湖南省株洲市小微企业和个体工商户营商环境调查分析

一、前言

近年来，湖南省株洲市不断精准施策，出台“促进民营经济高质量发展10条”“制造名城早餐会”等营商环境优化提升措施，为企业的发展提供强大助力。与此同时必须看到，一个城市的经济除了上层的核心产业和占比较少的龙头企业，还有大量处于基础性地位的小微企业和个体工商户，构成整个区域市场的毛细血管网络。通过对湖南省株洲市小微企业和个体工商户的走访调查，发现在地方政府大力优化营商环境的前提下，小微企业和个体工商户仍面临营商环境的瓶颈。为何株洲小微企业和个体工商户在大力优化营商环境多方举措叠加之下依然受益有限，是一个值得关注和研究的课题。

二、小微企业和个体工商户营商环境显著提升

长期以来，株洲市高度重视营商环境优化工作，先后开展企业帮扶年、营商环境优化年等活动。在大力发展制造业和优化营商环境的政策叠加之下，株洲小微企业和个体工商户享受到营商环境提升带来的多方面的政策红利。

（一）减税降费干货派发直接红利

小微企业和个体工商户相对于大中型企业来说资金相对薄弱，减税降费带来成本的降低和利润空间的提升是十分直接的紅利。为让小微企业和个体工商户真正享有成本减负政策，株洲一方面编印《惠企干货政策汇编》，确保国务院《扎实稳住经济的一揽子政策措施》落地，做到政策发布“即有即发”，政策兑现“周报月总”；一方面开展涉企违规收费专项整治行动，全力护航企业发展。经查询公开数据，仅2019—2020年，全市共落实减税降费101.33亿元，其中税务部门减降税收49.89亿元，人社系统减降保险缴费26.82亿元，财政系统减降行政事业性收费和政府性基金收入21.47亿元，发改系统组织水电气等降费3.16亿元。

（二）闭环审批流程节省时间成本

为节省小微企业和个体工商户在审批方面投入的大量时间和精力，提高生产效率，株洲市开通多重便捷绿色通道。市民中心开设政策兑现专窗，编制“一事一指南”，从政策依据、申报条件、办理流程、所需资料、对口部门等12个方面进行细化，构建政策兑现“一次告知、一次申报、一次受理、一次办好、一次兑现”闭环流程。株洲在全省率先上线“智慧株洲·诸事达”App，成功开发融政务服务、公共服务、生活服务于一体的扁平化城市综合服务移动信息服务平台，整合全市各级政府部门审批业务，在全省率先实现“我要开便利店”“我要办营业执照”等275件市民、企业眼中的“一件事一次办”事项从网上办转为掌上办。此外，株洲还在全省率先投入使用企业信息自助服务终端，并试行小微企业普惠性税收减免电子退库业务，出口退税平均办理时限压减50%以上。

（三）双轨服务机制提升经营体验

株洲市以便捷高效的政务服务环境、优质和谐的投资建设环境、公平有序的市场环境、便利开放的外资外贸环境、稳定活跃的就业创业环境、规范有序的监管执法环境、公平公正的法治保障环境作为“全力培育制造名城，建设幸福株洲”的有力支撑，着力打造优质服务机制。建立“企业办事不求人”机制；通过问题“专班制”、重点问题调度和“一事一议”制度等19条解决措施，实行企业问题收集、办理、解决的闭环管理[1]；建立“制造名城”市场主体微信监督与服务群制度，畅通线上线下沟通渠道，全面受理企业诉求；心甘情愿、心急如焚帮助企业解决“急难愁盼”问题；建立“大手牵小手、国企带民企”运行机制，帮助企业找资金、拉配套、拓市场、强管理；建立企业“宁静日”、政企“早餐会”等系列制度；切实为各类市场主体提供“不叫不到、随叫随到、说到做到、服务周到”的店小二式服务[2]。

三、小微企业和个体工商户面临营商环境难题

小微企业和个体工商户由于数量相对庞大、经济实力相对微弱，对于营商环境感知更加敏感。经过持续不断的集中发力，株洲市营商环境优化提升的多项政策不断在实践中显示出较强的助推力。但与此同时，部分小微企业和个体工商户仍面临营商环境方面的难题。

