超大城市公园开放共享全流程实践的国际经验与启示

刘晨晖 谢旻珂 孟世玉 张超宇 张云路＊

自2019年习近平总书记在考察上海杨浦滨江时首次提出“人民城市人民建，人民城市为人民”理念后[1]，“以人民为中心”的建设理念已经成为当前中国城市高质量发展的重要支撑。2023年初，住建部发布《关于开展城市公园绿地开放共享试点工作的通知》（建办城函〔2023〕31号），鼓励各地开展试点工作，拓展公园绿地开放共享新空间，满足新时代人民群众的新需求新期待[2]。全国各地尤其是超大城市率先开展了开放共享的初步探索，例如北京、上海等城市通过打开公园边界、开放草坪和林下空间等方式为群众提供更多的活动空间。但由于理论和实践经验不足，各地在园林管理、经费投入等方面存在较大差异，试点工作的深入开展面临巨大挑战。

由于超大城市规模大、人口多等典型社会问题突出[3]，共享绿色空间的公平性和开放性成为亟待解决的问题，迫切需要构建现代化的城市公园绿地开放共享新格局。故在当前实际发展情况下，如何系统地剖析超大城市公园绿地开放共享建设的现状困境和未来危机，顺应新理念、新政策，探索公园绿地均衡、高效、科学的开放共享新路径，对提升公园多元的服务功能，满足人民群众对美好生活的向往具有重要现实意义。放眼全球，新加坡、伦敦、东京、纽约等国际性大都市不仅拥有强大的经济实力，同时在城市人居环境整治上发展得十分成熟。因此，本研究以上述4个国际性大都市为研究对象，从政策立法、规划思想、运营制度到后期管理模式进行全流程的实践措施分析，以期能够针对中国当前城市公园开放共享工作中出现的各自为政、生搬硬套等现实问题，及时有效地提供突破思路和实践经验。

1 国内超大城市公园实施开放共享的现状问题

超大城市作为城市发展的高阶形态[4]，公园绿地虽然拥有最优异的资源配置，但也面临着比小城市更大的建设压力和严峻问题，如绿地资源分配不均、公园服务范围局限等[5]。梳理超大城市开放共享的实施现状并剖析深层次的内在原因，对未来开放共享试点工作的推进至关重要。

1.1 绿地布局问题：超大城市公园实施开放共享的绿地分配不均衡

随着超大城市城镇化程度不断加深、土地资源愈加紧张，人口分布与公园绿地分布不均衡、不公平的问题日益凸显[6]，导致公园开放共享难以实施。绿地分布不均衡主要体现在城市新、老城区人均公园绿地面积存在显著差异，市中心的老城区由于高密度建设导致社区级绿地严重缺失，新城区公园绿地面积相对较大，但服务的人口数量相对较少，没有得到高效使用；绿地分布不公平表现在超大城市功能区划分较为分明，高端商务区、居住区等具有更多面积较大以及质量较高的公园绿地，而低投资的商业街、居住区缺乏公共绿色空间。因此，化解公园绿地布局不均衡、不公平的问题是实施开放共享的首要环节，对实现满足人民需求的公园开放共享具有重要意义。

1.2 绿地利用问题：超大城市公园开放共享的绿地利用率低

由于超大城市有限的绿地资源与人民较高的绿地需求之间供需不匹配，若按照现行的公园分类标准仅对建成区内的公园绿地进行开放共享[7]，则难以满足高密度人口的日常游憩需要。而城市中诸多附属绿地、防护绿地以及近郊的区域绿地一直处于闲置状态，在进行配套设施完善后，同样可以满足人民群众对野餐露营、草坪音乐会等接触自然的户外活动需求。但是当前大多数的开放共享仍然局限于公园绿地，忽略了对城市其他绿地的利用，限制了城市公园开放共享的服务层级和服务范围，缺乏对公共绿地进行全方位、多角度的综合性统筹和高效率利用。

