数字化何以解决基层治理“碎片化”——以N 市J 镇基层治理四平台为例

于宝星，冉思伟，刘 滨

（1.宁波大学 法学院，浙江 宁波 315000；2.宁波大学 马克思主义学院，浙江 宁波 315000）

一、引言

基层作为治国安邦的重心，要着力提升基层治理能力和基层治理现代化水平。基层治理的成效对巩固党的执政基础和维护国家政权安全有着重要影响。传统的科层制下，政府在横向上合作分工，纵向上等级森严管理，从中央到地方各级政府之间，政府各个职能部门之间乃至各个政府官员之间都能做到密切合作，实现政府的高效运作。但是在现实情况中，政府实际上呈现“碎片化”的状态，中央和地方之间、政府各职能部门之间、政府和官员之间都有着各自的利益诉求，都通过政策制定的部门性与政策执行的选择性直接表现出来[1]。而在基层政府治理中，碎片化主要呈现为事权不一致，也就是事在乡镇（街道），但权在县里的矛盾。乡镇（街道）所拥有的管理职权和工作任务的失衡导致“看得见的管不着、管得着的看不见”，造成基层行政效率不高的结果。

面对基层治理的困境，大致有两条路可供选择：一是通过增删撤裁的方式对政府机构、职能部门进行整合，也就是通过调整组织结构来提高政府的整治效果，比如党的十七大之后进行的大范围的大部制改革；二是在原先科层制专业分工的基础之上，通过互联网等现代化信息技术来打通现有政府壁垒，加强政府各部门之间、政府与民众之间、政府与社会之间的沟通协调，以此来缓解基层治理“碎片化”的困境。因此，通过数字化破解基层治理困境的实践是否可行，构建数字治理解决基层治理“碎片化”问题的逻辑框架至关重要。

二、文献综述与分析框架

（一）文献综述

近年来，学术界对基层治理“碎片化”的研究主要围绕概念、产生原因、解决路径三个方面展开。关于基层治理“碎片化”的概念有不同的解释，一般而言，“碎片化”是一种低效的行政状态，具体表现为政府各部门之间、不同地方政府之间以及政府部门内部本身的业务分割[2]。基层社会治理“碎片化”是指不同的治理主体之间以及治理主体内部存在的数据、信息、功能、权力等在空间、数量和结构上呈现出的零散、孤立的分散治理状态，从而形成治理体系的“片段式运作”和治理目标完成滞后的治理现象[3]。而对基层治理“碎片化”产生的原因，既有上情下达过程中的“层层加码”[4]，各级政府的职责同构以及条块关系的失衡分割[5]；也有参与社会治理的不同主体之间相对独立、治理方式互不兼容、治理行为缺乏统一规范等原因[6]。对于解决基层治理“碎片化”的路径方式，学者们从不同的理论视角提出了相应的方法和途径。其一是协同治理，对于碎片化的基层治理应当考虑到治理事务的具体种类、治理过程的常态性和强互动性的特征，在构建基层政府协同治理机制的同时辅以积极的激励机制，以保证协同治理过程的高效性与专业性[7]。其二是整体性治理，整体性治理理论提供的路径改变传统行政价值取向，重视民众的需求，建立整合型治理架构；加强协同与信任、再造政府流程服务；推动数据应用共享，三管齐下可以有效改进基层治理[8]。其三是技术治理，技术执行的组织整合通过目标整合、结构整合、信息整合和数据整合四个层面，对大数据技术有效执行，实现基层的整体性治理[9]。

（二）分析框架

1.分析框架选择。TOE 框架即为技术-组织-环境分析框架，这一分析框架最早是由Tomatzky 和Fleischer 在《技术创新的流程》一书中所提出。该理论框架认为技术、组织与环境在互相作用中能够互相兼容，并达成良好的结果。国内的一些学者在公共领域对政府数据发展水平、政府网站建设等方面对该框架进行了运用。而数字化在政府治理的过程当中同样有着技术、组织和环境的相互影响。因此，本文将TOE 分析框架应用于数字化对基层治理影响的研究。

通过运用TOE 理论框架，在分析“基层治理四平台”实现整体性治理效果时能提供较为明晰的分析思路，但是在TOE 框架下的三个层面的具体维度并不能直接确定，因此需要根据学界对公共管理研究以及理论运用和实际情况对TOE 框架进行补充与调适。

本文采用的理论之一就是整体性治理理论，整体性治理理论同数字化的基本需求是一致的。首先，整体性治理的实现需要现代信息技术作为重新整合与协调的基本技术手段，通过技术的使用，能够对政府部门横向之间、纵向之间以及政府同其他治理主体进行整合，而政府实现或者进行数字治理也是建立在信息技术嵌入的基础之上，政府有效治理的实现离不开信息技术的应用。其次，协调是整体性治理的主要治理机制，这种机制建立在包括政府组织在内的行动者网络内，通过网络来达成权力与功能的整合。最后，整体性治理强调信任，单一主体内部或者多元主体之间存在一定的价值冲突，这就需要一定的环境来缓和冲突。综上，整体性治理理论所强调的协调、整合、信任符合TOE 分析框架。

