势能部门的立场出发,剖析其内部合法性获取策略。

(三)内部合法性获取策略:“程序—认知”框架

纵观现有文献,虽然内部合法性被认为对维持长期合作和发挥合作优势至关重要[19],但关于内部合法性如何获取问题,少有文献说明阐述。为此,本文从内部合法性着手,聚焦于内部合法性的获取策略。目前,合作治理有关合法性的阐述大多遵循两种思路,即程序论与认知论。

程序论强调高质量的参与程序是获得合法性的途径,其与合法性的政治学传统渊源颇深。如前所述,政治学视域下的合法性评价与可接受性、适当性密切相关。那么,可接受性、正当性又该如何衡量呢?常见做法是诉诸规范性标准——评估政治机构(制度)是否符合广为认可、道德良好的标准。规范性标准内在的道德评价性特征,表明其具体内涵具有较强的延展性:有时以正义作为锚点,如布坎南(Buchanan)曾指出,国家的合法性,以及最终的国际法律体系本身,必须以某种接近完全或完美正义的阈值来定义[20];有时以公平性为参考点,强调“合法性的根源在于,人们对权威和机构所使用的决策程序之公平性的评估”[21]。然而,受选举民主的“圣杯”情结驱使,许多西方政治理论家将视角局限于输入端——公民意志的表达,甚至主张参与程序是政治合法性的唯一来源。根据程序概念,如果政府行为表达了有关各方进行冲突和达成妥协这一过程的结果,那它就是合法的[22]。关注焦点也自然放在了优化参与程序质量上,诸如扩大参与范围、确保参与过程公平等,以之作为增进合法性的关键抓手。与此同时,合法性亦逐渐与民主合法性画上等号。程序论正是脱胎于此,极力阐述合作参与的程序质量之于合法性构建的显著意义。该观点的代表性人物克林(Klijn)就指出内部合法性并非来自公共政策或服务决策内容,而是该决策是经过一定程序和过程后达成的[23-24]。同时,从民主治理(代议制民主、参与民主、协商民主)文献汲取灵感[25],并将开放合作过程、广泛纳入利益相关者,优化程序设计、鼓励充分协商等,视作程序质量改进的标杆。与之类似,安塞尔(Ansell)等认为须从保证合作程序公正、平等、开放等处发力[26],促使参与者认可合作意义以及生成集体意识,进而获取合法性。如果说上述学者大多是较为宽泛地提及合法性,那么莫斯雷(Mosley)等则直截了当地将程序质量与内部合法性联系起来[27]。具体而言,可以从合作输入程序质量——行动者发声的开放性、包容性,合作过程程序质量——透明性、协商性和代表性等维度勾勒内部合法性态势。

认知论则侧重于阐述内部合法性的获取涉及参与者的认知层面。该途径的倡导者指出,内部合法性生成于以下情境中——合作过程的参与者彼此信赖、认可对方的行为[12,28-30]。由此可见,内部合法性是合作伙伴之间可信赖性、可接受性的认知。值得注意的是,认知论脱胎于合法性的组织社会学研究传统,这一点可从该领域的先行者与代表性人物普罗文(Provan)的分析中窥见一二:他本就是卓越的组织理论家,自然青睐以组织社会学的理论透镜剖析合法性问题,其代表性著作亦从迪马吉奥(Dimaggio)、迪普赫斯(Deephouse)、苏查曼(Suchaman)等知名组织制度主义学者的作品中汲取理论养分[12,29]。

总体而言,上述两种途径较为充分地探讨了获取内部合法性需要注意的关键问题。而且,二者之间存在重要关联,提供了融合分析视角的前景。毕竟,内部合法性或曰可信赖性认知的形成,在很大程度上与程序元素关系密切。诚然,二者存在一些亟待改进之处:一是程序论虽然意识到了参与过程的程序质量之意义,但其有关参与过程的界定较为宽泛,或明或暗地视其为单一阶段,有悖于合作过程的多阶段特性。二是认知论虽然捕捉到了认知发挥着重要角色,但其多着眼于阐述认知结果,即是否形成了可信赖性、可接受性认知,其内含的静态性的观点有违于认知形成的动态过程性。事实上,合法性是一个持续进行的涉及多个参与者的社会谈判过程的产物[31]。换言之,应从合法化的角度审视合法性的构建。它随着时间的推移逐步建立,在某个时刻达到了一个门槛或临界点,从而确立了合法性。