1.3 绿地运维问题：超大城市公园开放共享运营模式循规蹈矩

当前，开放共享试点工作开始后，游客数量、管理成本剧增，相较于传统的公园运营模式而言，依靠政府投入资金的单一模式已经不能满足当前运营管理的需要[8]。超大城市公园数量更多，对资金的需求量更大，现行的运营模式主要依靠政府单方面投资得以维持和平衡收支，且政府资金的落实需要较长的时间成本，往往仅能满足公园最基本的运营支出。因此公园管理者需要突破当前“运营资金靠财政，持续发展能力差”的管理局面，吸纳企业、个人等多方位渠道的资金，为公园实现开放共享提供更好的资金保障。

1.4 绿地管理问题：超大城市公园开放共享管理体制低效粗放

人民日益增加的活动需求给公园的长效管理带来巨大的考验，当前公园开放共享的管理方式“无功无过，安于现状”，缺乏具有系统性、科学性和前瞻性的管理方式。超大城市人民消费水平较高，对公园功能的需求更多样，服务品质要求更高，公园现有的管理水平远远达不到人民的需求，主要呈现出基础设施陈旧单一、园林养护技术不专业、后期维护人员短缺等多方面问题。因此，当前亟须立足人民的实际需求，探索多元化、精细化的管理方式，纵向推进公园绿地开放共享改革试点工作，进一步提高公园建设管理水平。

2 超大城市公园开放共享的国际经验

新加坡、英国、日本、美国等发达国家的城市公园建设一直位于世界前列，早在20世纪，各国就已经开始“都市户外”的公园新模式实践，它们的公园开放共享建设已具有较成熟的实践经验，在政策立法、宏观规划、运营模式、管理维护等方面均值得学习借鉴。

2.1 新加坡：强化顶层设计，坚持政府主导

新加坡公园开放共享的成功实践是以严格的顶层设计、健全的法律政策为保障的。自20世纪60年代以来，新加坡政府提出了“花园城市”的发展战略，城市公园取得了快速发展，这主要得益于政府主导、多元参与的协同共建模式。公园的管理协调权统一由新加坡国家公园局掌握[9]，既确保了城市公园改造创新的可操作性，也在一定程度上保障了各利益相关者的权益。新加坡城市公园法律的健全主要体现为以下2点。

1）提高法规政策可操作性，保证城市绿地的高效利用。科学的绿地布局和充足的绿地总量是未来公园绿地开放共享的前提条件，新加坡为此构建了详细规划方案和有关法律制度，从宏观层面为公园绿地的开放性建设提供了法律保障。其中针对城市绿地的建设要求主要体现在以下3条政策法规：一是《公园和树木法案》（Parks and Trees Act）2005年修订版[10]，该法案强制要求在城市化建设过程中预留出公众可共享的绿地，保证城市中的绿地总量，并明确公园的级配概念，发挥各自的最大优势；二是新加坡市区重建局（Urban Redevelopment Authority, URA）出台的《景观置换政策》（Landscape Replacement Policy）①，政策从市中心开始执行，之后执行范围扩大到城市周边区域，在开发建设中坚持等量置换的原则，在居住区、商业区、行政办公区等都预留足够的绿地供人们共享；三是URA颁布的《新加坡开发控制手册》（Singapore Development Control）②，其中提到在住宅用地与非住宅用地中如何高效利用城市绿地。新加坡的法规政策执行依靠政府主导，科学、精细、严格地规定了城市绿地的使用范围、目的，大大提高了政策的执行效率，是城市公园实现开放共享的重要保障（表1）。

表1 新加坡政策法规关于公园开放共享的内容Tab.1 Policies and regulations of Singapore on park opening and sharing