数字治理理论注重发挥信息技术和信息网络在政府部门中的重要作用，尝试完善政府部门的管理机制，实现权力运作的共享。其和数字化的概念相比，两者的核心主张是一致的，即以互联网信息技术为手段，对政府办事流程进行优化，达到提高办事效能并提升服务品质，实现高效人性治理[10]。同时，数字治理理论对整体性治理理论做出回应：建立虚拟政府部门基础设施、组建整体性的组织机构等。因此，数字治理理论同TOE 框架的联系也较为紧密。

综上所述，本文在结合整体性治理理论、数字治理理论等理论的基础之上，以“技术嵌入-组织协同-制度支持”三个维度为分析框架，用以分析“基层治理四平台”如何实现系统集成、部门协同、资源整合，从而缓解“碎片化”，提升治理效能。

2.维度选择。在维度的选择上，定性分析要遵循理论的标准，在理论与实践中反复跳出，尽量找寻或选择有关研究内容、主体的核心理论，维度的选择要同案例本身达到良好的适配度。本文在整体性治理理论和数字治理理论的基础之上，利用TOE 分析框架筛选不同维度变量，最终确定同案例内容相符的若干个维度变量。

（1）技术维度：数字平台。目前学术界有用信息基础设施为指标来衡量信息技术水平，认为良好的信息基础设施建设是维持政府政务系统稳定，促进治理的关键[11]。根据所拥有的功能不同，可以将数字基础设施分类，比如信息化基础设施、数字平台等。以数字平台为例，主要是对需求、数据、业务信息等进行收集、储存、转送的中间平台。通过平台这一中间载体，对数据进行交换、流通以及共享，在以平台为主的数字设施的基础之上，以“业务数据化、数据业务化”为基本着力点，以数据驱动的方式对现有行政组织架构、业务架构进行重新调整并优化[12]。相应地，数字治理理论强调现代信息技术的运用来打破政府组织的空间布局和职能界限，以数字化平台建设进行技术创新和组织运行的联动，因此选取数字平台这一变量，以期利用数字平台这一工具性客体，使政府部门通过平台端实现公共服务的科学便捷办理，推进现代政府的治理理念落实、信息利用共享、科学民主决策，实现合理有效治理。

（2）组织维度：治理主体与组织结构。整体性治理理论认为在技术的应用过程中包含着技术与组织的相互塑造，而非简单的技术线性嵌入[13]，因此需要考虑组织本身的因素。在本文中，组织因素具体包括治理主体和治理结构。

首先是治理主体，在基层治理过程中会涉及不同的治理主体，治理主体的协同与否会对治理结果产生不同的影响。一般而言，治理主体协同分为组织内部跨部门协同和组织之间的协同，跨部门协同是指组织中两个或多个部门将其所拥有的信息、资源、活动及能力实现连接或进行共享，以期完成单一部门无法达成的治理目标[14]。组织之间则是多个主体，比如政府同社会主体之间的协同。其次是治理结构这一要素。一方面，传统的社会治理模式中，政府部门往往处于绝对的高位，即过往的社会治理模式过于注重公共治理中政府扮演的角色以及承担的责任，导致其他社会治理主体缺位，彼此之间缺乏沟通与联系[15]。因此治理结构影响着治理效果的实现与否。另一方面，治理结构的改变并不只是单纯改变政府的职能层级或原有结构，而是有一系列的逐级演化和内部型塑，政府形态从原先现实空间中的实体型政府转变为虚拟空间的数字政府，延伸了治理结构可塑空间，同时也为其他不同的治理主体搭建了协作交流的虚拟平台，进而为公共治理提供优质的服务[16]。因此，通过选取治理主体与组织结构两个变量来填入组织维度以展开研究。

（3）环境维度：制度支撑与民众支持。信息技术在组织中的应用水平除了受组织本身因素的影响以外，其所处的外部环境是否能促进技术与组织因素深度融合也十分关键，因此有必要关注环境的影响。在本文中，环境因素主要考虑制度支撑与民众支持。一方面，制度具有的强制性属性赋予了组织正常合理运行的强大动力，同时制度也能作为数字化制度嵌入组织结构的合理支撑，制度支撑和技术嵌入应当互为动力。制度对于数字化的作用就在于能够把握好各治理主体之间的关系，为其合理互动提供更折中、更丰富的方式。另一方面，公民需求始终是政府有效治理的动力，也是最终目的。公民对公共服务及其便捷性和可达性的需求满足与否最能衡量政府治理成效的好坏[17]。因此公众支持与否容易直接影响政府治理成效的最终评判。

本文在已有研究的基础之上，基于浙江省N 市J 镇的调研资料，分别从技术、组织、环境三个层面出发构建数字化何以解决基层治理“碎片化”的分析框架，总结底层逻辑，探讨优化路径。