因此,本文试图建构“程序—认知”的整合性分析框架。与以往学者仅从程序或认知的独立路径解读内部合法性不同,本文认为内部合法性在程序和认知两种方向的定义是不可分割的,是理解内部合法性的两种层面。虽然内部合法性可以在认知方面被认为是可靠度、可信度和效力,但是这些认知是由程序要素发展而来的[32]。此外,在程序层面,以往学者对程序的理解多基于过程质量,而本文认为可将程序的内涵扩展为过程阶段和过程质量两方面,过程质量可细化到各过程阶段的质量中,即每个子过程阶段生成子过程质量,换言之,过程质量可从各子过程质量进行评估,从而将泛化的过程质量具体化。而认知层面的内部合法性的获取源自合作各子过程阶段,符合过程质量要求的子过程阶段可转化为对应的认知角度的内部合法性。由此,随着程序的推进,认知角度的内部合法性不断深化。与此同时,认知的发展也会加速程序进程,二者相辅相成。如若某子阶段质量并未达到要求甚至缺失,则会对内部合法性构建造成阻碍。

通过对文献的归纳整合,并结合强制型合作下中国政府运作实际与强弱势能部门因素,本文将弱势能部门内部合法性建立的程序层面分为对话参与、协商谈判和承诺协议三大阶段,分别对应认知层面的共享认识、理解信任、内生认同(如图2所示)。下文将从三阶段详细阐述内部合法性的获取。

图2 弱势能部门内部合法性建立的“程序—认知”分析框架

第一阶段对话参与。对话指在上级政府明确合作目标、说明合作意义后,各部门就合作相关重要信息进行确认[33]。以往研究表明,面对面参与例如会议有助于共享认识以及下一阶段的信任建立[34-35]。在中国情境下,此阶段便常常以会议形式出现。特定的时间、地点、人物背景,以及各级政府部门人员基于上述背景对任务的解读将决定其对合法性承载程度的判断[10]。由于弱势能部门话语影响力较弱,为使公共问题在参与者的认知层面上形成共识,除上级政府召集有关部门对话外,弱势能部门还需就此问题与其他部门沟通,并将问题界定、目标任务、价值追求等碎片化信息整合为整体性观点。实现此质量标准,便可达到认知层面内部合法性的共享认识。

在明确共同的目标任务后,内部合法性建立程序进入第二阶段即协商谈判。协商谈判阶段即合作部门间的讨价还价过程[36]。在合作参与者的利益观点出现分歧甚至冲突时,由于自身权力资源有限,此时弱势能部门需要进行所代表利益的技巧性辩护以及采取争端解决策略,使得各部门达成一致性意见。而在协商谈判阶段,需保证谈判过程透明,各部门平等且充分地表达自身理性的利益诉求,与此同时也倾听其他部门的观点,加深对彼此的了解程度。这有利于在互动中增进理解,建立参与者认知合法性层面的信任关系。信任可以通过减少不安全感和增加合作成员之间的统一身份,从而削减了主体多样性对合作的负面影响[37],为内部合法性的最终建立奠定基础。

虽然信任可以促进参与者之间的合作,但这种合作是短期的[9],还需要第三阶段即承诺协议使合作长期稳定化。承诺协议为合作参与者达成一致性意见后,各方根据合作关系中未来行动的职责义务和规则公开达成协议[35]。协商谈判阶段的相互理解和信任催生参与者对合作和彼此成员的认同,促发参与合作行动的意愿并为其提供积极的支持,从而同意签订契约协议,表示付出本部门资源并为最终结果承担责任,承诺合作行动按“预期执行”[38]。至此,内部合法性获取完成。

三、研究方法与案例选择

基于上述分析框架,本文选择X市学校体育场地设施对外开放的政策执行过程为个案,探究弱势能部门如何获取合法性尤其是内部合法性,从而将政策落到实处。在强制型合作背景下,目前以弱势能部门协同强势能部门从而实现政策目标的案例相对较少。X市体育局为落实政策而采取的诸多行动策略,可以完整展示弱势能部门如何依托已有的外部合法性和相关资源条件获取内部合法性的过程,为探究弱势主导者如何在内部合法性欠缺的情况下,推动跨部门合作由“貌合神离”走向“真诚合作”提供一手素材。需要说明的是,该政策共经历三轮政策执行,但前两次以强势能部门作为牵头部门的跨部门合作均以失败告终,而第三次弱势能部门体育局却成功与其他部门达成合作,其背后原因更值得深思。此外,以中国经验的实践导向分析这一跨部门合作过程,不断提炼和建构符合中国情境的分析框架,更具理论和现实意义。

本研究采用深度个案研究方法。为提高研究的建构效度,所用数据主要来自笔者的参与观察、会议记录、政府文件、相关部门工作人员访谈以及新闻报道等其他二手资料。多种证据来源共同构成“证据三角形”,从而对案例中不同人物与资料来源的访谈和书面材料进行三角验证,尽可能真实地还原案例发展过程。个案研究相对于多案例研究确有其劣势之处,但个案研究通过理论与经验之间的往返澄清理论要素发挥作用的情境性条件,进而在新的适用边界下创新理论[39]。并且,具有典型性的个案有利于分析性的扩大化推理[40]。