（一）惠企信息投放不够精准

株洲市营商环境优化提升的根本路径是将营商环境优化措施以分解任务的形式落实到各机关和职能部门，旨在保障贯彻实施，提升执行效果。于小微企业和个体工商户视角来看，各类优化措施和惠企政策数目繁多，数量庞大，散布于各个部门和机构，优化措施互联互通机制尚未形成，惠企政策未实现有效融合，难以针对小微企业和个体工商户精准投送惠企信息。由于信息收集和筛选能力有限，散布于各区域、各行业的小微企业和个体工商户往往难以全面掌握和筛选有效信息要素，进而难以实现惠企政策的充分利用。

（二）需求反馈渠道不够通畅

通过调研了解，小微企业和个体工商户表示对株洲营商环境的提升没有显著感受，认为自身的需求在株洲市营商环境优化提升行动中体现有限，政府对中小企业未给予足够的关注和支持。诸多小微企业和个体工商户认为，大中型企业尤其是制造类、科技类企业分得了惠企政策的大部分蛋糕，有更多、更通畅的渠道如“制造名城早餐会”等形式向政府反映自身的需求，政府部门也更加重视，而小微企业和个体工商户只能通过中小微企业联合会、行业协会等社团和自治组织整体发声。个体的小微企业和个体工商户更多的是在执行层面寻求具体的支持和帮助，难以直接将自身急切需求直接反映至决策层面。

（三）顽固痛点触及不够深刻

营商环境的优化提升是政府不断释放政策红利、普惠市场主体的过程，然而小微企业和个体工商户普遍反映长久以来在融资、人才、基础设施等方面深受困扰的顽固痛点并未得到有效纾解，加上突发应急事件造成的经济整体下行形势，一定比例的小微企业和个体工商户甚至对株洲市营商环境提升行动持悲观态度。本课题问卷调查结果显示，部分小微企业和个体工商户认为《株洲市营商环境优化提升行动方案》未能针对中小微企业融资难、融资贵、用地难、用工难等方面问题精准施策，真正解决的惠企政策干货不多。

四、小微企业和个体工商户营商环境问题根源分析

小微企业和个体工商户在多项叠加的政策中依然处于红利覆盖的薄弱点，普惠性质的政策红利对其生产经营所面临的顽固难题来说改善较为有限，其根源在于政策制定者与小微企业和个体工商户需求之间的不匹配。

（一）“小马过河”效应：市场主体的有限视角困境

营商环境优化是政府与社会综合治理的结果，是政府与市场主体良性互动的过程，在这一过程中毫无疑问政府起着绝对主导性作用，但其结果必然是指向市场主体的。由于不同规模的市场主体因为自身立场和视角不同，对于营商环境的感知是不一致的，呈现出“小马过河”现象。所以，为实现营商环境优化的既定目标，政府必须立于不同规模市场主体的视角进行考量和决策，设身处地为各类市场主体提供优惠和便利。而株洲市“培育制造名城”这一宏观战略意味着地方人大及政府将予以制造业更多的制度和法治供给，政策红利的资源更加倚重制造业。正因为如此，株洲市虽然在提升营商环境方面取得了诸多成绩，但是部分小微企业和个体工商户仍有诸多问题未能深度触及，在政府服务、公共设施等方面仍存在堵点，实际上是政府与不同市场主体在营商环境问题上的视角偏差。

（二）“曲高和寡”困境：行政主导的供需脱钩现象

于法治之视角，营商环境的优化提升是政府不断强化法治供给，促进经济繁荣的过程。根据《株洲市营商环境优化提升行动方案》，各国家机关、政府各职能部门及金融机构基于各自法定职能和政策，积极向市场主体提供支持和便利，这些支持和便利一定程度上以制度供给的形式向市场主体呈现。若从供需关系的维度来考量优化营商环境，政府属于营商环境制度的供给方，主要是通过出台各种政策法规为企业经营行为提供支持和便利，而市场主体属于营商环境制度的需求方，是政策法规的作用对象和使用者。在营商环境供需匹配问题中，企业具有获得某项政策支持的需求，政府通过特定方式收集企业的需求并通过制定或者完善相关政策法规体系给予企业支持。企业享受到政策法规支持后，会形成新的政策需求，政府再次制定或者完善已有政策体系。此过程循环往复，直至供需匹配达到均衡[3]。