三、数字化破解基层治理“碎片化”的实践——以N 市J 镇为例

浙江省N 市Y 区J 镇的“四个平台”建设大致启动于2017 年，自2016 年9 月正式出台的《关于加强乡镇（街道）“四个平台”建设完善基层治理体系的指导意见》之后，由此展开了为全面提升乡镇（街道）社会管理和服务群众水平的立体化转型大变革。

（一）N 市J 镇基层治理“碎片化”问题表现

当前，我国基层治理中面临的治理难题就是碎片化[18]，而“碎片化”问题主要是由基层治理中的两大矛盾所导致，其一是县（区）与乡的权责不对等矛盾，即事责在乡镇但权力掌握在县级部门手中，出现了基层治理过程中“看得见的管不着、管得着的看不见”的现象；其二是县（区）与乡之间条块的矛盾，即县（区）级派驻机构管理中条线垂直管理与乡镇块块统筹不畅，进而造成县（区）乡之间职责不清、推诿扯皮的现象。在Y 区J 镇则具体表现为信息利用碎片化、权力体系碎片化以及治理责任碎片化，成为当前J 镇基层治理中的痛点与难点。

1.信息利用碎片化。对于客观信息的准确掌握是政府得以科学决策乃至贯穿行政管理全过程的重要基础，基层政府对于其属地需求信息的掌握对基层治理而言至关重要。基层政务服务部门在接受上级政府部门的安排部署之后，按照各个部门不同的职能分工进行数据的收集，而数据的同一性与职能部门的分工会出现交叉重合，这就出现了数据的重复收集。与此同时，大量不同的甚至相同的数据掌握在职能不同的部门当中，相关的业务数据、执法信息数据等以“孤岛”的状态存储于其中[19]，由此产生了基层治理的“信息碎片化”。

对于基层治理而言，如果对治理对象的基本信息无法完全掌握，就可能出现信息不对称甚至是信息错误的情况，如此一来，别说治理资源无法得到有效利用，基层政府更是难以执行基层政策。在J镇治理过程中，信息不对称是其面临的现实挑战。其中主要表现在两个方面：信息的模棱两可以及分布的碎片化。上级政府部门并不是层层加码，要求所属下级定量定时完成，其就是为了发挥乡镇一级政府的自主性，允许其有灵活权变的方式。另外就是在乡镇一级，对基层需求信息收集存在碎片化，信息自由流通困难，传播速度较慢，具体表现为基层政府部门的数据很难与其他行业或者领域进行沟通共享，由此造成J 镇信息利用的碎片化。

2.权力体系碎片化。乡镇政府作为基层治理的“末梢”，其机械化的部门分工，项目制的运作思路既限制了政府部门的行动能力，同时也造成乡镇政府内部碎片化的组织结构，J 镇自然也不例外。以J镇领导班子分工为例，在J 镇政府领导出现短暂空缺的情况下，由当时的J 镇党委书记兼管民政领域相关工作，相应带来的便是其下属干部负责班里政府民政业务。这就导致了政府内部部门间职能分工的不科学，职能重叠、权责不清便乱象丛生，一旦面临政府领导班子进行调整的情况，便会影响甚至是中断J 镇政府治理的思路，从而妨碍基层治理目标的实现，极大地降低了基层治理的效率与效能。

横向上镇（街）和部门派驻机构的职权产生冲突，不能兼容，同时纵向上，村这一层级所拥有的管理职权和所要承担的繁杂工作任务出现失衡。镇一级相较于区县处于一线服务群众的位置，而由于拥有职权的限制，在发现问题后并不能得到及时的解决，一般要与上级部门进行请示沟通（通常是派驻机构），而在现有的部分派驻机构中存在职能交叉的问题，同时所反映的治理问题日益复杂，出现不知道该找哪个部门解决的情况。基层政府条条与块块之间关系错综复杂，政府部门的履职与属地化管理原则之间存在“两不沾”地带，职能部门之间与派驻机构之间权责不清、协作不畅，这就导致基层政府运行过程中力量分散、协作困难，基层治理不具备凝合力[20]。

3.治理责任碎片化。治理责任也就是行政责任，在行政学基础概念中，行政责任是指政府及其政府部门所在人员因其所拥有的公权属性与公职地位而对法律法规与授权者所应当承担的责任。在基层治理中，所有的行政工作都对应了相应的行政责任，也就是有多大的行政权力就有多大的行政责任。从纵向政府层级看，居委会和社区工作站的设置无疑增加了基层政府的治理层级。同时，在属地管理的原则下，上级政府职能部门往往将公共事务下放至居委会、街道办等，在自身责任“抛出”的情况下对其予以监察和检查，在“层级差序”的作用下使得治理责任分散化与碎片化[21]。

在J 镇的整个治理体系中，上级职能部门与乡镇（街道）之间权责存在真空地带，在属地原则的“加持”下，区县部门所负责的工作分摊给了属地（也就是J 镇），但相应的处理权限仍然停留在上级职能部门，乡镇一级成了在前线的“战斗员”，而在执法的过程中，因处理事项所要花费的经费投入多，人员力量也会面临捉襟见肘的情况，由此出现权责分离的情况。