X市是F省副省级市,体育设施数量、体育场地面积的严重不足,与人口密度大、居民健身需求强烈一直不相适应。而X市教育系统中的学校体育场地占比高,但其开放率低。那么,如何挖掘学校体育场地潜力,最大化发挥学校的社会服务功能,是缓解目前居民健身设施匮乏,助力全民健身计划推进实施的重要举措。在社会公众的强烈呼声下,X市学校体育设施对外开放政策就应运而生了。事实上,早在2002年,X市政府就曾任命市教育局为牵头部门,负责学校体育设施对外开放政策的施行。教育局作为学校的主管部门,对学校有直接的管理和指导权,且自身掌握一定资金和资源,是实行该政策的适宜选择。接到任务后,市教育局就曾印发《关于中小学校体育设施向社区开放的实施办法》的文件,要求“除工读学校或个别情况特殊、报经主管部门批准的学校外,中小学校的体育设施都必须向社区开放”。但在接下来具体的政策执行过程中,并不像X市政府预想的那般顺利。由于该政策在X市仍属于政策创新范畴内,政策实施方案、保障措施均需由教育局自行拟定,教育局作为牵头部门面临的政策执行难度居高不下。且学校层面反对声音强大,加之安全、权责、经费等问题迟迟未决、配套资金设备不足,此次尝试便不了了之。

2016年,X市人口规模较十年前大幅提升,居民健身需求激增,学校体育设施对外开放的呼声愈加高涨。为此,X市G副市长将此政策再次提上日程,并将牵头部门改为X市发改委,希望相较于教育局更加强势的发改委能够将此政策落到实处。2016年9月20日,X市政府出台了《X市人民政府关于印发进一步推动学校体育设施开放实施方案的通知》,该文件明确了各区、各部门的责任分工,任务界定清晰,方案具有较强的可执行性。但发改部门本身事务较多,且多为宏观上经济政策的实施与统筹,开放学校体育设施只是排在诸多经济发展类大项目后的小项目,不仅需要花费大量资金予以支持,还要和诸多相关部门沟通协调,得不偿失,因而其积极主动性不强;且上级主要推动者G副市长并非发改委的主管领导。诸多因素交织在一起,使得在2016年后的两年间,X市开放学校体育设施这一工作进展缓慢,历经两年仍未有任何一所学校正式对外开放;相关工作如学校进出闸门建设、管理系统、签约保险等均未完成。

在教育局、发改委均以失败告终的情况下,2018年G副市长最终选择将此任务交给其分管的体育局。虽然体育局并不像教育局和发改委一样掌握较多的资源和权力、具有较大的结构性影响力,但其部门业务与开放学校体育设施政策存在交叠之处。而此时的体育局局长刚从市政府办公厅中调任而来,自身工作能力和积极性强,在考虑该政策社会意义的同时,也希望借此改变体育局在市政府中的边缘地位,因而接受了此项任务。体育局的其他科室主任、经办人也与局长持有相似的想法,全局上下对该政策抱有极大的热情。此后不久,G副市长便在召开的专题会议上说明了目前X市体育设施的供需问题及国家和省里的相关指示,明确指出由市体育局作为牵头部门承办此项目,要求各部门之间相互配合,积极推进开放学校体育设施的政策,并隐晦说明若因哪个部门不配合、不认真工作导致政策推进不顺就会受到追责。会后,体育局根据会议安排内容拟好政策实施方案初稿发给教育局、财政局等部门,征求相关部门意见。在征求意见过程中,教育局、财政局等部门根据自身利益对方案提出修改意见,体育局采纳了大部分反馈的修改意见,但仍有少部分未予以采纳。对于未采纳的意见,体育局制订补偿措施,如针对市教育局不愿牵头统一购买保险的问题,体育局最终按照属地原则,以由各区和市教育局部门分别购买保险的方式解决教育局所担忧的安全责任问题。另外,对于财政局,体育局也从体彩公益金中拨款来缓解财政压力。经过多轮意见交换,最终形成正式文件,该文件明确且详细地说明了涉及部门的各自职责,为之后的合作行动奠定了基础。在各部门的努力下,从2018年8月30日起,X市14所试点学校室外体育场地设施开始向社会免费开放。

为了进一步保障开放学校体育设施的安全有序进行,2019年初体育局还牵头成立了由体育局、教育局、工信局、各区政府组成的联合招标小组,公开向社会征集建设方案,对学校体育场地设施管理系统进行优化。2019年,X市继续加大开放学校体育场地设施力度,在原有14所校园的基础上,新增35所学校、36个校园对外开放。2020年8月,在X市体育局的领导下,举行2020年X市学校体育场地设施开放工作现场推进会暨集中签约仪式,邀请多家媒体现场报道。X市体育局领导,各区政府分管领导,市教育局、市体育局、市工信局等相关处室负责人以及各区文旅局(体育局)、教育局相关领导、各学校代表、中标公司代表参加此次会议。推进会上,市体育局与中标企业签订运营合同,各学校代表上台签订建设合同。签约仪式后,38所学校进入场地改造和设备设施安装调试阶段,在2020年底前正式对外开放,全市开放学校将达到87所。目前,X市体育局正就这一政策积极申请F省年度改革创新案例,希望将这一成果经验推广至全省乃至全国。

