开放共享背景下城市公园绿地建设举措与路径探索

阎姝伊 李晓溪 李婷 郑曦＊

“十四五”期间中国城市建成区绿化覆盖率达到43%[1]，在已有的良好基底条件下如何遵循“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，更好地促进城市—公园融合，促进人与自然和谐共生，满足高密度环境下人民群众亲近自然、休闲游憩、运动健身的新需求新期待，还需要拓展公园绿地开放共享新空间。2023年1月，住房和城乡建设部发布的《开展城市公园绿地开放共享试点工作通知》（建办城函〔2023〕31号，简称《试点工作》）标志着全国绿地进入开放共享新阶段。共享政策自实施以来取得不错反响，但实施初期尚未充分发挥公园开放共享的最大价值，因此本研究总结当前公园绿地开放共享举措与提升方向，从多方位制定城市公园绿地开放共享的建设路径，以期为各地政府开展公园绿地开放共享工作提供科学指引。

1 公园绿地的开放共享发展背景

随着城市化进程的推进，城市发展已经从过去的增量扩张逐渐进入存量提质的新阶段。城市人口不断增长，可用的游憩空间变得越来越稀缺，特别在高密度环境下，公园绿地等开放空间更成了稀缺资源。这种演变对公园绿地的发展提出了更高的要求，从提升城市居民的生活质量、促进身心健康演变到促进城市生态环境、推动社区凝聚力和可持续发展，强调公园绿地生态、休闲和社交功能的复合。

1.1 以开放共享新理念引领“十四五”时期生态文明建设

为助力“十四五”时期生态文明建设，贯彻新发展理念，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，公园城市、花园城市已经成为新时代城市发展的重要愿景，更是开放共享理念在城市建设中的具体体现，为市民提供了更多的聚集和互动的场所，也为城市公园绿地的开放共享打下了坚实的基础。

公园城市是适应新时代中国城市生态和人居环境发展形势及需求所提出的城市发展新目标[2]；花园城市是使人们能够生活在既有良好社会经济环境又有美好自然环境的新型城市实践[3]。这一系列城市建设工作在全国范围内呈现出蓬勃发展的良好势头，都强调了城市与自然和谐共生，注重生态保护和绿色发展，实现这些愿景须以开放共享理念为指导，提高空间利用效率，满足市民的游憩需求，提升城市的生活品质，让市民更加方便地享受自然环境和绿色空间带来的福利。

1.2 满足人民日益增长的美好生活需要是后疫情时代城市发展的新目标

高密度城市环境中可供游憩空间不足是实施开放共享举措的核心驱动力。现代人生活节奏加快，工作和生活压力不断加剧，尤其是新冠病毒后疫情时代人们对于健康的需求更加显著[4]。已有研究表明大部分人在与自然接触的过程中，烦躁焦虑的情绪会暂时得到缓解，身心也会得到放松，即进入并使用城市绿地会从身体、心理、社会3个方面促进人体健康[5-7]。城市公园绿地具备优美自然景观、开放活动空间，是公众进行户外体力活动的首选地，公众与自然环境之间相互作用会对人们的游览体验产生影响[8]。据统计：中国2022年公众户外运动参与度日渐增加，每周至少参加1次体育锻炼的人数比例为67.5%，在同等便利的体育健身环境条件下，74.3%的受访者首选在户外健身，在公园内场地进行体育健身比例相较于2014年提升了3.6%[9]，越来越多的人选择在绿地中活动，因此可进入、可体验的绿地成为当下满足人们亲近自然的户外活动需求的活动场所。

2 当前城市公园绿地开放共享的主要举措及提升方向

公园绿地具有经济、社会、美学等多重价值，《试点工作》鼓励各地在公园草坪、林下空间以及空闲地等区域划定开放共享区域，完善配套服务设施，打造可进入、可体验的活动场地。这要求城市公园绿地除了满足居民日常观赏、休憩需求外，还要有多元服务功能属性，如受社交媒体信息影响，居民对具有美感、社交性、定制化的文化活动和文化体验产生新的需求。人们对于城市公园绿地的多元需求促进形成了“公园+文化”、“公园+活动”、“公园+艺术”等的“公园+”场景，该场景通过释放城市剩余空间潜能，可满足后疫情时代人民对于户外活动、健康生活方式的更髙需求[10-12]。