2）建立奖罚分明的约束措施，加大法律适用范围。相较于其他国家，新加坡法律法规对于责任划分、奖惩力度的规定更加严格，不仅对管理者进行规范与监督，同时也对公园的使用者进行引导与约束。在公园管理的责任划分上，主要由国家公园局统一监管，各级政府与市镇理事会的管委会代表国家进行管理和养护，从上层制定法律条例的责任机构至下属法定的执行机构都是绿化政策执行的重要推动力[11]。同时出台多项奖罚措施，对于破坏公园花草树木、公共设施者，依据市场价格、损坏程度等实施相应的赔偿或进行原貌恢复，有效减小了公园开放共享后期的维护和监管压力；此外，新加坡政府设立了“绿化荣誉奖”（Clean & Green Singapore Awards）③，以表彰那些在公园建设中做出杰出贡献的企业和个人。新加坡责任主体明确、奖惩分明的政策制度对城市推动绿色空间有序而高效的开放共享具有积极意义。

2.2 伦敦：宏观规划引导，分级分类前置

英国伦敦近百年来对城市公园绿地建设不断地进行实践探索，从初期的“保量、增量”阶段到如今的“提质”阶段，逐步形成了较为成熟的城市公园开放共享发展路径。早在1938年，由于城市扩张严重，大量可建设区域被建筑覆盖，为了限制城市的无序扩张，政府首次提出“绿化带”的概念[12]，成为阻止城市蔓延、保留绿色空间的重要手段；1944年，伦敦第一版《城市规划》将城市中点状、带状等所有的绿色空间相互连接[13]，为城市绿地进一步开放共享奠定了基础。20世纪后期，伦敦开始对绿地进行分级分类，通过“绿链”“公园道”将城市公园和外围绿带串联成公园生态圈，形成多层级、多功能的城市开放共享绿地网络。21世纪以后，伦敦政府提出构建全伦敦的绿网战略，即《伦敦规划》（London Plan）2016年修订版[14]，一方面以宏观规划促进城市绿地功能进一步发挥，另一方面构建出满足各个区域人群需求的7个公园层级。总体来看，伦敦的城市规划内容日趋完善，更加注重绿地的娱乐、休憩服务功能，使伦敦城区绿地一改曾经美观好看但功能不足的特点，针对不同类型的城市公园植入野餐、亲子、运动等多元功能，沿着水网将周边的绿地、居民区打造为市井生活区，沿着路网将周边的绿地、商业区打造为主体旅游区，合理组织绿地结构，实现城市绿地在开放共享过程中功能的多元化，满足人们对绿色空间的多样化需求。

纵观伦敦城市绿色空间规划历程，从最初的绿带规划一直延伸到由绿网、绿楔、绿斑等各个层级组成的公园网络[15]，表面上是绿色空间系统化的过程，本质上是逐步构建无边界的开放绿地网络，利用城市交通连接各个散布的绿地，让公园绿地深入到各个社区、街区等，实现公园绿地功能的多元复合的过程。在100多年的城市公园实践中，伦敦逐渐形成了成功而有效的公园开放共享路径（图1）。

图1 伦敦城市公园绿地实现开放共享历程The journey towards opening and sharing of urban parks and green spaces in London

2.3 东京：运营主体明确，参与对象多元

日本作为亚洲发展公园体系最早的国家，在推动城市公园开放共享中不断探索满足人民多层次、多样化需求的运营模式，并取得了重大成果。近年随着东京城市化发展迅速，人口数量日益增多，城市绿地要满足大规模人口的需求，传统自上而下管理机制的短板日益凸显，公园存在吸引力差、功能单一等问题，限制了公园开放共享的可持续发展，因此东京政府改革创新地推出了新型公园管理运营制度。在2017年修订《都市公园法》[16]后，正式推出了Park-PFI（Private Finance Initiative）制度，鼓励私营主体参与公园运营，形成自上而下与自下而上相结合的管理模式[17]（图2），充分利用企业参与公园的开发、运营、维护等，推动城市公园实现长效的经营管理模式，为公园加强开放共享提供资金保障。