四、案例呈现与分析:“以弱协强”何以成功

在开放学校体育设施的前两次尝试中,属于强势能部门的该市教育局和发改委均未成功推进跨部门合作,其外部合法性也随着时间而逐渐消解,最终导致合作的内外部合法性均处于低位,合作宣告失败。而处于弱势地位的体育局却能推动跨部门合作走向成功,实现政策目标。那么,弱势能部门体育局如何依托外部合法性、采取何种策略成功获取内部合法性,实现“以弱协强”的成功?

(一)“以弱协强”的启动条件

在深入讨论体育局内部合法性获取的具体过程前,需要先简要分析其拥有的外部合法性状态和内部合法性建设条件,这是体育局进行内部合法性建设的基础和启动条件。

根据上文所述的X市学校体育场地设施对外开放的发展历程,可以发现X市开放学校体育设施政策的三个牵头部门尽管均是由上级任命而成为跨部门合作的主导者,但其内外部合法性情况存在差异。将三个时期各部门面临的不同内外部合法性状况进行对比分析,有助于进一步理解弱势能部门体育局在内部合法性建设中采取的策略方式。本文将外部合法性状态主要分为领导和社会需求两个层面;在内部合法性层面,除列出原始内部合法性状态外,还将各牵头部门所具有的内部合法性建设条件展现出来,具体细分为组织内地位及话语权、部门资源状况、部门主观能动性三个方面,以更好地呈现弱势能部门获取内部合法性的艰辛和努力;不同阶段牵头部门随时间推移后形成的跨部门合作状态也一并展示(如表1所示)。

1.外部合法性状态

(1)纵向权威:上级行政指令高位推动

相较于此前的牵头部门X市教育局和发改委,弱势能部门体育局所拥有的由上级领导纵向权威带来的外部合法性更加强烈。科层制的特色之一是分工和专业化,这就导致合作的必然存在。而科层制又强调权力集中基础上的高度统一,因此其合作具有对权威高度依赖的明显特征[41]。中国作为单一制国家,地方政府接受上级政府及中央政府的统一领导,具有行政权力的命令与服从关系[42]。这种府际关系决定了上级政府及部门可通过行政权威(包括正式权力和非正式权力),推动跨部门合作活动的开展,为跨部门合作尤其是弱势能部门作为牵头部门的合作赋能。在本文的案例背景中,这一作用更加突出。上级领导G副市长的指令可以为弱势能部门体育局带来较强的外部合法性,从而为体育局进行部门之间的合作、获取内部合法性提供助力。

在以横向关系为基础的组织结构中,“领导”对于各部门间达成共享目标是至关重要的。可以说,在我国,高位领导是促进跨部门合作的首要条件。在访谈中L副主任多次强调G副市长这一关键人物的作用:

G副市长对该项目非常重视,在这半年多里至少召开过3次专题会议,还曾经亲自到学校调研,看政策的落实情况。(访谈记录:L20210715)(3)访谈记录编码规则:字母表示访谈人员代码,字母后面前四位数字代表年份,后四位数字代表月份和具体日期,如20210715代表2021年7月15日。

由上级领导召开的多次专题会议以及现场调研均可宣示上级的意志与态度。一方面,这可以帮助弱势的合作主导部门提供对话参与的舞台;另一方面,上级行政指令使得学校体育设施对外开放的相关部门形成一个共识,即这是一件为民办实事的好事,是“必须做的事”而非“可做可不做的事”。这使得这一政策实施具有较强的外部合法性,让参与合作的强势能部门对其重要性有了一定的认知。具有责任担当的上级领导通过纵向权威将使命和意志传递给下级,使得下级产生解决复杂公共问题的内生动力。此时,居于弱势能地位的体育局顺势凭借这一外部合法性,以X市人民政府发布的红头文件和上级指令作为依据,促使其他部门如财政局等强势能部门尽快办理相关流程和事务。除领导主观意志灌注外,在自上而下的政策执行监控体系下,X市人民政府还通过绩效考核、目标责任制、督办等方式加大监控力度,为政策执行提供保障,并将该项目纳入“为民办实事”项目,每月通过督导进度不断向各部门施加压力。这有助于体育局与其他部门商谈与合作,以实现政策目标。

