财政分权的绿色技术创新效应研究

孙玉阳 薛 程

1（辽宁大学经济学部经济学院，沈阳 110036） 2（辽宁省生态环境监测中心，沈阳 110161）

引 言

改革开放以来，我国经济高速发展的同时，消耗了大量的自然资源并带来了严重的环境污染。随着资源与环境约束日益趋紧，原有的经济增长方式难以为继，转变经济发展方式势在必行。

党的二十大报告中强调，“加快实施创新驱动发展战略”，“推进绿色低碳发展”。绿色技术创新作为加快实施创新驱动发展战略和推进绿色低碳发展的重要抓手，是推进经济高质量发展的有效途径。与此同时，绿色技术创新也正成为全球新一轮工业革命和科技竞争的重要新兴领域。但绿色技术创新具有双重外部性［1］，除了具有传统技术创新的知识溢出的正外部性，还具有降低环境污染带来的负外部性，单靠市场机制，难以实现有效的供给。因此，绿色技术创新离不开政府的引导和支持。在中国式的财政分权体制下，地方政府拥有一定的经济决策权，对当地创新发展发挥着重要的基础性和导向性作用。那么，这种财政分权究竟会对绿色技术创新产生何种影响？其作用的路径有哪些？ 以上问题的回答对深化我国财政分权体制改革，走绿色创新发展之路具有重要的理论意义和现实价值。

1 文献综述

已有的研究对财政分权与技术创新的关系做了大量的探讨，形成两种截然相反的观点，一种观点认为财政分权促进了技术创新。Taylor （2007）［2］认为，由于地方政府具有信息优势，财政分权能够提升地方政府对科技创新支持的政策效果，有助于加快微观企业技术创新。卞元超等（2020）［3］认为，财政分权有助于优化本地区的创新环境，引发研发要素集聚，进而提升本地区的创新能力和创新绩效。黄裕洪（2021）［4］认为，财政分权能够给予高新技术企业更优惠的税收政策或财政补贴，有助于降低技术创新的成本，激发高新技术企业的创新积极性，进而提升技术创新水平。康玺等（2022）［5］认为，在适度的财政分权体制下，地方政府可以通过对科技支持政策进行评估，及时调整优化政策体系，引导资源合理配置，提升地区创新效率。另一种观点认为财政分权抑制了技术创新。白俊红和戴玮（2017）［6］认为，财政预算硬约束下，由于技术创新具有风险大、周期长、见效慢等特点，财政分权会促使地方政府增加对基础设施投资规模，进而对科技投入产生挤出效应。吴延兵（2017）［7］认为，财政分权赋予地方政府一定的经济自主权，垂直集中的官员治理模式以及信息不对称，容易引发官员短时行为，将有限财政资源投资到生产领域，挤占创新领域资源配置，抑制技术创新。龚刚敏和赵若男（2021）［8］认为，由于分权体制不完善等原因，目前财政分权会增加地方政府“重生产、轻创新” 的自利性投资偏好，削弱本地区技术创新的能力，抑制本地区技术创新。程广斌和侯林岐（2021）［9］认为，在晋升锦标赛作用下，地方政府为实现经济增长而开展的竞争，会扭曲地方财政资源投资的方向，将有限的资源优先投入到短期能够拉动区域经济增长的部门，减少对技术创新支持力度，抑制了区域的技术创新。

综上所述，已有文献多集中在财政分权与技术创新之间关系的研究，技术创新包括偏向技术创新和中性技术创新，偏向技术创新又可以细分为绿色技术创新、污染技术创新和灰色技术创新［10］。其中污染技术创新加剧了资源能源消耗与环境污染，阻碍绿色低碳发展。而绿色技术创新能够降低资源能源消耗、避免或减轻环境污染、改善环境质量。因此，绿色技术创新才是驱动绿色低碳发展重要动力。而鲜有文章对财政分权与绿色技术创新之间关系进行探讨。本文分析了财政分权对绿色技术创新的影响性质，能够丰富财政分权的创新效应研究；进一步分析了财政分权对绿色技术创新影响路径，有助于揭开财政分权影响绿色技术创新的黑箱，更好理解二者之间作用机理。

2 理论分析

2.1 财政分权与绿色技术创新

中国式财政分权具有政治集权和经济分权的主要特征［11］。由于地方政府职责具有多任务、难以量化等特性，中央政府也难以找到能够被各方所接受且具有充分信息量的综合指标对官员的政绩进行评价，往往依据GDP 指标对地方官员进行考核，并且考核的结果与官员的任免密切相关［12］，同时，在垂直集中的官员治理模式下，地方官员主要受到自上而下的监督和制约，由于信息不对称且获取信息成本高昂，中央政府难以有效遏制地方官员的短视近利行为。虽然绿色技术创新能够在长期内增加产出，扩大政府的财政收入，促进当地经济增长，但是短期的经济增长效果难以显现。在晋升锦标赛机制下，地方官员为实现任期内经济快速增长，利用“有形之手” 影响市场主体的投资方向［13］，将资源引向具有政治效应和短期内能够拉动区域经济增长的部门，进而削弱了微观经济主体从事绿色技术创新的积极性和主动性，阻碍了绿色技术创新［14］。据此，本文提出假说1：

