共同富裕视角下基本养老保险公平研究

2024-02-26平世英王欢庄咏梅

湖北农业科学 2024年1期

平世英王欢庄咏梅

摘要：共同富裕的内涵包括富裕和共享两个关键词。共同富裕的实现需要统一公平的基本养老保险制度保障社会成员的福利和权益。研究发现，现行基本养老保险在助力共同富裕方面存在3个方面的公平障碍，即基本养老保险机会公平不足，基本养老保险过程公平缺失，基本养老保险结果公平亟待提升。最后提出新时代新征程需要深刻理解共同富裕的内涵，紧扣富裕和共享，不断优化完善基本养老保险制度，当前的重点为增加覆盖范围以保障机会公平、优化养老保障制度设计以助推过程公平、缩小待遇给付差距以提升结果公平。

关键词：共同富裕；基本养老保险；机会公平；过程公平；结果公平

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2024）01-0246-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2024.01.043 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Research on the equity of basic pension insurance from the perspective of common prosperity

PING Shi-ying1，WANG Huan1，ZHUANG Yong-mei2

（1.School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 211100，China；2.Jiangsu Provincial Health Development Research Center，Nanjing 210036，China）

Abstract： The connotation of common prosperity includes two key words of prosperity and sharing. The realization of common prosperity requires a unified and fair basic pension insurance system to protect the welfare and rights of social members. The study found that there were three equity obstacles in the current basic pension insurance in promoting common prosperity， namely， the lack of opportunity equity of the basic pension insurance， the lack of process equity in the basic pension insurance， and the outcome equity of the basic pension insurance needed to be improved urgently. Finally， it was proposed that the new journey in the new era required a deep understanding of the connotation of common prosperity， closely related to prosperity and sharing， and constantly optimized and improved the basic pension insurance system. The current focus was to increase the coverage to ensure the opportunities equity， optimize the design of the pension security system to promote the process equity， and narrow the gap in treatment and payment to improve the outcome equity.

Key words： common prosperity； basic pension insurance； opportunity equity； process equity； outcome equity

收稿日期：2023-10-16

基金项目：国家社会科学基金一般项目（19BRK011）

作者简介：平世英（1999-），女，河南禹州人，在读硕士研究生，研究方向为人口社会学，（电话）15515781028（电子信箱）pingshiying163@163.com；通信作者，庄咏梅（1972-），女，河北邯郸人，副主任医师，主要从事社会保障研究，（电话）18835735168（电子信箱）jiangting_zym@163.com。

党的二十大强调，新时代新征程要增进民生福祉，扎实推进共同富裕。共同富裕既是中国特色社会主义的本质要求，也是中国式现代化的重要特征，“富裕”和“共享”是其核心要义［1-3］。社会保障作为一项以国民权益为基础设置的国家制度，不仅有利于促進社会公平和人民福祉的实现，还有助于激发消费需求，促进内需增长，推动经济的可持续发展，从而为实现共同富裕做出重要贡献。其中，基本养老保险制度作为社会保障的重要组成部分，不仅关系到广大民众的切身利益，也涉及社会的和谐稳定［4］。因此，在建立、发展和完善社会保障制度过程中，应更加强调公平原则。

现阶段，中国建立了适应不同人群身份的基本养老保险制度，具体涵盖机关事业单位工作人员（简称“公职人员”）、企业职工和城乡居民，对于保障老年人的基本生活起到至关重要的作用［5］。然而，由于历史和现实的诸多原因，基本养老保险制度作为理论上应当公平地承担老年人基本生活保障主要责任的经济制度，却存在严重的“人群-区域-制度”分割，使得基本养老保险呈现出高度碎片化的特征，并存在覆盖范围不充分、统筹层次较低、待遇水平差距较大等问题，不仅违反养老保险制度公平的价值目标，也违背了共同富裕中“共享”的内涵［6］。如何提升基本养老保险公平，以全面促进共同富裕，已成为亟须关注的重要时代命题。

1 共同富裕视角下的基本养老保险公平内涵

中国政府在“十四五”规划中提出2035年的远景目标为“人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”［7］。要实现共同富裕这一远景目标，不仅要理解共同富裕的内涵与目标，还应该设计好实现共同富裕的路径和政策［8］。共同富裕的含义主要表现为富裕和共享。富裕指的是实现经济繁荣和人民生活水平的可持续提高，而共享则强调社会资源和发展成果的公平分配与普惠性。共同富裕的实现需要在促进经济发展和优化资源配置的同时保障社会公平正义，为所有人提供平等机会和基本保障，使每个人都能够分享到发展的成果［9］。这就意味着在推进社会经济发展的过程中，要以实现共享为目标，促进更好的发展；在共享资源和成果时，也要不断提升社会经济的发展水平，这种有机统一将有助于实现共同富裕。