政府与市场主体对营商环境存在视角偏差，株洲市营商环境优化提升措施既缺乏向小微企业和个体工商户精准投递制度供给的信息渠道，且未能形成对小微企业和个体工商户的制度需求及时收集归纳和向上反映的沟通机制，对小微企业和个体工商户的现实需求无法形成完全覆盖和供给，是制度供需脱钩、政策法规无法有效配置的表现，故而呈现出“曲高和寡”的不圆满状态。

（三）“房中之象”现象：考核机制的问题回避倾向

无论是“培育制造名城”战略目标下的挂图作战，还是《株洲市营商环境优化提升行动方案》，均以整体规划和任务分解的形式明确了各部门的具体工作任务，并辅之以考核机制。“任务+考核”推进机制一方面有高位部署推动、狠抓责任落实的优势，但另一方面极易导致纸上作为、回避问题的不实作风。作为被考核一方的部门和机构完成过程中一方面不得不将龙头企业、专精特新、“小巨人”等大中型企业作为重点关注和倾斜的对象，以保证在规定时间内达成各项考核指标，往往不得不忽视小微企业和个体工商户的部分需求，回避短期内无法攻克的顽瘴痼疾。长此以往，这些小微企业和个体工商户所面临的营商环境方面的顽瘴痼疾便成为“房间里的大象”，进而导致市场主体对本地营商环境的期待下降，影响投資者的信心和意向。

五、优化小微企业和个体工商户营商环境的法治路径

优化营商环境意在强调发展之高效、高质量，需要通过优化法治供给来实现多方市场主体利益的再平衡。

（一）构建数字政府，以技术重塑管理服务样态

作为营商环境主要构成要素之一，政务环境是政府管理服务技术维度和制度维度的交叠区域和集中呈现。2022年，国务院在《关于加强数字政府建设的指导意见》中指出，全面推进政府履职和政务运行数字化转型。把数字技术广泛应用于政府管理服务的同时，政府数字化转型必然伴随着制度规则的创新升级。所以，在可以预见的未来，政府的数字化转型将极大地重塑管理与服务的样态，促进政府与市场主体的信息互通，从而广泛惠及小微企业和个体工商户。

一方面，以数字技术的发展应用为契机，全面提升政府履职的效能。在以往的实践中，小微企业和个体工商户对政府存在心理和空间上的疏离感，而借助数字技术搭建的各种政务服务和监管平台，政府可以提升政务公开程度，接受社会的广泛监督，与市场主体即时互动。如株洲市政府引导开发的诸事达App，其中政务服务板块在接入多项服务项目的同时，还建立了一系列信息渠道，让市场主体可以直接向相关部门提出咨询、申请信息公开、反映问题，让政府不再囿于“政府大院”，而是走进“市井小民”身边，极大拉近了政府与市场主体的时空距离。

另一方面，以数字平台为媒介，创新政府行政管理和服务的方式。数字技术在政府建设中的应用不仅可以突破传统行政管理服务中政府单方面向市场主体输出信息的有限路径，让信息流动的速度更快，还可以打破政府与市场主体对营商环境存在的视角偏差，让信息流动方向更多元且更精准，使政府与社会公众信息要素的交换和沟通更加高效。这一方面，应当学习杭州政务平台“浙里办”中“惠企直达”板块，应用通过大数据的采集和计算，将惠企政策与符合条件的市场主体进行匹配，将惠企政策信息直接精准推送至适合的市场主体，实现“让政策找人”，避免大量小微企业和个体工商户由于信息不畅而错过政策福利，且免去了主动申请和提交资料等流程。

（二）弘扬政务诚信，以政德支撑整体营商环境

地方政府形象是营商环境的集中反映，所以，要不断强化政务诚信建设，树立诚信政府形象，进一步引导诚实守信的社会氛围。一方面要加强对公职人员的诚信教育。以社会主义核心价值观为引领，深入开展公务员诚信、守法和道德教育，将信用建设纳入公务员培训和领导干部进修课程，不断提升公务员信用意识。将诚信教育提高到党性锻炼的高度来看待，把政德建设作为“干部能力提升年”活动的重要内容，让诚实守信成为领导干部的自觉行动和必备素质。