(2)社会需求:公众诉求日益凸显

社会需求是外部合法性的重要因素。尤其在我国,人民对美好生活的向往是中国共产党作为使命型政党的奋斗目标。因此,公众诉求以及社会舆论的关注度是影响跨部门合作的重要因素,也是外部合法性的重要来源。

经过四十多年的发展,X市经济飞速增长,人口也迅速攀升,常住人口从本世纪初的205万人增长至500多万人[43]。随着人民生活水平的提高,运动健身已成为居民日常生活的重要组成部分。然而,匮乏的体育场地与设施难以满足日益高涨的全民健身需要。数据显示,至2012年底,X市每万人仅拥有14.99个体育场地[44],且体育资源集中分布,资源配置差异较大。此外,体育场馆设施存在项目类型过于单一和集中、设施老化和标准化程度较低等问题。开放学校体育设施的社会需求日益凸显。许多民众通过市长热线电话等渠道,不断向X市人民政府反映健身诉求,使得学校体育设施对外开放成为一项亟待解决的公共问题。X市政府领导决心将解决该问题提上议事日程。在此背景下,无论是弱势能部门还是强势能部门均受到这一外部因素的影响。尽管体育局在政府内部的位阶及影响力较低,但由于这一政策本身的惠民属性及由此带来的强大外部合法性,仍可为体育局增添助力。其他合作部门也受其影响,出于履行自身职责和为人民服务使命感的考虑,提高对体育局合作主导者身份的认可,合作的态度随之适度软化,从被动抗拒转向有条件地配合工作。

2.内部合法性初始条件

(1)权力地位处于弱势,话语权小

如前所述,体育部门属于以服务为主而非管制为主的政府部门,是弱势能部门的典型代表[45];相对而言,本案例中的发改委、教育局和财政局拥有较大的资源分配权以及行政审批权等权力,属于强势能部门的典型代表。

我们政府内部将各部门按在政府中的重要程度和与民生的相关程度分为三梯队,发改委与教育局属于第一梯队,体育局属于最低梯队……有次在项目推行出现问题时,我们局长亲自出面交涉,但是对方只是副局长出面协商,我们就觉得不太好。(访谈记录:W20210710)

由政府人员对体育局的定位以及部门沟通时其他部门并未按照“级别对等”进行对接等细节也可看出,体育部门在政府系列中的权力地位处于低位,且体育局作为一个传统弱势能部门,其业务范围相对较小,与其他部门的对接历史也较少。

如果要说和其他部门的合作关系的话,可能和教育部门算是比较多的,但是对我们来说是多的,对教育部门来说和我们局之间的交流可能就只是他们工作的一小部分。(访谈记录:L20210715)

由此可见,相比其他部门而言,体育局的存在感不强,话语权是相对弱势的。

(2)部门资源稀缺,保障不足

资源的制约是推动部门之间合作或不合作的重要因素。当不同部门之间存在资源依赖关系时,就会产生合作意愿。此时,合作相当于一种购买与支付的合同关系。由于弱势能部门处于低位,其拥有资源较少,可用于与其他部门合作的保障资源就更显不足,不利于其合作主导者地位的维持和获取内部合法性的努力。在本案例中,体育局所掌握的资源仅有体彩公益金一项,而体彩公益金作为该部门的主要资金来源,分散投入到部门的各项大小事务中,不能全部投入该政策。这使得体育局在与其他部门沟通时会缺乏“财气”和“底气”,增加了内部合法性的获取难度。

为达成政策目标,弱势能部门往往拥有强烈的合作意愿,而强势能部门相对稳定的高位权力地位和资源优势使其部门行为选择可能会受部门利益的羁绊,因而合作动力不足。弱势能部门通常没有这种既得权力地位的束缚,这反而给予这些部门官员大有可为的空间。所以,如果该部门领导积极作为,较容易在短时间内取得成绩。正如这些部门领导经常提及的“有为才有位”,反映了弱势能部门的“后发优势”[45]。本案例中,该市体育局负责人能力强、经验丰富,并且富有责任心、愿意啃硬骨头,是政府中的“能人”;在项目前期无果的情况下愿意担此任务,作为精英主动开展工作,为体育局成功获取内部合法性创造了有利条件。诚然,关系领导是合作中的重要资源条件。

(3)主观能动性较强:收益大于成本

科层制下的部门间合作,除需考虑地位、话语权、资源等客观因素外,部门及领导的主观能动性也是不可或缺的要素。因此,可把这一政策执行视作理性选择行为,从成本收益角度考量。