（二）基层治理“四平台”解决碎片化的实践

从既有的“技术-组织-环境”的分析框架出发，文章尝试对“基层治理四平台”的案例展开分析，即如何从这三个层面着手实现整体性政府的治理效果，缓解J 镇存在的治理“碎片化”的问题，具体如下：

1.多元主体参与：政社民主导。在“四个平台”建设过程中，在“一中心四个平台一网格”的组织架构中，其参与主体既包括政府及其部门，同时也有社会和公民。其中四平台的运行机制如下图1 所示。

图1 J 镇“基层治理四平台”的运行过程

“基层治理四平台”更多是一个资源集合平台，主要分为综治工作、市场监管、综合执法以及便民服务四个功能性工作平台①注：“基层治理四平台”最初指综治工作、市场监管、综合执法以及便民服务四个功能性工作平台，根据省级层面部署，2022 年重新调整为党建统领、经济生态、平安法治、公共服务四个标准化功能性平台。，“四平台”基本构建了政府标准化的工作框架，其中政府的主要职能以及所承担的基层治理的主要任务都有所涵盖，横向上能实现政府跨部门的协同，纵向则打通了区县和乡镇之间的协同。

其中综治工作平台，主要担负信访矛调、归正矫正等功能，主要对应部门为综合治理办公室以及派出所。市场监管平台主要承担面向社会的执法以及监管功能，由食安办、发展服务办公室等负责。综合执法平台主要承担一线的交通安全、安全生产等方面的执法巡查的功能，由综合执法中队以及安监所等负责。便民服务平台主要承担民生服务、危房排查等利民服务的功能，由党政办公室、城市管理办公室等负责。

首先，综合信息指挥中心主要负责信息的收集，并在此基础上进行综合研判，并作出命令指派，是基层治理得以有效运转的指挥系统。在视频监控系统的协助下，对J 镇辖区的治理情况进行了解，从而对基层治理情况有一个总体把握和感观。乡镇综合信息指挥室根据收集反映上来的待处理事件做出分析研判，对所要治理事项的等级进行确定，考虑治理事项处理的难易程度、涉及范围等，建立治理事项逐级分流治理机制，各层级综合考虑处理能力，由此决定及时上报还是自行解决。作为指挥中心，除了指挥，还有信息整合功能，以矛调中心与“镇街四平台”对接为例，J 镇与矛盾纠纷调处化解中心进行信息全程共享。2022 年某日，防灾预警系统收到信息提醒，该信息显示：J 镇H 街道某店铺存在火灾安全隐患，随即预警系统将此信息上传至镇综合信息指挥中心，在对该潜在事件做出综合研判之后，将该事件流转至市场监管平台。之后H 街道市场监管所前往该店铺进行查看，发现灭火设施存在明显安全隐患。在迅速与消防执法大队取得联系之后，在与店铺所有人进行协商之后，对店铺环境实行整改，并将结果上传至“基层治理四平台”，经过平台工作人员做出审核之后进行事项办结和数据归档，以形成相应的工作记录。由此看来，信息指挥中心与矛调中心实现信息的全程共享，通过预警系统和综治平台进行事件的流转与对接，实现了互相之间的信息流通。

其次，“基层治理四平台”的运作使得政府各部门之间搭建起主力通道，协同处理基层治理事件。以W 街道处理公共空间被违法侵占事件为例。消防通道被侵占，违法搭建占用作为基层治理难题，长期以来没有得到良好的解决。J 镇W 街道实现了综合执法平台和市场监管平台的协同，通过“综合执法+联合执法”模式，由消防部门牵头开展公共空间合理使用整治活动，同时联合综治、消防、公安、住建等对其街道所在辖区进行大范围、全方面检查，对发现的违法乱象予以整治，责令其负责人依法整改。截至2022 年5 月，J 镇W 街道基本清除非法占用搭建等乱象。据此可以看到，J 镇“基层治理四平台”使得政府各部门之间实现协同，形成合力，解决了基层治理的部分难题。

最后，“基层治理四平台”通过“全科网格”发挥以民众为主体的网格员在一线的积极作用。J 镇所辖63 个行政村（社、场、居）共设立网格员200 人，将与民众利益相关的各类事项悉数纳入网格之中，明确“全科网格”在采集信息、调解纠纷、宣传政策、联络民意、服务居民的功能定位。以J 镇X 村的一名网格员刘先生为例，刘先生一日在河边饭后散步之余，发现渔网违法设置，遂上报至上级专职网格人员，由网格长进一步反映至“基层治理四平台”。之后有环境保护综合执法中队以及上级网格长赶至指定地点，做出相应处置。这就使得在基层治理前端，由民众构成的社会力量发挥了重要作用。

综上所述，J 镇的“基层治理综合指挥室+四平台+网格制度”体系，通过信息系统实现整合对接，在对收集上来的信息进行分类之后，适时转交，完成不同地域之间、不同行业之间、不同部门之间的协作治理，有效打破了传统政府部门的“孤岛效应”，延伸治理距离，快速回应了治理需求，高效有力地处理了治理事件。