2.1 当前城市公园绿地开放共享主要举措

随着试点工作的不断推进，目前国内已有20+重点省市积极响应（表1），各地经过摸清底数（2023年2月中旬—3月上旬）、编制方案（2023年3月中旬—4月上旬）、开展试点探索（2023年4月中旬—10月下旬）、总结试点经验（2023年11月上旬—12月上旬），各地陆续出台相关政策与举措全力推进城市绿地开放共享，打造宜居环境，从空间布局、养护规范、全民管理、运营多样4个方面施行公园开放举措，让市民共享绿色建设成果。

表1 2023年以来部分省市城市公园绿地开放共享情况Tab.1 Opening and sharing of urban parks and green spaces in some provinces and cities since 2023

1）空间布局：绘制开放地图。统筹区域内可供使用的公园绿地情况，摸清底数，除开放城市公园绿地外，还根据实际情况将滨水公园、社区附属的口袋公园纳入开放共享地图。湖北省、江苏省以及广州市、成都市、杭州市、南京市、苏州市、无锡市等纷纷绘制并发布了省域、市域的开放共享公园名单。

2）养护规范：加强养护维护。加强草坪维护指引，根据草坪生长周期和特性，选用耐踩踏草种进行科学管养，采用季节轮换以及单双日轮流开放的方式进行分区养护管理，当前广州、合肥等城市已出台开放草坪维护管理相关导则。

3）全民管理：公众参与共建。为更好地贯彻以人民为中心的发展思想，各省市在编制工作导则过程中公开征集意见，发布征求意见稿，并组织义务监督员向市民开展调研、座谈活动。同时各省市也对游园行为进行约束，制定露营管理指引，约束露营帐篷区域的面积、比例及使用规范，提供便民服务设施，最大限度满足人民群众露营需求。湖北省、江西省、重庆市、河北省、江苏省、上海市、合肥市等多省市均制定了详细开放共享工作导则或开放管理指引。

4）运营多样：尝试开展多样的活动。结合民众实用诉求，在开放绿地中开展如休闲娱乐、体育运动、文化艺术、科普教育等丰富活动，使市民真正进入绿色空间、感知自然，提升市民的认同感、参与感。

2.2 当前城市公园绿地开放共享提升方向

1）打开绿地边界，营造公园化场景。当前多数绿地存在围挡，限制了可达性和使用效率，阻碍了绿地与街区、绿道等城市空间的融合。未来如何充分开放共享公园绿地、附属绿地，在非绿空间中营造公园场景（如“办公+公园”、“商业+公园”等）亟待研究。

2）科学养护，促进人与自然和谐共生。伴随着开放共享政策实施，公园绿地的使用率增加，绿地的养护、维护成本随之增加。研究更科学的养护手段与机制，有利于维护生物多样性，更好地坚持人与自然和谐共生的现代化建设。

3）注重多方共建共治管理，贯彻以人民为中心思想。公园绿地的使用者涵盖各个年龄段的人群，不同年龄段的人有不同的使用需求和习惯。通过多方的通力合作和参与，实现城市公园绿地的可持续发展和管理水平的不断提高。

4）转变管养理念与手段，以公园运管带动发展。大多数城市公园已实施免费开放政策，在保障公益服务的同时，通过市场化经营模式推动多元经济主体共同参与运营，挖掘公园附属的经济潜能，缓解仅依靠政府财政的资金压力。

3 城市公园绿地开放共享实施路径探索

笔者基于城市公园绿地现有开放共享模式存在的问题，从空间、养护、管理、运营4个方面提出公园绿地开放共享的精细化建设路径（图1）。

图1 公园绿地开放共享的精细化建设路径Fine construction path for opening and sharing of parks and green spaces

3.1 空间更开放，打开边界连通共享

现有开放型绿地主要集中在大型城市公园，而高密度城区中的公园服务半径辐射范围不足，难以在城市中实现全民共享的绿色福祉，故在有限的建设区内需要更多开放的绿地空间，实现绿地的可进入、可体验，可通过开放边界、打造绿地连通网络实现共享。

1）打开边界，开放街区。让公园绿地和附属绿地延伸至街区，促进公园绿地与城市空间有机融合，打开绿地边界围挡，让可见的美景变成可进的风景，让可进的风景变成可用的场景，为市民提供更开放共享的空间。如北京市2023年启动的“无界公园”建设工作，深化全市公园“减围栏、促联通”策略，推动公园融入城市空间；上海市自2023年起推进机关、企事业等单位附属绿地对社会开放，使得绿地“空间可达、活动可容、景观可赏”。