在中央财经委员会第十次会议上，习近平总书记指出“共同富裕是全体人民共同富裕，是人民群众物质生活和精神生活都富裕，不是少数人的富裕，也不是整齐划一的平均主义”［10， 11］。也就是说，共同富裕并不意味着所有人的财富和收入都一样，而是指在保障公平机会和权利平等的基础上，通过促进经济发展、缩小贫富差距以及提供公共服务等措施，让所有人都能够共享社会成果，实现合理的、有差别的富裕。即共享并不是一种简单的平均主义分享，也不应该是两极分化的分配［12］。相反，共享是一种基于公正、合理和差异化原则的分享［9］。

当前的基本养老保险制度存在一些问题，使其不能充分实现保障人们老年基本生活和消除老年生活顾虑的功能。其中一个主要问题是制度建立的差异性，即根据不同人群设立了不同的养老保险制度，导致待遇差距较大。这可能导致一些人在退休后面临着财务困境和无法满足基本需求的情况。

作为社会保障最重要组成部分的基本养老保险制度本应起到保障人们老年基本生活、消除人们对老年生活顾虑的功能，但是现阶段分人群而建立的基本养老保险制度却使得这一功能尚未得到充分发挥。此外，每个人在退休后都将面临相应的长寿风险和健康风险，但由于各类人群之间基本养老金水平悬殊，使得其承担风险的能力存在较大差距。从公平的视角来看，每个人在退休后都应该享受相近的基本养老金，而不受其在职期间的职位或贡献大小的影响。这就意味着公平基本养老保险应该以平等原则为基础，为每一位社会成员在退休后提供基本的经济支持，满足其基本生活需求，即无论职业、地位和身份特征的差异如何，每个社会成员都应该受到同等的保障和关注。

基于此，本研究认为基本养老保险制度公平内涵为个体在参与基本养老保险时的机会公平、过程公平和结果公平，即个体在参加基本养老保险制度时，应享有相同的权利、履行相应的义务、拥有平等的参与机会，接受相同的制度规则及实施办法，享有大致均等的养老金待遇及对退休后基本生活的保障制度。

2 现行基本养老保险助力共同富裕面临的公平障碍

2.1 基本养老保险机会公平不足

约翰·罗尔斯［13］在其公平理论中认为机会公平是一种至关重要的公平形态，强调通过确保人们获得公正的机会来实现社会的整体公正。在建立公平基本养老保险的过程中，确保机会公平是一个重要的起点和必要条件［14］。具体而言，基本养老保险机会公平在于每一个社会成员不会因为先赋因素（如种族、性别等）和自致因素（如职业、地位等）被排除在制度之外，而是根据同样的制度，平等地参加养老保险，既有研究多将养老保险参保率作为衡量基本养老保险机会公平的重要指标。

现阶段，中国企业职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险的参保率处于一个不断提高的阶段，但不同人群之间仍存在差异。由表1可知，2011年，企业职工基本养老保险实际参保人数为21 565万人，参保率为60.05%，2021年参保人数已增至 34 917万人，年均增长1 214万人，参保率达74.65%。与此同时，城乡居民基本养老保险参保人数也逐年递增，由2011年的33 182万人增加到2021年的 54 797万人，年均增长1 965万人，同期，制度参保率由2011年的41.99%快速增长至2021年的86.41%，目前已超过企业职工养老保险参保率。与此同时，中国机关事业单位工作人员养老保险制度虽然由原有现收现付制转变为部分积累制，但其“体制内”的职业身份决定了其参加退休养老制度的必然性，其基本养老保险参保率为100%。现阶段，尽管中国企业职工、城乡居民基本养老保险覆盖越来越多的人群，两类参保率不断增加，但仍显著低于公职人员的参保率，即目前尚未实现基本养老保险法定人群“应保尽保”。这也意味着中国基本养老保险制度在机会公平层面仍然有所缺失。