2.纳入网格化管理，延伸服务触角。“基层治理四平台”在运行过程中重要作用之一就在于如何通过平台整合条块关系。为了进一步深化社会基层治理创新，推进网格化管理工作模式，J 镇提出了“网格化管理、全程化服务、社会化参与、信息化运行”的模式，将网格定义为由党委政府自村（场、社、居）向下延伸一级的基础社会治理单元，通过“定格、定人、定责”规范网格划分，整合网格资源，确定工作流程。以村社网格为补充的全科网格化管理极大地延伸了政府服务的触角范围，在“基层治理四平台”和村社网格达成联通之后，位于末端的网格员便可以经由手机终端App 等，对村庄的基础信息进行采集，完成事件上报，并进行业务通办。除此之外，网格员同时扮演了民意调查、调解纠纷等多重角色，也就是说，以组织整合、信息系统和全科网格为支撑，“基层治理四平台”形成了数据流驱动的多层级联合服务网络，这在一定程度上打破了科层组织部门化运作的数据壁垒，促进了业务领域内数据信息的跨层级流动和共享。

3.闭环治理，优化治理过程。在治理过程中，在综合信息指挥体系的架构下，基本形成了“信息收集（上级交办及网格上报信息）-分流交办-执行处置-日常督办-信息反馈-督查考核”的运行机制，如图2 所示，进而实现了“受理、执行、督办、考核”的闭环管理。以上六个环节不仅体现了治理过程的每个环节，同时也涉及了各个主体之间所进行的协同。在治理过程中，综合信息指挥室起到统筹协调“四平台”运行及所辖区域内各条各块的运行办理力量的作用，如果是由一线网格员收集到的信息，除了在自行解决范围内能够处理的，通过“基层治理四平台”可以进行问题上报，在村、社区层面的单个平台多主体进行问题确认和审核，经过受理后再予以办结。倘若村、社区一级无法处理的，进行问题上报，在“基层治理四平台”自动流转至上级，由职能科室或者镇街中心进行办理，问题受理后倘若不能办理，则上报至区县中心，由区县中心进行处置，即在闭环治理的运行机制下，提高治理效率。

图2 J 镇网格化闭环管理过程示意图

四、数字化解决“碎片化”的原因及逻辑分析

根据上述调研和访谈所得的数据材料进行分析，结合整体性治理理论和数字治理理论，运用TOE分析框架，从“技术、组织、环境”三个维度对数字化为何能解决以及如何解决基层治理“碎片化”进行内在逻辑的分析，分析框架如图3 所示。

图3 数字化解决基层治理“碎片化”的分析框架技术赋能：信息技术驱动与平台构建

（一）数字化能解决“碎片化”的原因分析

1.技术赋能：信息技术驱动与平台构建。整体性治理理论正是科层制的组织结构所产生的“治理碎片化”问题使得政府治理效率低下，因此通过借助信息技术平台能够加快信息的流通与共享，进而促成部门间的有效协同。同时在技术平台的支持下，通过线上驱动和线下驱动的深度融合推进了部门的联动。首先，J 镇通过技术赋能打造一体化数字平台。“四平台”主要依托互联网和大数据等信息技术搭建一体化线上工作平台，进而推动基层治理水平和治理能力的提升。通过数字技术搭建起的平台能够实现各种治理资源的有效聚集，实现不同地域、不同层级、不同系统、不同部门以及不同业务的协同管理与服务。

通过“四平台”的构建，数字平台的建构有效降低了县乡、部门之间的沟通交流成本，推动了基层治理架构由垂直等级向扁平协同转变，突破了科层组织部门化运作的物理边界，推动了业务领域内跨部门的协调合作。

2.组织机构整合：保证政府整体协同运行。基层治理中公共事务的日益复杂性与传统政府治理效率的较为低下使得基层政府不得不重视基层治理的“碎片化”并重新审视政府的治理方式。此前提到的整体性治理理论和数字治理理论强调工具理性和价值理性的整合，也更加注重跨层级、跨部门的协同与合作。因此，在实践层面上想要实现基层政府的整体性治理，需要依靠信息技术驱动的数字化政府的运行。在组织载体设计上，数字技术关注于线上线下的交互融合以及线上的跨部门协作，以此实现政府的整体性协同高效运作[22]。数字技术的嵌入将政府内部的管理与流程进行再造，实现技术创新与组织结构的实质性契合。数字化正是通过弥补多元治理主体的缺位以及改变组织结构的方式来解决“碎片化”问题。

（1）弥补多元治理主体缺位。整体性治理和数字治理中强调重新整合，其中就包括对治理主体的整合。一般而言，基层治理主体包括基层政府、社会组织、群众、私营企业等。同时，伴随着基层治理事项的日益复杂，治理涉及面的日益广泛，需要多主体之间的通力合作。而数字治理除了为促进政府部门协同提供媒介支撑以外，对多元主体来说能减少各治理主体之间的互动成本，也能提高其他基层治理主体参与社会治理的可接触性和便捷性。