2）开放绿道，连通网络。依托街道与绿道、河道，打造绿色交通网络体系，建设连通区域、城市、社区的城乡绿道网络，完善绿道服务设施，为市民提供步行和骑行的空间，形成无界融合、渗透贯通、便捷可达的绿色开放空间网络。如杭州市充分利用丰富的自然资源，建成环湖、沿山、沿江、湿地等多类绿道累计4 600 km，主城区范围基本实现5 min步行可达的绿道网[13]，为市民提供便捷的休闲和健身空间，有助于保护生态环境，促进生态系统的连通性。

3.2 养护更科学，注重养护机制手段

除现有土地改良、定期修剪、合理浇水、定期施肥与病虫害防治的养护方式外[14]，对于可进入的开放式草坪绿地，还需从养护成本、养护机制、养护手段方面进行科学考量。

1）节约养护成本，因地制宜选择植物。选择乡土植物进行种植，这样能更好地适应当地气候特点，植物成活率高，减少死树移植、重新栽植的成本。公园绿地开放区域多为草坪区，选择耐踩踏草种，并使用定期撒草籽的方法代替草皮补种，减少更换草坪成本[15]。

2）注重养护机制，增设草坪轮换机制。场地养护考虑轮换机制，如分区轮换制（如将草坪划分为6个区块，每个区块每月依次轮流养护和开放）、分时轮换制（如草坪每开放15天休息10天），除维护期内的草坪、观赏草坪外，公园内其他草坪均向市民游客正常开放。

3）促进人与自然和谐共生，选取生物友好养护手段。城市绿地作为城市中唯一具有生命的基础设施，是人与自然和谐共生的重要环节。依托城市郊野公园及社区公园，因地制宜地营建多样的生物栖息地，如北京建设了动植物保育小区[16]、上海打造了适生植物群落[17]，通过植入动物栖息设施（建设“本杰士堆”、人工鸟巢、蚯蚓塔）、配置食源植物、修复生境岛等一系列养护措施维持生态平衡。

3.3 管理更精准，多方共建共治

广泛吸纳社会力量，联动公众参与绿地建设。坚持以人民为中心，充分发动民众参与公园绿地的管理和活动组织，是综合协调绿地建设中社会利益关系的重要手段。多方共建共治有利于增强市民的参与感、归属感和责任感，推动城市公园绿地的可持续发展。

3.3.1 规划管理——多方共建共治

政府机构主导的规划管理模式，可划分为立项与设计、实施、反馈阶段。立项与设计作为公园绿地开放共享建设的初始阶段，无论已建成还是新建绿地，市民代表均可通过政府部门组织的座谈会、研讨会、工作坊表达自身诉求，参与设计方案成果评选[18]。在实施阶段邀请公众志愿参与城市绿地建设，如柏林城市树运动（Berlin’s City Tree Campaign）、伦敦城市森林计划（London Urban Forest Plan）[19]通过在市民、公司和机构捐款购置的种植苗木上标记捐赠者信息，增加市民的社会归属感，同时捐款缓解了政府部门管理维护的经费压力。北京市也发布《北京市树木绿地认建认养管理办法》来鼓励单位或者个人对公共绿化资源认建、认养，此公益性捐赠可按规定抵扣年度义务植树任务。反馈阶段主要分为后期管理维护、使用后反馈两部分，可结合交互式数据可视化工具——数据平台（库）全面共享管护与使用数据，如新加坡国家公园局搭建了生物多样性和环境数据库系统，整合不同的组织和个人生成、存储和更新生物多样性数据；纽约城市树木管理数据库（纽约行道树地图）提供树木信息查询、生态效益评估、公众监测反馈的信息，可及时向公众反馈养护情况。

共享共治模式指政府与事业单位、民营企业在公共基础设施建设和提供公共服务等方面达成合作（图2）。如2023年7月北京市园林绿化局与北京林业大学联合发起成立的绿隔公园“百园百师”工作营，到2025年将为绿化隔离地区的100余个公园配备风景园林师团队，形成“点对点、一对一”风景园林师全过程、全周期式服务模式，共同促进绿隔公园高质量发展[20]。纽约高线公园成立了“高线之友”运营机构，实现了公司化运营，利用运营机构打造高线品牌，通过网站等媒体平台邀请民众参与多种形式的活动，丰富市民的生活体验；同时根据法律，建筑方案必须获得周边民众的接受和认可方可实施，因此很多历史遗存和重要设施被完好地保留，这种良好的共治管理方式吸引了大量人口并带动了周边土地价格上涨，自2009年一期建成以来，该区域人口增长了140%，公园一期投入使用的5年间，土地价值增加一倍多[21]。