图2 东京公园开放共享Park-PFI运营机制图Schematic diagram of Park-PFI operation mechanism for opening and sharing of urban parks in Tokyo

Park-PFI制度在推动公园开放共享中有两大亮点。1）企业与政府协同助力公园开放共享管理，提升自给自足能力。通过政府公开招募民间运营企业，公平公开地选定科学合理、切实可行的规划方案，签署合作协议。通过广泛吸收社会力量参与，植入新经济业态，培育新消费场景，为市民提供书吧阅读、露营野餐、临时办公等形式多样、丰富多彩的服务供给。2）从公园建设的全周期考虑，允许私营企业参与公园规划设计、运营管理，从规划设计之初就考虑公园主要的功能定位、业态布局、经营项目、盈利设施、游览路线等，全周期的公园规划大大提高了公园的体验舒适度，而且为后期公园稳定的运营提供了可靠的基础支撑[18]。总之，协同合作管理与科学提前规划促使公园持续保持旺盛的生命力。

2.4 纽约：管理维护灵活，合理利用资源

1）科学精细管理，智慧手段介入。美国城市公园的长效管理模式、精细化管理技术是公园历久弥新的重要原因之一，国家在公园的营建、管理、维护和使用上都追求可持续性建设。纽约市公园与娱乐委员会（New York City Parks and Recreation Committee）在公园建成之初，通过制定涵盖管理和使用在内的各种规章制度来约束城市公园内不同空间的使用：一是通过培训宣传从根源上减少绿地开放共享时市民对公园草木以及设施的破坏；二是在公园建成后向公众开放，委员会从景观小品、草坪维护、树木护理、园艺工作、涂鸦清理、运动场保洁、座椅维修等各个方面确立了一系列管理条例，保障公园的绿化、设施和安全得以维护，为游人提供安全舒适的共享空间。此外，纽约市公园管理局为公园内的草坪、树林制定科学适度的开放政策，通过分时开放、轮换使用，在保护原有生态环境的基础上满足市民的游憩需求，体现了公园高效、科学的开放管理模式[19]。

随着大数据、物联网数字时代的到来，数字技术深度介入纽约公园的开放共享管理中，纽约市公园管理部门利用网络交互式地图、开放数据应用程序等工具，向市民提供公园场地开放情况和开放共享活动内容等实时数据，公园使用者可以线上查看公园开放场地数量、使用地图导览、在线预定设备等信息，实现信息一站式服务。如纽约市城市规划局在线上公布的城市滨水空间地图（图3），使市民和游客能够快速找到周边向公众开放共享的滨水空间，并了解每个滨水空间能够提供的水上娱乐活动，大幅度提升人们享受公园开放共享的体验水平[20]。

图3 纽约官方线上城市滨水空间地图Map of New York’s official urban waterfront space online

2）鼓励社会参与，提高公众意识。纽约城市公园管理十分注重公众参与，通过建立非营利组织机构参与公园管护，促进城市公园的良性运转与多方人力资源的有效利用。在纽约20世纪60年代逆城市化影响下，以纽约中央公园为代表的城市公园曾陷入严重的衰退，吸引力日益降低。直至1980年，非营利组织中央公园管理委员会（The Central Park Conservancy）成立，接手公园的日常运营，带领广大市民积极投身公园的建设，调动全民参与建设和管理的意识，促使中央公园实现了从衰落到复兴的变迁[21]。

由政府与非政府组织（non-governmental organization, NGO）、志愿者、市民等社会公众共同参与的公园管理模式一方面拓宽了公园开放共享的融资渠道，降低了政府管理和运营公园的成本，同时制定绩效考核模式，让捐助组织和个人可看到自我做出的贡献以及所带来正面社会影响的比例，有效地调动了组织和民间机构参与公园共建共享的积极性[22]；另一方面增强了市民的责任感，使他们不仅作为公园的享用者，还能成为建设者与管理者，激发市民们的监督意识，有效地减少恶意破坏公园环境的现象，保证公园开放共享的实施呈现良性可持续发展的状态。