首先,除动用体彩资金和部门人力投入外,体育局推进该项政策基本上无其他执行成本;况且,体彩资金原本就用于体育设施建设,此次只是调整体彩资金的运用方向,无需体育局付出额外资金。而拥有更多资源权力优势的强势能部门就存在着合作动力不足的问题。因为其是合作资源的主要供给者,然而获得的相对收益却低于其他部门,并且这些强势能部门都肩负着繁重的年度中心工作,使得一些涉及多个部门的合作任务难以进入该部门目标序列的优先位置。2002年,作为牵头部门的教育局面临着安全责任难题,一旦学校因此项政策发生安全事件,教育局便首当其冲;而对于发改委,其本身承担着X市经济社会发展的头等重任,主要聚焦的政策领域为经济建设,与开放学校体育设施所涉及的民生领域存在一定差别。我们在访谈中也了解到,发改委认为这一政策并不是经济领域的一些重大项目,而是跟体育相关的一块“硬骨头”,需要花费精力协调各方利益,执行成本高,对于本部门并无多少收益。况且,前两轮政策推进时上级领导的作用力较弱,教育局和发改委就抱着“多一事不如少一事”的心态,出现象征性执行行为。

但是体育局不同,它作为政府中的弱势能部门,长期不受重视,话语权较小。此次的政策实施,则为体育局提供了提升本部门权力地位的契机——挖掘部门潜力,以在政府内部拥有更多的存在感和话语权。并且,开放学校体育设施作为一项民生项目,政治敏感性弱但政策责任性强。与其他创新改革相比,此项目没有过高风险,又能体现部门的使命意识,容易获得上级、同级以及社会民众的赞扬和支持,可以更好展示部门为人民服务的社会形象。对于体育局内部人员而言,这同样是展现自身能力、创造亮眼业绩的宝贵机会。综合以上考虑,选择承担此项目,积极进行跨部门合作成为体育局的理性选择。

(二)“以弱协强”的内部合法性建设过程

1.对话参与——共享认识

建设内部合法性的第一步是,使相关各方走上谈判桌,为获取内部合法性提供前提条件。然而,弱势能部门由于话语权不足,难以号召相关部门的关键人物到场,尤其是主动意愿不强烈的部门。此时,便需要纵向权威介入,赋予弱势能部门作为牵头部门进行跨部门合作的外部合法性。以此为契机,弱势能部门打破僵局,借高位权威进入内部合法性建设的第一阶段:对话参与——共享认识。

合作初始,G副市长组织召开体育局、教育局、财政局等部门领导的跨部门专题会议。在会议中,G副市长强调学校体育设施对外开放项目的原因及该项目的意义和价值,并明确体育局为主要牵头部门。这为作为弱势能部门的体育局建立内部合法性提供了最基本的条件,完成了获取合法性的舞台搭建。上级领导通过会议的形式统一各部门以及下级政府的思想,明晰该项目的重要性和意义,赋予实施该项政策的使命感,从而使下级思想与上级意志达成一致,实现共享认知。

除借由外部合法性与相关部门平等对话、统一共识外,弱势能部门还需充分发挥自身主动性,积极与其他部门商谈,进一步明确政策的重要性和长远安排。该专题会议后,借助外部合法性的“东风”,体育局便顺势和其他部门展开多次当面对话。面对忌惮于学校反对声音的教育局,体育局局长曾多次出面与市教育局沟通协调,表示将积极协助教育局做好学校方面的工作,减轻其抵触心理。此外,体育局经由政府内部金宏网与其他部门多轮沟通,并牵头召开联合小组会议,增进共享认识,推进工作进度。由此开始了体育局建设内部合法性、以合作主导者推动跨部门合作走向成功的第二阶段。

2.协商谈判——理解信任

在完成合作成员间的认识共享后,弱势能部门便需要进入下一个合法性建设阶段:协商谈判。在这一过程中,各部门会基于自身部门利益的角度,对协商方案进行讨价还价;此时的弱势能部门则需在维护自身主导者地位的同时,尽力安抚各部门,实现争端解决,促进各部门认知合法性层面的理解信任建设。

体育局若想真正推动跨部门合作,让强势能部门认可其主导者的身份并积极配合,就必须要兼顾各部门的自身利益。诚然,各部门之所以愿意参与跨部门合作,除公共价值层面的追求外,还包括对自身利益的理性考量,因此需要采取集体协商的方式,以公开透明的协商谈判形式表达彼此的期望、说明需完成的任务,避免在后续合作过程产生分歧与矛盾,以致合作进度缓慢甚至合作破局。此外,在这一阶段,潜在的受损者和得利者可以提前就补偿性措施进行谈判,从而为之后的以弱协强合作过程扫清潜在障碍,取得其他部门对体育局的信任和认可。这在建立起部门友谊和信任的同时,还可防止弱势能部门因没有强势能部门的资源支持而寸步难行。