通过“四平台”的建设可以补充民众一类治理主体的缺位，在数字平台的支撑下，多元主体能够相互联结并共同参与实践，通过借助“去中心化”的信息交流平台，在共享、开放的公共网络空间中，促使公民对政府治理、社会治理的参与真正走向实际化，具有实质性。通过信息技术实现公众的零成本参与，从而创设出“合作化”的治理行动模式[23]。

（2）改变组织结构。“四平台”的数字化形式除了使治理主体增加，也促使政府组织结构的改变。以N市J 镇搭建的“四平台”为例，其中设置的综治工作、市场监管、综合执法以及便民服务四个功能性不同的平台，增加了除政府之外的治理主体，也推动了组织结构的改变（见表1）。一方面，在跨部门合作方式上，J 镇“四平台”通过横向组织结构调整，将乡镇内设科室和县级派驻机构的人员和力量全部整合进来，由乡镇进行统筹协调和综合管理，并赋予乡镇对县级派驻人员的协调权和考核权，有利于整体性解决公共事项；另一方面，在跨层级联动机制上，县级政府部门及村社网格力量被连接至“基层治理四平台”，超出乡镇政府职权和能力的事项可以通过“基层治理四平台”流转至县级职能部门办理或分派至村社网格，构建了业务领域内县、乡、村三级协同共治的服务网络。在此过程中，“基层治理四平台”标准化的业务流程和制度框架充当了整体协同中控制成员行动的机制[24]。

表1 “四平台”嵌入之后政府结构变化

技术平台的建设对基层政府治理过程进行流程再造，打破了条块分割的结构规制，形成了跨部门、跨层级的协同治理体系。

3.制度建设支撑：保障技术、组织“有机融合”。任何治理模式的良好有效运作都离不开制度的供应与保障，传统科层制下，“垂直管理”和“属地管理”原则所产生的弊端就可能出现治理事项“烂尾”的现象。而通过数字技术的应用可以激发制度的变迁，因为技术终归只是应用于基层治理的手段，而不是目的。也就是说，技术本身不能完全使其在技术运用政府治理中取得成功，还需要政治这一关键因素，信息技术本身不能发挥作用，需要搭配与之相适应的组织环境与制度结构，这样才有可能发挥技术的潜在变革性作用。基层数字治理的过程必须要有一套与之相适应并且完备的制度保障，即“如何规范新兴技术运用政府管理的规范规则，实现信息技术对政府管理与服务的有效赋能”。数字治理过程中的制度与规范最终要转化为数字治理的规则制度。通过制度重塑政府运行机制，解决部门协作、内外融合、层级贯通的难题，实现政府内部高效协同[25]。

传统的科层组织所追求的功能价值具有碎片化的特征，以追求部门绩效为理性原则，因此会存在各自为政和推诿扯皮的现象。而数字技术不仅带来治理手段和工具的更迭，更为重要的是在科层组织内部建立起了以公共事项整体为核心的处理机制，使科层组织越来越按照整体效能导向来调整组织架构、权责关系、业务流程以及行动方式。这就使得政府治理的价值导向由部门绩效转为整体绩效。按照韦伯的科层制，科层组织的理性原则是追求部门绩效并且通过专业化分工达成治理目标，但实际情况往往是各自为政，由此出现了治理责任的“碎片化”。在数字化驱动下的政府运作讲求统合上下层级和横向部门功能的机制，既能使科层组织转而更加关注整体效能，也加强了科层组织的集中化与有效性。

（二）数字化解决“碎片化”的逻辑分析

N 市J 镇的“四平台”实践案例表明，对于J 镇治理中存在的部门之间信息数据闭塞不流通、以实现自身职能为导向的权力体系分散以及治理责任的分散所导致“碎片化”现象，不仅影响了横向、纵向政府部门之间的协调与衔接，也偏离了民众的基本需求，并最终阻碍了基层整体性治理的实现。因此，在整体性治理理论和数字治理理论的基础之上，通过利用技术平台这一中间载体，辅以一定的制度支撑，实现部门横向、纵向的协调与整合，优化政务服务流程，实现整体性政府的有效治理。由此提出整体性治理的实现路径在于技术平台赋能、组织机构整合以及制度建设支撑。

1.技术层面：构建扁平式政府治理结构。科层组织间的信息沟通网络一般同正式权威机构相联结，信息资源的流通和传递遵循层级节制、部门分立的原则，信息的传递需要条条传递并且层层过滤，所以在政府部门运作过程中会出现信息沟通不畅的障碍。而通过信息技术搭建的平台能够对政府组织业务流程予以重塑，消弭科层制下的政府部门的职能界限，实现政府不同部门与层级的信息资源的有效整合，推动组织结构由“金字塔”式结构向扁平式治理结构转变。因此，技术平台的赋能至关重要。“基层治理四平台”正是依托技术赋能搭建起一体化数字平台。首先，就治理架构而言，在乡镇层面建立四个功能性服务平台，在区级层面建立区乡联动的综合信息指挥中心，形成“综合指挥+四个平台”的数字治理架构。其次，通过技术手段实现业务的协同办理与信息共享，通过信息技术将乡镇政府职能、事务办理流程以及公共信息数据等迁移至线上数字平台，并且形成“事项受理-分析-流转-执行-督办-考核”的闭环管理机制，推动了基层治理架构由垂直等级向扁平协同的转变。