3 超大城市公园开放共享的借鉴与启示

新加坡、伦敦、东京、纽约4个城市通过合理的政策引导、规划调控、多方运营、科学管理，打造服务范围广、功能丰富多样的公园开放共享发展新模式，各城市的公园开放共享水平一直走在世界前列。对标中国超大城市的公园开放共享所面临的问题和需求，本研究通过对4个国际超大城市进行案例分析，从政府法规、宏观规划、运营管理以及后期维护4个层面为中国城市公园开放共享实施提供建议。

3.1 健全开放共享政策法规，强化政府顶层设计

1）建全城市开放绿地管理的法律法规。首先完善公园绿地开放共享相关的法规条例，确立绿地开放共享的法律执行依据，合法开发城市闲置地、边角绿地来填补超大城市公园分配不均的绿地缺口；其次借鉴新加坡做法，细化法律条文，聚焦到小微尺度绿地，模糊公园绿地与城市之间的边界。此外加强对公园享用者的奖惩力度，对破坏公园开放共享景观设施者追究责任，对公园具有突出保护贡献者给予奖励。

2）强化政府的主导作用。纵观国际超大城市在实施城市公园开放共享中，政府始终是推动公园管理的核心动力。对标中国公园管理现状，同样也是以政府为领导核心的管理体制，但力度、深度、广度仍有待增强，从国家层面增进顶层的法律约束和政策指引，从区域层面加强开放共享管理条例和技术导则的制定，从上至下将责任落实到各层级的管理部门，同时社会参与力量也由政府决策以划定管理职责、参与范围，进行统筹指挥管理。

3.2 宏观规划调控绿地布局，前置思维构建分级分类体系

1）确立科学的开放共享绿地空间规划。相对于中国来说，伦敦在城市公园绿地建设之前就十分注重宏观的空间规划，尤其是城市开放绿地网络的构建。中国对于城市各类绿地系统性的规划起步较晚，在规划中要充分发挥现有绿地的最大化效益，应前置考虑现有绿地和未来新增绿地在城市中的布局和结构。在规划中充分利用城市街道、水系串联城市中散布的开放绿地，实现绿地与城市之间无边界的融合发展，打造可达可享的城市开放绿地。

2）注重开放共享公园绿地的分级分类。伦敦依据公园主导的功能定位、产业类型对城市公园建立不同等级和类别的分类体系，明确的分级分类体系对应清晰的规划指标，使得公园的规划建设和管理运营有法可依、有章可循。中国超大城市在公园分类体系上相对其他城市较早，但对于各类公园对应的标准评价相对欠缺，应根据城市规模、绿地数量、公园特色等因地制宜地制定相关指标。针对各类公园，如植物园、动物园、历史保护类公园等，根据自身优势开展公园开放共享活动，不断地推动公园的差异化发展，最终实现公园综合服务功能的提升。

3.3 社会机构高度参与经营，多元主体合作机制

1）提高绿地开放共享市场化运营的多样性。借鉴日本Park-PFI制度，吸引民间资本力量参与公园开放共享的运营，政府主管机构将支撑公园开放共享的盈利设施、基础服务设施以及园林管养等需要较大资金投入的部分，通过公开投标与私人企业建立起合作关系，形成高效有序、专业规范的公园市场经营体系。综合考虑中国的市场运行规律，在公园管理经营中，地方政府可以适当放宽对公园的管理权，适当拓宽经营模式，以弥补财政补贴的资金缺口，将多个公园纳入区域经济发展中进行市场化运作，而不是作为独立的经济个体考虑。