G副市长在召开专题会议后,体育局便根据会议纪要和与其他部门的初步商谈,拟定了政策实施方案的初稿,并公开征求相关部门意见。然而,征求意见的过程并非一帆风顺,教育局、财政局等均提出了诸多反对意见。为赢得认可与信任,体育局与各部门深入沟通,并提出了可能的补偿方案,满足了他们的合理诉求。但对于某些不利于合作的条款,体育局也坚决予以拒绝,展现了其应有的决断和水平。如针对市教育局从自身利益出发,认为应当取消“由市教育局牵头,统一为全市向社会开放学校购买居民进校健身公众责任险”的相关表述;理由是学校体育设施向社会开放的对象主要是学校周边社区居民,而不是学生,因此这方面不应该由市教育局牵头,而应由镇、街道、社区或体育局统一为全市向社会开放学校购买居民进校健身公众责任险。体育局经过认真考虑后采纳了该意见,将“由市教育局牵头”删去,在与保险公司沟通后,考虑到各学校开放时间、场地面积、设施新旧程度等因素,不同学校在费用水平上可能存在较大差异,于是决定按照属地管理原则,由各区和市教育部门分别购买并落实。由此,为教育局所担心的安全责任问题告一段落。此外,市教育局还就市属开放学校场地设施管理人员、安保人员、社会体育指导员补助经费发放提出异议,但体育局并未采纳其相关建议,而是认为按照与区属学校对等原则,该项工作建议应由教育局负责。除教育局外,其他部门也对该方案提出修改意见。如市财政局对“资金保障”部分提出异议,认为市财政局的资金负担过重,但体育局认为涉及学校补助经费具体金额等事宜,应尽量予以明确,市财政局作为专职部门应当承担政策资金问题。为减轻市财政局的资金压力,同时减少合作中的争端纠纷,体育局根据自身部门情况,决定拿出部门所属的体彩公益金作为额外的资金保障,使资金压力并未完全压在财政局一个部门身上。

至此,在体育局的牵头下,各部门主体在集体协商中通过对话博弈,在公开透明的状态下成功完成了协商谈判的过程,促成了对问题解决方案的一致性意见,将目标任务、利益追求等碎片化信息整合为整体性观点,形成了共同理解。在不断的协商过程中,各部门的诉求也大体得到了满足,加深了彼此的理解互信,消解了跨部门合作的抵触心理和反抗情绪。认知层面的理解信任在不知不觉的程序化合作中得到了实现。需要强调的是,共同理解和相互信任能够赋予体育局推动跨部门合作的内部合法性,而不只是因上级行政命令而产生的外部认可。这种内部合法性表示合作部门认可后续合作行动,并愿意为之付出必要的支持与资源,为形成承诺协议、加速项目落地打下坚实基础。

3.承诺协议——内生认同

随着集体协商的深入推进,共同理解及强势能部门对弱势能部门的信任关系不断增强,促使部门间形成一种平等的承诺协议。这种承诺协议是对各部门行动职责和彼此权利义务的公开确认,并表达自身具有参与合作行动的意愿并愿意付诸实践,即付出本部门资源并为最终结果承担责任。而这种承诺协议的产生本身也意味着弱势能部门在组织内的内部合法性的加强和形成,表明弱势能部门在前期所做的努力得到了认可。

在协调各部门的利益后,X市人民政府根据体育局的提案正式公布了开放学校体育设施政策的实施方案,并在方案中明确了体育局、教育局、发改委等部门职责。如体育局负责统筹推进与各单位沟通协调,完善软硬件设施建设;教育局负责校园前期改造和安保、保洁配套工作;发改委负责项目立项和资金批复工作等,由此实现了承诺协议的产生。这些内容是各部门通过集体协商后所共同确立,表明自身完成此项目的意愿,并会为此承担责任。此外,该市体育局、教育局、发改委等部门多次联合发文,公开明确各部门职责,促使职责细化且相互独立运行。这既避免产生因职责交叉而在同一问题的处理上政令不一的现象,又使各部门依照此文件正常开展工作。在承诺协议产生后,合作成员之间已然认同该政策的实施,并对政策的未来愿景产生了共同期待。由此,经由程序上的承诺协议,认知层面的内生认同已然达成,作为弱势能部门的体育局的内部合法性建设也大体完成。

在内部合法性建设完成后,由弱势能部门主导的跨部门合作状态也将由“貌合神离”迈向“真诚合作”。此后,各部门按照已经形成的承诺协议开展工作、履行承诺职责。在实施过程中,弱势能部门同样可以在前期合法性承诺的基础上充分发挥主观能动性,运用各种策略和技巧,巩固完善其内部合法性,让各部门之间的合作更加有序地开展。