由此可见在“四平台”的加持下，政府的组织结构逐渐趋向扁平和开放。首先，数据平台的运用使政府职能部门组织形态更为扁平化，一方面，信息技术的使用打破了部门间、层级间的壁垒，使各职能部门之间信息联通无障碍，提高了政府的整体性与协调性。另一方面，数字平台的运用推动了政府业务流程的优化，相似的职能部门整合为平台，精简了政府组织结构。其次，数字平台驱动下的政府使得部门更加开放。改变了政府部门内部之间的信息垄断和政府部门对外的信息流通垄断，政府部门之间的信息可以流通，公众获取信息也更加方便，进而缓解了信息利用的“碎片化”。

2.组织层面：治理主体增加与组织结构改变。整体性治理的实现既需要现代信息技术作为重新整合协调的手段，同时也需要政府不同层级、不同部门之间的整合。而数字技术的嵌入正好推动了政府组织机构的整合，以此来缓解权力体系的“碎片化”，具体表现为治理功能的整合以及治理层级的整合。

（1）治理功能的整合。在遵循有机统一原则的前提下对政府部门的职能进行整合，合并重组职能交叉或相似的部门。“四平台”按照政府的主要职能以及所承担基层治理任务的不同分成了功能性不同的四个平台，并且借助数字平台搭建起了科层组织间网络化沟通与协调的活动空间，在政府内部塑造了一种新的治理机制，实现了治理功能的整合。

（2）治理层级的整合。通过平台搭建，使纵向层级沟通联通。数字技术的嵌入使得纵向科层部门之间信息沟通由封闭孤立走向开放共享，其中虽然信息仍然需要“逐级传递”，但开放共享并且给予反馈程度明显加强，有力地支撑了跨层级的行动协调，实现了治理层级的整合。数字化通过整合治理功能和治理层级来统筹资源，利用信息技术，建立起了跨界、跨领域的治理结构，保证了政府的整体协同运行。

综上，数字化同整体性治理的结合，建立起了基层治理的整体性整合机制，治理成本由多元主体分摊，交易费用成本显著降低，完善了县（区）乡、乡与村以及部门之间的资源流动方式；通过跨部门、跨区域、跨层级的协调与整合，横向的跨部门联动与纵向的跨层级协同得以实现，乡镇间所辖区域数据信息交互共享的质量与密度得以提高；改变了过往常态化下部门分散的分治式碎片化治理，转为部门共治合治的整体性治理，有效地整合了治理资源与要素。

3.环境层面：制度优势转化为治理效能。如前所述，数字技术能对政府组织结构进行调整，数字平台能为数字治理提供基本支撑，但也应注意的是，不论是理论层面还是实践层面，以技术与组织互嵌方式来改变政府治理模式的内在逻辑与政府部门运作机制同样需要与之相适应的制度环境提供支撑，需要加入环境要素加以考量。

以N 市J 镇为例，一方面，省级政府出台或者下发了政策文件以及制度规范；另一方面，“四平台”所形成的是“信息收集-分流交办-日常督办-信息反馈-督查考核”的运行机制，同时还有保障“四平台”正常运转的研判、预警以及考核等制度。因此，对于整个数字化治理的过程来说，制度政策是必不可少的。在数字治理的过程中，制度政策的重要作用就是能对基层各种治理问题进行分级分类，J镇全科网格制度中的事件等级分类就能够对治理主体加以明晰，进而确定政府部门的权责关系，减少甚至避免“多元”领导下的官僚主义等现象。也就是说通过制度加以明确基层政府实际情况下可接受的上级政府部门“下放”的事项，进而通过横向、纵向的条块协作互嵌，确定职责，使“条”上的身份优势、资源优势能够充分应用于“块”上，解决治理责任的“碎片化”以及“条条管得了但看不见，块块看得见但管不了”的问题，有效推动基层整体性治理[26]。要实现技术创新与制度保障的有机融合，并转化为治理效能，发挥现代信息技术“赋能者”的作用，以健全的制度建设为保障，以先进的体制机制创新为引领，切实推进技术创新驱动政府治理变革。

五、基层数字治理优化建议

（一）技术路径：建立平台型政府

平台型政府某种程度上是政府治理能力现代化的动态升级，平台即为分工，也就是让资源发挥其应有的作用，同时通过平台得以固定下来，实现资源的共享。平台型政府顾名思义就是以平台为驱动的数字政府，即政府通过建设新型数字基础设施，搭建虚拟数字平台以实现对不同治理主体的广泛密切联系，以平台为媒介实现虚拟的数字资源的能力化与共享化，在管理上实现高效办公，在服务上保证优质高效，进而实现政府数字化转型的过程[27]。首先要对平台型政府建设的路径进行总体统筹，以互联网思维对平台型政府的总体规划进行部署；其次促进标准性试点示范，建立平台型政府的相关标准规范。在优先形成可复制推广成果的基础上，实现资源共享和服务复用，借此提高应用效率。推动政府与企业之间、企业与企业之间的合作，在业务架构方面建设开放、协同、合作的数字政府形态，建立内外互相联结协作机制，推动深度融合。