2.2 基本养老保险过程公平缺失

过程公平是确保公平实现的重要环节，其通过遵循一定的规则来确保公平的实现。约翰·罗尔斯指出，“社会公平是被制度所确定的正确规范所贯彻实施的，并恰当地给予解释，正义总是表示着某种平等，这种平等必然要求处于同一制度下的人们受到平等的对待方式，既包括法律层面上的平等对待，也包括制度层面上的平等对待”［13］，这意味着制度所确定的规则应无差别地适用于所有适用对象。对于基本养老保险制度而言，其存在的目的就是为了保障每个社会成员享有养老保险的权利，而在这一权利公平的驱使下，也必然要求制度的规则应无差别地在每一个社会成员身上适用与实施［15］。在这一意义上，基本养老保险制度过程公平是指参保人员应遵循相同的规則与实施办法，不能基于其先赋因素和自致因素的差异对不同人群实行相异的规则、采取不同的实施办法。

当前，中国基本养老保险制度基于人群划分而有所差异。具体表现为公职人员、企业职工和城乡居民的基本养老保险制度分别遵循不同的运作模式与机理，这直接致使各类人群遵循相异的参保规则和实施方法，进一步导致依人群建立的基本养老保险制度呈现相互独立、彼此割裂、碎片化发展的局面。这也是造成中国基本养老保险制度过程公平缺失的重要原因。在制度模式上，公职人员、企业职工和城乡居民虽然都实行部分积累制，但其筹资来源不同。公职人员基本养老保险资金由政府和个人共同承担，企业职工则由企业和个人共同承担，政府/企业缴纳基本养老保险费的比例为本单位工资总额的16%，个人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%。城乡居民基本养老保险资金由政府、集体（社区）和个人共同承担，居民根据“自愿性”原则，在100～1 200元、1 500元和2 000元共12个档次中进行选择缴费，大多选择较低档次进行缴费。

在待遇计发方面，前两类人员基本养老金的待遇计发与在岗职工平均工作水平、个人指数化缴费工资水平、缴费年限以及个人账户储蓄额等参数相关，具有显著的经济性；城乡居民基本养老金则只存在由政府根据经济社会发展情况及物价水平制定的最低标准限制，具有较为显著的政策性。基本养老保险制度规则的不一致导致公职人员、企业职工和城乡居民之间存在较大差异，这种差异不仅造成了制度规则方面的不公平，也使得各制度之间彼此隔离、难以融合，更对不同人群基本养老金待遇结果产生了重大影响。

2.3 基本养老保险结果公平亟待提升

结果公平作为机会公平和过程公平的综合反映［16］，主张通过分配实现公平的目标。从这方面来看，基本养老金作为基本养老保险制度对资源分配的结果，其公平性受机会公平和过程公平影响，具体可以用不同人群基本养老金给付水平和替代率衡量。

近年来，中国企业职工、城乡居民和公职人员之间基本养老保险待遇差距不断扩大，这一问题最直观的反映就是三者月人均领取养老金的差距。如表2所示，在养老金数量方面，21世纪初期，公职人员养老金是企业职工、城乡居民养老金的1.40倍、38.18倍，公職人员与企业职工之间的养老金差距并不大。随着社会的发展，3类人群养老金差异逐渐显著，且差距呈扩大化的发展趋势。2021年公职人员养老金是企业职工、城乡居民养老金的2.22倍、41.63倍。根据2021年民政部民政统计数据计算，城市最低生活保障平均标准为699元/（人·月），农村最低生活保障平均标准为518元/（人·月）。城镇职工的养老金约为最低生活保障所需金额的5倍。相比之下，农村居民的养老金只能满足约1/3的最低生活保障需求。因此，当老人生活面临风险时，农村居民显然处于更加弱势的地位。在基本养老金替代率方面，公职人员的替代率处于80%左右的高位水平，是同期企业职工的2.05倍、城乡居民的6.33倍，能够较好地保障他们退休后的生活水平。企业职工的养老金替代率在略有波动的情况下总体稳定，保持在40%以上，这种水平能够满足其基本生活需求。相比之下，居民的养老金替代率仅约为13%，很难满足居民的基本生活需求。