2）多方参与以提升绿地开放共享品质。以政府主导作为基本前提，鼓励专家学者、私人企业、高校、社区等社会各界力量参与公园绿地开放共享的管理，参与内容涵盖公园的产业运营、宣传教育、发展规划等，为公园的开放共享注入新的管理理念和管理方式，从不同人群的个性化需求出发，策划丰富多元的活动，注重公园的魅力与品质提升。

3.4 完善公园管理长效机制，提高精细化管理能力

1）构建科学化的后期管理体系。公园绿地管理应从公园自身条件和实际情况出发，兼顾公园建设的方方面面，大到公园大型盈利设施的设计、提升和发展，小到公园一草一木的种植和养护，如公园绿地开放共享后草坪、林下等共享空间可定时定点、轮流更换、划定区域开放，在满足人们需求的同时减少对植被的伤害。同时制定公园管理考核标准，定期对所属公园的养护管理情况开展考察工作，在群众监督下促进公园管理有效实施，使得城市公园在开放共享后的管理维护工作向更加科学化、标准化的道路发展。

2）建立智慧化公园监管平台。借鉴纽约经验，使用信息化和智慧化手段提高公园开放共享后的管理效率，建立智慧公园管理系统，对公园游客数量、游客行为轨迹进行实时监测；对公园设备的运行状态进行扫描、故障追踪与信息反馈。中国在开放共享后面临诸多管理困境，可以依托科技手段减轻管理压力，如物联网、移动互联网平台实现公园的智慧保洁，对公园内垃圾产生量、位置信息进行精准捕捉，提升公园环卫作业效率；对于植物养护实现可视化监测、智慧管养，当草坪容纳量超过植物承载量时及时预警，制定合理的开放方案。通过开发线上APP、小程序等实现信息公开，如展示公园内可活动的草坪、可露营的区域等，以更直观的方式将公园的使用情况呈现给管理者与游客，为公园实现精细化、科学化管理提供强有力的技术支撑。

3）鼓励以社区为单位的公众参与。公众参与是国外公园解决开放共享后期维护资金、人力缺乏的有效方法之一，除有关政府部门参与管理外，允许有组织、有纪律的团队以社区为单位加入公园的管理，搭建公众与政府有效沟通的交流平台，获取人们对公园管理建设的意见和想法并及时进行信息反馈，实现城市公园的社区化共建、共治、共享。这种社区参与营建模式适用于中国社区公园、游园等小型绿地，周边社区居民参与管理，将绿地作为自己营建家园，消融居民区与绿地之间的界限，并且在亲身参与管理的过程中无形提高了环境保护意识与责任，推动城市公园开放共享的可持续发展。

4 结语

中国城市公园开放共享工作是“以人民为中心”新发展理念的具体落实和体现，顺应了人民群众对城市绿色公共空间的迫切需求，未来将会稳步推进并获得长效发展。面对新一轮城乡绿色空间的深化改革，中国应深度剖析公园绿地开放共享试点的政策背景、实践情况和现实问题，明晰开放共享理念的核心目标。纵观新加坡、伦敦、东京、纽约4个城市公园，其开放共享相关研究与实践开展相对历时较久，从顶层到底层、从宏观到微观、从政府到人民，在城市公园开放共享实施中构建了完善的顶层设计、高效可行的规划体系、多元主体的运营模式、科学合理的后期管理运营机制。本研究系统梳理了国外超大城市公园实现开放共享的发展路径，总结了公园更新改造过程中的特色亮点和成功经验，提出以现实问题为导向、以政策法规为保障、以宏观规划为引领、以精细管理为基础的中国超大城市公园绿地开放共享模式，推动城市公园绿地开放共享的规范化、科学化和合理化，为后续公园开放共享的深化发展提供一定的借鉴和参考。

图表来源(Sources of Figures and Table)：

图1、2由作者绘制；图3引自纽约市城市规划局官方网站（storymaps.arcgis.com）；表1由作者依据新加坡政府官方网站公开内容绘制（sso.agc.gov.sg和www.ura.gov.sg）。