（二）组织路径：以平台加强部门对接共享

通过数字化的引入可以为组织问题提供弹性或者说缓冲空间，数据信息成为存在于传统行政体系中的“中空”的载体，在不改变组织运行的稳定结构的前提下发挥更大的协同整合功能。对于掌握利用数据关键要具备数理性思维，也就是说政府治理必须建立在事实的基础之上，以数据为关键信息，政府决策的制定必须经过多方面、多渠道的数据收集、整合与归纳，对其中的各管理要素之间的内在关联进行科学论证[28]。要利用数据平台加快推动跨部门、跨层级的协同处理，利用“块数据”解决数据“烟囱”、数据“壁垒”等问题，以此嵌入基层治理。在实践化运行的同时加快纵深推进和业务协同，根据省、市、县、乡镇不同平台和体系统一制定数据标准和规范、数据共享和使用的管理办法，对接专线平台，加快实现数据全域共享[29]。

（三）环境路径：坚持公民导向，培养数字人才

在基层治理中引入数字化最终所要达到的目标就是通过提高服务质量来满足民众的需求。未来推进数字化的过程中，政府部门的工作人员要强化自身的服务意识，适当学习借鉴“N+1”模式，“N”即为多个办事人员，“1”则代表一名服务对象或一个服务项目，以此提升服务质量和服务效率。在建设数字政府的过程中始终坚持“用户思维”，从民众这一使用者的角度优化政务服务设计，利用群众的“偏好”来检验数字服务成效。另外，数字人才是数字政府能否正常运转的基础，只有具备相应领域知识的人才，同时组建起合理的人才梯队才能为专业队伍提供相应的保障。数字人才的培养作为系统工程，不仅包括整个社会范围内的数据思维和意识形态的普及宣传，同时也有数字人才的专业培训。而培养数字人才应当在对应的政府工作部门中提供数据职业机会，对数字人才的培养建立相应的职业发展道路，为数字人才的培养提供优质的受教育和学习机会。

在乡村振兴战略的二十字方针当中提到了“治理有效”，而对于乡镇、村一级的农村居民来说，以服务需求为先首先就要提高民众的数字信息基本素养，因此要及时推行“数字教育下乡”。除了围绕居民的日常生产生活，应当针对如何利用数字信息技术来参与基层社会治理进行对症下药。在长期中国基层治理过程中，存在“德治”“法治”两种基本治理方式，因此应当注重培育农村居民的情感治理能力[30]，即“以人为本”的情感治理，要增强基层数字化治理过程中“人机交互”的熟悉感，进而打消对数字化治理产生的天然的疑虑，打破数字化治理中存在的数字形式主义的消极刻板印象。

六、结论与不足

既有研究已经揭示了数字技术在基层治理中对于推动科层组织变革，提高治理效率的功能与效用，但少有研究对于数字技术如何解决基层治理中的“两难”，即数字化解决基层治理“碎片化”的内在逻辑进行探讨。本文以N 市J 镇的“基层治理四平台”为例，在运用“技术-组织-制度”的分析框架，结合整体性治理理论和数字治理理论的基础之上，对浙江省N 市Y 区J 镇的“基层治理四平台”的实践进行分析，并尝试揭示数字化在解决基层治理“碎片化”的底层逻辑。研究发现J 镇的“碎片化”现象在“四平台”的建设后得到明显的缓解，故而J 镇的“基层治理四平台”对于缓解基层治理“碎片化”有着一定的成效。在此基础上，本文认为数字化之所以能解决基层治理的“碎片化”问题，原因有三点：一是技术赋能搭建数字化平台；二是整合组织机构，弥补多元治理主体的缺位以及改变组织结构；三是制度建设支撑。因此相应提出实现基层数字治理的优化建议：其一，技术层面：构建平台型政府；其二，组织层面：利用数据提高部门间联动；其三，环境层面：推行“数字教育下乡”。

本文的局限性在于：其一，文章的案例分析仅仅选取了一个地区，单案例的效度分析显然会存在信度的问题，因此对于单案例得出的结论或者给出的建议不一定能推广，缺乏一定的普适性。其二，文章结尾给出的建议缺乏一定的针对性，文章并没有理出“基层治理四平台”在基层治理当中的局限性。其三，文章并没有讨论用数字化的方式来解决基层治理当中的“碎片化”的问题，会不会产生新的“碎片化”现象？为此，如若要进行接下来的研究，可以加入其他地区“基层治理四平台”的实践案例，比如同浙江省其他地区进行案例的比较，以期得出不同的结论。