2.4 现行基本养老保险制度助推共同富裕的能力有限

中国已建成世界上规模最大的社会保障体系，作为中国养老保险体系的核心，基本养老保险扮演着重要的角色，其既是养老保障的基础，也是底线［17］。然而，一方面，中国仍未实现基本养老保险法定人群“应保尽保”，不同人群参保率仍存在较大分化。另一方面，随着年龄的增长，个体会面临与日俱增的因衰老而导致的生存风险及健康风险，但现阶段以基本养老保险、医疗保险及养老服务为主体的养老保障体系却难以给予老年个体以充分的制度支持来抵抗年老风险。当前，不同人群的基本养老保险制度均设有社会统筹账户和个人账户。其中，社会统筹账户由政府/企业承担，而个人账户则依靠个人缴费进行补充。这意味着，参保人员个体所缴纳的社会保险费本质上都是个人储蓄性存款，减弱了社会保险应有的互助共济功能。

现阶段，中国不同人群基本养老保险制度框架已经初步实现了统一，但基金统筹层次依然很低［18］。绝大部分地区仅在名义上实现了省级统筹，实质上却仍然停留在县（区）级统筹，在人口快速频繁迁移流动的时代背景下，这将直接影响到社会成员社会保险权益的公平性和制度运行的规范性。主要表现为当基本养老保险关系需要转移接续时，各统筹体在养老保险关系转移续接手续、费率、待遇等方面的规定各不相同，这种低度的养老保险关系流动性将直接导致个体养老保险权益受损。

此外，作为抵御老年生存风险的重要制度，中国现行基本养老保险制度难以担当起防止老年贫困之责。随着年龄的增长，社会成员会逐渐退出劳动力市场，依靠个人积累的财富或通过子女和亲友的支持来维持生活，没有足够的养老资金或可靠的收入来源可能导致老年贫困的风险增加。现阶段，中国不同人群之间养老金待遇水平存在较大分化，且相当一部分人群的养老金给付标准远低于同期最低生活保障标准。如在2021年，城乡居民基本养老金为191元/（人·月），仅为同期最低生活保障标准［699元/（人·月）］的27.32%，这就普遍使得老年人容易对生活产生担忧，极大地降低其消费能力及信心，难以建立对未来稳定生活的预期。

3 建立适应共同富裕的公平基本养老保险制度

共同富裕的实现需要统一公平的基本养老保险制度来保障社会成员的福利和权益，而现行基本养老保险制度助推共同富裕的能力有限，主要表现为基本养老保险制度尚未实现法定人群的“应保尽保”、互助共济功能偏弱、抵抗老年风险能力不足以及群体间待遇差距过大。在积极推进共同富裕的进程中，需要进一步理解共同富裕的内涵，紧扣富裕和共享，不断优化完善基本养老保险制度，构建更加公平的基本养老保险制度框架。

3.1 增加覆盖范围以保障机会公平

首先，树立全民参保意识。通过媒体、宣传册、社区活动等方式，增强全民参保意识，提高大众对养老保险制度的认识和了解，树立养老保险是个人和家庭未来稳定生活重要保障的意识。如开展养老保险知识讲座、宣传活动等，提高个人参保意识和主动性。其次，简化手续。简化养老保险的缴费和参保手续，降低参保门槛和操作难度，方便更多人参与其中。政府可以推出在线办理、手机应用等便捷的渠道，提供快速、便利的参保服务。最后，资费优惠。对于经济困难或特殊群体，可给予一定的参保费用减免或补贴，鼓励其参加养老保险。

3.2 优化养老保障制度设计以助推过程公平

首先，完善政策法规。建立健全相关的养老保障政策和法规，明确养老金的计算方法、缴费规则、领取条件、调整机制等内容，同时确保养老金制度与现有的劳动法、税收法等相关法律法规相协调。其次，适时建立财政全额供款的基础养老金制度以满足老年人基本生活需要，并尽快实现基本养老保险全国统筹。最后，完善个人账户制度，建立个人属性账户归并机制提供全方位的养老保障，构架起具有平衡协调、适度共享的“底线公平-梯度提升”养老保险体系。

3.3 缩小待遇给付差距以提升结果公平

首先，调整养老金发放标准。根据地区差异、劳动收入水平和生活成本等因素，合理确定不同地区的养老金发放标准，确保基本生活需求得到覆盖。其次，完善统筹机制。加强不同层级、不同制度之间的养老保险统筹，确保各地区、各部门之间的待遇差距不过大，避免出现明显的地域性差异。最后，提高低收入群体的养老保障水平。对于收入较低的群体，采取适当的人均补偿机制，提高其养老金待遇；考虑设立最低养老金保障线，确保低收入群体基本生活水平。

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