假说1：财政分权抑制了绿色技术创新。

2.2 财政分权对绿色技术创新的作用机制

（1） 财政科学技术支出机制。财政分权赋予了地方政府拥有辖区内的经济自主权。在此种体制下，中央政府与地方政府实质上形成了一种委托代理关系。当缺乏健全的激励机制和监督机制时，地方官员为实现任期内经济政治利益最大化，展开的增长竞争会扭曲地方政府投资行为和财政政策偏向，进而偏离中央政府制定的发展战略［15］。绿色技术创新具有成本高、周期长、风险大等特点，并且对经济增长促进作用具有较长的滞后期，不为地方政府所重视［16］。而生产性投资具有投资周期短、见效快、风险低等特点，在地方自利性偏好的背景下，政府财政资源更多被配置于生产性领域，抑制向创新领域配置，进而挤占了财政科学技术支出，削弱了政府在科技创新中所发挥的作用，抑制了绿色技术的创新［17］。基于此，本文提出假说2：

假说2：财政分权减少了财政科学技术支出，抑制了绿色技术创新。

（2） 环境规制机制。环境规制是解决环境问题的重要手段，但是环境治理政策实施又受到财政分权体制的影响［18］。财政分权引发地区标尺竞赛，由于重污染企业既是地方税收的重要来源，也能促进地方经济快速发展，便成为各地方政府争夺的重要对象［19］。在财政分权体制下，地方政府倾向于以放松环境规制强度为代价来降低招商引资的门槛，形成“逐底竞争”，通过引进重污染企业以增加当地财政收入和促进经济发展［20］。由于重污染产业投资周期长、投资规模大，且现有的技术较为成熟并形成路径依赖，进行技术转换的难度较大、成本较高，抑制了该地区的绿色技术创新［21］。同时，重污染产业依托传统技术形成较为成熟的生产网络，产业内各个企业相互依赖，相互配套，具有较强的技术锁定效应，也抑制了绿色技术的创新［22］。基于此，本文提出假说3：

假说3：财政分权弱化了环境规制强度，抑制了绿色技术创新。

3 模型构建

3.1 模型设定

3.1.1 基准回归模型

为进一步定量检验财政分权对绿色技术创新的影响，构建财政分权对绿色技术创新影响的基准模型：

其中，i表示地区，t表示时间，gtcit表示绿色技术创新水平，fdit表示财政分权程度，Xit表示一系列控制变量，μi表示地区固定效应，ut表示年份固定效应，εit表示随机误差项。

3.1.2 中介效应模型

为了考察各地区财政分权对绿色技术创新的作用机制，科学识别财政分权是否通过财政科学技术支出和环境规制两条渠道影响绿色技术创新，本文运用逐步回归方法构建中介效应模型进行实证检验，构建计量模型如下：

其中，zit表示中介变量（财政科学技术支出和环境规制），其它变量内涵如上文所述。具体检验的步骤如下：（1） 检验模型（1） 中财政分权对绿色技术创新影响系数β1，如果其显著则进行下一步检验；（2） 检验模型（2） 中财政分权对中介变量（财政科学技术支出和环境规制）的影响系数α1，如果其显著则再进行下一步检验；（3）检验模型（3） 中中介变量（财政科学技术支出和环境规制）对绿色技术创新影响系数δ2，如果其显著则表明存在中介效应模型［23］。

3.2 变量说明

（1） 被解释变量：绿色技术创新（gtc），采用地区人均绿色专利授权数来表征。

（2） 解释变量：财政分权程度（fd），采用人均地区财政支出／（人均地区财政支出＋人均中央财政支出）的比重来表征。

（3） 中介效应变量：财政科学技术支出（pf），采用地区财政科学技术支出占地区财政总支出的比重表征。环境规制强度（er），采用地区二氧化硫、化学需氧量以及一般固体废弃物排放量构建污染物综合指数，然后计算污染综合指数的倒数来衡量。

（4） 控制变量：人力资本水平（edu），采用地区就业人员平均受教育年限来表征［24］。外商直接投资水平（fdi），采用地区外商直接投资占地区GDP 的比重来表征。金融发展水平（fai），采用地区银行业金融机构各项贷款余额占地区GDP 的比重来表征。市场化程度（mar），采用地区私人部门就业量占地区总就业量的比重来表征。