五、结论与讨论

本文关注治理中常见的跨部门合作问题,聚焦在强制型合作背景下弱势能部门如何走出外部合法性强、内部合法性弱的困境,成功获取内部合法性,推动合作走向成功。基于此,试图构建弱势能部门获取内部合法性的“程序—认知”框架,以X市学校体育场地设施对外开放项目为典型个案,考察在弱势能部门协同强势能部门过程中如何由“貌合神离”转向“真诚合作”的逻辑机理。研究发现,纵向权威、社会需求可以为弱势能部门提供较强的外部合法性,作为其获取内部合法性、主导跨部门合作的基础,而在政治体系结构中的权力地位、话语权、掌握资源、主观能动性等是弱势能部门获取内部合法性的重要初始条件。内部合法性的建设过程是一个由程序和认知双轨并进的过程,大体分为对话参与共享认识、谈判协商建立信任,以及承诺协议的实现产生内生认同等三大阶段。在这一过程中,弱势能部门经由上述步骤及采取各种策略进一步获取内部合法性,最终实现内外部合法性的统一,推动各部门间真诚合作。

本文的特色之处在于将合作治理放置于强制型合作的理论背景下,探寻一种特殊的合作情景——即由上级领导授权的合作主导者往往会面临着外部合法性高而内部合法性低的困境。因此,本研究重点聚焦于弱势能部门如何突破这一困境、成功获取内部合法性,与强势能部门实现合作目标,并整合搭建了“程序—认知”框架来解释这一过程。需要说明的是,本文的“程序—认知”框架虽然是在“以弱协强”这一约束性情境下建立,但由于弱势能部门在建立内部合法性过程中面临更多挑战,如果弱势能部门能够据此构建过程获得内部合法性,那么当牵头部门变为强势能部门或是在其他附加的支持性条件下,该建设策略将更有利于内部合法性的获取。因此,本框架颇具可推广性。

目前,国内对跨部门合作的研究更多集中在理论介绍层面,或者给出高度原则性的行动指引,而关于在强制型合作背景下,弱势能部门采取哪些策略建立内部合法性,并推动跨部门合作状态由“貌合神离”提升为“真诚合作”,现有文献尚未给予足够重视。而西方文献虽然注意到了合法性在合作治理中扮演的重要角色,也敏锐察觉到强制型合作若想获得成功,需给予建构内部合法性足够的注意力[18],然而,多数研究并未深入探究具体的实现策略,或是沿袭组织管理领域的认知说传统[11],忽视合法性认知的形成是一个层层递进的过程;或是沿袭政治学领域民主合法性传统,浅尝辄止于“过程质量是合法性建构的关键”这一宽泛描述[24],忽视合作过程包含多个程序阶段。而本研究的分析框架则结合了我国单一制的国家结构和政府运作的现实实践,关注弱势能部门协同强势能部门的跨部门合作情形,整合了合作治理研究中相对割裂的政治学和组织管理的两种路径,将程序和认知这两种独立的路径整合为理解内部合法性的两个不同层面,认为内部合法性不仅是一种特质或认知,也可以将其理解为一种合法化的过程。在程序层面,本文引入了子过程的概念,拓展了程序内涵,而在认知层面,则将静态特质论深化为动态过程论,从而为合法性概念的系统化作出微薄的补充。

实际上,在本文构建的分析框架中,“使命”与“能力”同样贯穿内化于框架之中,是弱势能部门成功获取内部合法性的主客观相结合的隐含要素。“使命”即满足人民需求,体现弱势能部门展开行动、建设内部合法性的主观意愿;“能力”即弱势能部门自身具备的合作和建设能力,是弱势能部门采取多种手段和路径、成功建设内部合法性的保障。当弱势能部门的使命感足够强烈时,可以经由能力的催化传递至其他强势能部门,激发担当作为意识,实现认识共享,助力能力提升,开展真诚合作。组织“使命”的存在使得各部门能够在共同愿景的驱使下达成一致认识,为增强合作网络的内部合法性提供可能。当然,“使命”并非本案例中的弱势能部门独有,而是贯穿于中国的行政体系当中。上级领导的纵向权威可为“使命”的贯通提供合法性,使得上下级的“使命”实现一致,达成了“共享认识”,借此激发下级的担当作为,为跨部门合作提供内生动力。与西方政治制度不同,我国国家制度和国家治理体系蕴含鲜明的人民性。以人民为中心,既是中国共产党的初心使命,也是中国特色社会主义制度的内在属性[46]。在面对社会民众需求时,即使部门间存在利益冲突,也会置于次要地位。这表明,我国特有的制度优势能够为跨部门合作赋能。

需要说明的是,本文以“显微镜”式视角聚焦于X市以弱协强的跨部门合作案例,这种全过程式研究路径适用于对典型个案进行深度剖析[47]。虽然本文的“程序—认知”框架汲取了西方诸多相关理论,但还应在积累更多经验事实的基础上对该模型进行补充验证,在实践与理论的交互过程中得出更具有包容性和解释力的分析框架。此外,虽然使命感可以成为促进内部合法性建设、达成部门共识的关键因素,但部门合作的有序进行不能单纯依靠“自律”和“觉悟”,需要构建法治化、规范化的机制予以保障,从程序方面为内部合法性的建设奠定基础,维持“真诚合作”的理想状态。