图2 共享共治模式具体路径Specific path for the sharing and co-governance model

3.3.2 行为管理——规范约束管理者与使用者

开放共享的公园绿地势必带来更多的使用量，因此对如何有效地规范管理者与使用者的行为提出更高要求。

对于管理者行为规范，应加强法制建设，制定管理指引、管理办法等方针，对公园绿地进行有效保护。同时，应加强管理者的执法力度，对破坏公园绿地的行为进行严厉打击，确保公园绿地能够可持续地为市民提供优质的服务。

对于使用者行为规范，应推行行为倡议、游园建议等引导使用者规范游园，在爱护花草、不乱扔垃圾等常规游园行为基础上，加强宣传教育、建立反馈机制等引导广大市民和游客树立爱护环境、保护生态、“无痕露营”等出游新风尚。

3.4 运营更合理，满足供需诉求

结合经济学基本原理满足社会基本要求[22]，从公园绿地供给运营与市民需求活动层面推动公园绿地的开放共享，用增量策划改革促进公园绿地存量调整，形成需求牵引供给、供给创造需求的动态平衡，促进公园绿地开放共享转型，实现城市公园高质量发展。

3.4.1 基于供给侧的节事策划运营

在公园运营过程中优化供给的空间布局、增加多样的节日/事件策划、完善配套基础设施。在空间供给方面，划定公园绿地开放区域，适度限制游客行为区域；优先保障开放共享的区域，提供更多人力与物力；兼顾养护机制增设弹性预留或轮转区。在配套设施供给方面，加强基础服务设施建设，包括步行道、座椅、灯光、洗手间等公共设施，以及无线网络、快速充电装置；在功能供给方面，植入业态，加强宣传推广。结合城市发展规划目标，鼓励适应公园发展的产业、服务设施建设运营；利用社交媒体运营进行活动宣传推广，提高活动的专业性和影响力。如纽约布莱恩公园①提供大到政府、社区组织的大型音乐节、野餐表演，小到社团、个人筹办小型杂耍课、读书角等活动的场地，并有170余个购物亭和食品摊贩为游客提供了丰富的商品种类，在丰富多样的节日/事件运营、社交网络推广和完备配套设施下，每年超过1 200万人到访公园。

3.4.2 基于需求侧的活动类型运营

在活动运营中基于全龄友好、全时覆盖营建公园化场景。满足人们在整个生命历程中不断变化的需求，即为“全龄友好”[23]。针对游客类型以及社会群体设置休闲活动（下棋、野餐、露营）、体育活动（跑步、飞盘、广场舞）、文化活动（音乐会、艺术展览、民俗表演）、科普教育活动（植物认知、候鸟摄影、探秘微生物），完成“客群、社群、类群”全覆盖（图3）。对于全时需求，应结合重要节日或特殊时期举办庆典活动，针对周末节假日与工作日举办周期性活动，满足各个时段市民对于公园绿地的活动需求。通过多元化运营活动满足市民休闲放松、增强体育素质、丰富文化生活的需求，这样的公园场景营造不仅可以增强公园绿地的吸引力，还可以提升市民对城市的认同感和归属感。

图3 公园绿地开放共享活动群体Groups of events regarding the opening and sharing of parks and green spaces

4 展望

城市从增量扩张进入存量提质的新阶段，城市公园绿地的开放共享理念与建设路径探索具有重要的现实意义和理论价值。随着公园绿地开放共享程度、发展水平提升，各省市公园绿地将在当前重要举措下基于空间打开边界连通共享、养护科学精准、管理多方共建共治、运营满足供需诉求等建设路径得到优化升级，实现城市绿地开放共享的科学化、规范化、合理化，提升城市品质和人民的生活质量。公园绿地不仅能深化以人民为中心的发展思想，还可成为助力城市高质量发展的重要手段，实现人与自然的和谐共生，更彰显公园绿地本身作为公益性、公共产品的重要价值，是建设美丽中国重要目标的有力支撑。

公园绿地开放共享是人与自然和谐共生的中国式现代化建设的新抓手，也是城市建设中绿色生态价值转化的重要驱动力。公园绿地在未来不仅局限于为市民提供休闲娱乐空间，还应紧密结合经济布局、数字技术，通过优化升级绿地空间格局及智慧化、物联化运营管理，为城市的产业转型孵化提供有力支持。这不仅有助于提升城市的环境质量，更能激发经济活力，促进社会的凝聚力，为城市高质量发展注入新的动力和活力。

图表来源(Sources of Figures and Table)：

图1、2、3由作者绘制；表1由作者根据各省市规范整理绘制。