3.3 数据来源

本文基于我国30 个省级行政单位2001 ～2021年的面板数据进行分析，其中绿色技术创新数据主要来源于CNRDS 数据库，其他数据主要来源于《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》、《中国人口和就业统计年鉴》、《中国金融统计年鉴》 以及各省（区、市）的统计年鉴。主要变量描述性统计见表1。

表1 主要变量描述性统计

4 实证分析

4.1 基准回归分析

通过表2 可知，在控制地区和时间固定效应以及逐步添加控制变量的基础上，财政分权与绿色技术创新之间呈现显著的负相关关系，说明财政分权抑制了绿色技术创新，主要是因为在财政分权体制下，地方官员为实现任期内经济政治利益最大化，会加剧地方自利性偏好，侧重于短期内见效快、易彰显政绩的生产性投资，而降低投资周期长、见效慢、外部效应大的绿色技术创新支持力度，加之，中央地方的信息不对称以及监督成本高昂，中央政府难以有效阻止地方政府的短视行为，从而抑制绿色技术创新。

表2 基准回归结果

控制变量中，人力资本水平与绿色创新呈现显著的正相关关系，说明人力资本水平提升能够促进绿色技术创新，因为人力资本中蕴含的关于绿色技术创新的知识、技术、能力、经验等，对绿色技术创新具有重要的支持作用。外商直接投资与绿色技术创新呈现显著的正相关关系，说明外商直接投资增加促进了绿色技术创新，因为国外发达国家在绿色创新方面具有一定优势，外商直接投资能够带来先进技术和管理经验，通过人才流动和技术转让，带动当地的绿色技术创新。金融发展水平与绿色技术创新呈现显著的负相关关系，说明金融抑制了绿色技术创新，因为绿色技术创新具有周期长、风险大等特点，降低了金融对绿色技术创新的支持力度。市场化程度与绿色技术创新发展呈现显著的正相关关系，说明市场化程度越高越能促进绿色技术创新，主要是因为市场化程度越高，越能够实现资源有效配置，特别是碳排放权交易市场的发展，更能有效促进绿色技术创新。

4.2 稳健性检验与内生性处理

（1） 替代解释变量。本部分通过替代解释变量验证结果的可靠性，主要采用人均地方财政收入／（人均地方财政收入＋人均中央财政收入）的比重作为财政分权程度的衡量指标，将其带入到模型之中，结果显示（见表3），在控制地区和时间固定效应以及逐步添加控制变量的过程中，财政分权对绿色技术创新呈现显著的负相关关系，与前文测算结果仅在系数上略有差异，表明财政分权对绿色技术创新影响结果具有良好的稳健性。

表3 稳健性检验Ⅰ

（2） 替代被解释变量。本部分通过替代被解释变量验证结果的可靠性，主要采用地区人均绿色专利申请数作为绿色技术创新的衡量指标，将其带入到模型之中，结果显示（见表4），在控制地区和时间固定效应以及逐步添加控制变量的过程中，财政分权对绿色技术创新呈现显著的负相关关系，与前文测算结果仅在系数上略有差异，表明财政分权对绿色技术创新影响结果具有良好的稳健性。

表4 稳健性检验Ⅱ

（3） 内生性问题处理。财政分权与绿色技术创新可能存在双向因果关系，因为在中国式财政分权下，地方政府拥有相对自主的经济决策权，能够运用税收优惠、财政补贴等诸多政策，影响绿色技术创新；同时，绿色技术创新状况影响着当地的经济发展水平以及财政状况，进而影响当地财政作用的发挥。因此，本文主要采用滞后1期财政分权作为工具变量，来解决内生性问题。通过表5 的分析结果可知，在控制地区和时间固定效应以及逐步添加控制变量的过程中，滞后1期财政分权与绿色技术创新在1%的显著性水平下呈现负相关关系，表明在控制潜在内生性问题后，财政分权仍然抑制了绿色技术创新，验证了分析结果的稳健性。

表5 内生性问题检验

4.3 作用机制分析

通过表6 中的模型21 可知，财政分权与财政科学技术支出呈现显著的负相关关系，表明财政分权降低了财政科学技术支出。模型22 中财政科学技术支出与绿色技术创新呈现显著的正相关关系，说明财政科学技术支出对绿色技术创新具有重要的推动作用。验证了财政分权通过减少财政科学技术支出抑制了绿色技术创新。主要原因是生产性的财政支出外部性较小，具有独享性特征，短期内能够促进经济增长，而绿色技术创新的财政支出外部性较大，并且对经济的促进效果需要在较长时间才能显现。地方政府在自利性投资偏好驱使下，会将有限的财政资源优先投向生产领域，降低了财政科学技术支出比重，抑制了绿色技术创新。