另一方面，要积极推进政务失信专项治理，维护相对弱势的中小企业和个体工商户的合法权益。梳理排查政府招商政策承诺及已签订合同不兑现问题清单，并将责任落实到领导干部个人，实现对失信主体的提级监管和失信惩戒，并及时向社会公开相关失信信息。对损害市场主体合法权益的政务失信行为及时处理，并及时向市场主体反馈投诉问题处理进展和处理结果，切实维护市场主体的合法权益。

（三）加快地方立法，以法规兜底弱势市场主体

统筹营造一流营商环境，“培育制造名城、建设幸福株洲”，在地方性法规的具体内容上，需要根据市委市政府的部署，突出株洲产业结构特色。以市场主体需求为导向，以政府职能转变为核心，尤其是要在弱势市场主体反映强烈的痛点、难点、堵点问题上，在具体条文中有侧重地进行行为规制，以落实深化供给侧结构性改革，积极减轻市场主体负担等为突破口，以此来体现法规的地方韵味[4]。

在株洲优化营商环境立法过程中，要全面对标国家和湖南省营商环境评价指标及相关政策法规，对接北上广先进地区，聚焦市场主体的最烦、最痛、最怕、最盼，除痛点、清淤点、通堵点、解难点。一方面，要充分注重与上位法的错位化规范内容，坚持“查漏补缺”式立法，坚持法条可行性立法，具体行为规制需要注重对上位法内容规范的补充和细化，避免与上位法的内容重复[5]。与此同时，要形成惠企政策互联互通和有效融合，在地方立法中对条款中的原则性、方向性意见提出实施细则或具体标准和办法，形成能够落地的举措，真正解决中小微企业融资难、融资贵、用地難、用工难等问题。

（四）提升软法治理，以软法串联法治供给需求

于法治之视角，提升营商环境即市场治理的优化，属于公共治理范畴。伴随着公共治理的崛起，软法与硬法正在发展成为现代法的两种基本表现形式，法正在从传统的单一的硬法结构朝着软硬并重、刚柔相济的混合法模式转变。软法指指导性、号召性、激励性、宣示性等非强制性规范，不依赖于国家强制力保证实施，通常表现为国家机关制定的规范性文件中的规范，而市场治理中沟通、协商、互动等因素正与软法之治存在底层逻辑的耦合。目前，从法治视角审视株洲营商环境，仅有国家、省级法规依据，暂无市级法规依据。而株洲市在营商环境领域存在自身特殊的市情和倾向，更加需要重视软法的融合性、内生性和灵活性特质，追求软法和硬法在各自的调整范围内充分发挥作用，协同发展，实现效力与功能方面的互补效果，最终达到善治旨归。

因此，株洲应当持续探索软法“小快灵”方式，实现法治供给与需求的串联对接。具体来说，应当有针对性地选择突破口，坚持实用性和效率性原则。例如，在联动监管方面，株洲整体协同监管效能仍然不高，未真正形成营商环境协同监管、联动执法的“协同作战”局面，对此株洲应着力推进加强部门间、各层级间联动监管之软法机制，提升跨部门营商环境协同监管的效能。

六、结语

株洲市要坚持以惠企便民为目标，不断改善硬环境、优化软环境，构建一流的市场化、法治化、国际化营商环境，当前应做好“硬环境、软环境”两个抓手，既要保障重点关注领域的法治供给，又要兼顾弱势市场主体的法治支撑，在法治的语境下实现市场的效率和公平。

引用

[1] 李永亮，许辉英.株洲经营主体总量增幅全省第一[N].湖南日报，2023-03-09（01）.

[2]曹慧泉.为民营经济高质量发展创造更优环境[J].新湘评论，2023（08）：38-39.

[3]吴正祥.基于供需匹配视角的营商环境评估框架构建与实证研究——以资源型城市辽宁阜新为例[J].经济论坛，2021（06）：146-152.

[4]冯岩岩.充分运用人大立法权助力打造一流营商环境[N].佛山日报，2021-07-19（A08）.

[5]汤蕾.优化营商环境地方立法的瓶颈与突破——以长株潭都市圈为例[J].特区经济，2023（09）：66-69.