表6 中介效应回归结果

通过表6 中的模型23 可知，财政分权与环境规制呈现显著的负相关关系，表明财政分权弱化了环境规制强度。模型24 中环境规制与绿色技术创新呈现显著的正相关关系，说明环境规制能够促进绿色技术创新。验证了财政分权通过弱化环境规制强度抑制绿色技术创新。主要原因是，在晋升锦标赛模式下，地方官员为实现任期内经济政治利益最大化，更侧重于追求任期内的经济高速增长，而重污染企业能够短时间内加快当地经济的发展，在财政分权体制下，地方政府倾向放松环境规制强度以吸引重污染企业，通过牺牲环境促进经济发展的方式，不利于当地实施创新驱动发展战略，抑制了绿色技术创新。

4.4 异质性分析

由于中国幅员辽阔，地区之间经济发展水平存在较大的差异，会影响财政分权与绿色技术创新之间的关系。本文借鉴Hansen （1999）［25］的面板门槛模型，检验不同经济发展水平地区财政分权对绿色技术创新的影响。通过门槛检验结果可知（见表7），财政分权对绿色技术创新存在着经济发展水平的双重门槛效应。因此，本文主要从经济发展水平的双重门槛角度分析财政分权对绿色技术创新的影响。

表7 门槛效应检验结果

通过表8 模型25 可知，财政分权对绿色技术创新影响效果随着经济发展水平的提升呈现先抑制后促进，且促进效果呈现边际递增的趋势。当经济发展水平低于第一个门槛值时，财政分权抑制了绿色技术创新，主要原因是，经济发展水平落后地区面临着较大的经济增长压力以及较为紧张的财政状况，地方政府的首要任务是促进当地经济发展。由于绿色技术创新具有高度不确定性，并且创新活动的回报周期较长，而生产性投资具有风险小、见效快等特点。使得短期内生产性财政支出的边际收益高于创新性财政支出的边际收益。地方政府会将有限的财政资源优先投入到生产领域，降低地方财政科学技术支出，抑制了绿色技术创新［26］。当经济发展水平高于第一门槛值且低于第二门槛值时，财政分权对绿色技术创新的影响由抑制转向促进。随着经济发展水平的提升，原有的经济增长动力在衰竭，必须寻找新的经济增长动力来接替已有的经济增长动力，实现经济持续发展。因此，转变经济发展方式成为当地政府重要任务。同时政府财税来源渠道增多，财政状况得到改善，意味着财政科学技术支出不会受到财政紧绷限制，能够为本地区的绿色技术创新提供一定支持，有助于提升绿色技术创新水平，从而为经济发展增添新动能［27］。而当经济发展水平高于第二个门槛值时，财政分权对绿色技术创新的促进效果更加显著。主要原因是，在经济发达地区，科技创新成为支撑经济发展的可持续动力，由于绿色发展是未来经济发展的重要趋势，而绿色技术创新是推动绿色发展的关键因素。加之，经济发达地区具有较好的财政状况以及创新资源环境，财政分权有助于加强对绿色技术创新的支持力度，提升绿色技术创新水平，以推动地区经济的长期繁荣［28］。

表8 门槛效应回归结果

5 结论与政策建议

5.1 结论

本文基于2000 ～2021 年省级面板数据，实证检验了财政分权与绿色技术创新之间的关系。结果表明：（1） 财政分权抑制了绿色技术创新，且通过了内生性以及稳健性检验；（2） 机制分析表明，财政分权主要是通过减少财政科学技术支出以及放松环境规制强度抑制绿色技术创新；（3）异质性分析表明，随着经济发展水平的不断提升，财政分权对绿色技术创新的效果由抑制转向促进，并且促进作用呈现不断递增趋势。

5.2 政策建议

（1） 建立科学绩效考评制度，强化财政支出评估和监督。采用多元化的官员考核机制，弱化GDP 等指标在官员考核中的比重，从更长的周期来对官员行为进行评价。充分发挥公众、新闻媒体等监督作用，建立有效的信息收集机制，降低信息获取成本，减少中央地方信息不对称。提高财政支出的透明度，强化评估与监督，建立起有利于鼓励创新的激励约束机制；（2） 依据经济发展水平的差异，制定差异化的财税政策。对于经济发展水平较差的地区，当地政府应该将有限的财政资源应用到对经济发达地区的成熟的绿色技术引进中，通过创造良好的环境，将先进的绿色技术实现在本地的消化吸收以及再创新，进而逐步提升当地绿色技术水平，推动当地经济增长。对于经济发展水平较高地区，应当充分利用当地较好的创新基础条件，加强财政对高端绿色技术创新的支持力度，减少对低端的绿色技术创新的支持力度，不断实现绿色技术创新的新突破，促进经济的高质量发展。