城市综合开发3.0 模式下的一级项目管理问题及研究——以临平国际未来产居生态城综合开发项目为例

钱乔峰QIAN Qiao-feng

（广州中医药大学第一附属医院，广州 510000）

1 背景

在向社会主义现代化迈进的关键时期，“十四五”期间，我国将正式进入城市高质量发展新阶段，新型城镇化继续稳步推进，重点逐渐由数量扩张向质量提升转变。城市综合开发作为实现新型城镇化的重要开发模式，已经为各地地方政府贡献了诸多成功案例，并将持续提升开发质量以满足新时期新要求。

2 城市综合开发的发展阶段及业务线条

城市综合开发在我国现行的法规中尚无明确定义，一般来说，是指地方政府与其引进的社会资本合作，从一级土地开发切入，以基础设施建设为根本出发点，进行的大规模综合性城市投资建设及运营活动。城市综合开发构建起集投融资、整体策划规划、城市基础设施设计建设、产业招商、城市运营为一体的新型建设模式，从产生至今已历经1.0、2.0 并升级到如今的3.0 模式（如表1）。从企业角色、合作内容、收益模式及收益来源等方面综合分析，“多级联动开发”模式即3.0 模式将是未来城市综合开发的主导方向。

表1 城市综合开发模式的发展阶段及特征

伴随城市综合开发模式的日益完善，企业内部也逐步形成更加成熟精炼的业务管理线条，以中交城投为例，在3.0 模式下，负责一级开发的每一个项目公司均统一成立四个职能/业务部门——财务运营部、综合管理部、项目管理部、成本合约部，其中，项目管理的职能是负责项目的土地拆迁、规划、设计、报建、工程建设工作。

3 城市综合开发3.0 模式下的一级项目管理问题分析

城市综合开发3.0 模式下，企业需要对项目进行全链条设计，包括资本运作、价值策划、资源整合、城市营造、城市营销、城市运营，它们既互相关联，又兼具一定的独立性和专业性，技术含量高，项目整体系统性强，且城市综合开发建设项目类型涵盖了市政道路、公共建筑、安置房、公园绿地、景观水系等方方面面，这对项目管理提出了极高要求，因此不可避免在项目实际运作过程中出现这样那样的问题：

3.1 缺乏整体规划策划

城市综合开发的合作范围少则几平方公里，大则十几甚至几十平方公里，足以形成一个非常完整的城市多功能综合发展区域，合作内容也非常全面，而项目管理者往往还停留在传统开发思维中，以一个“建设者”而非“谋划者”的角色来定义自己，只着眼于一个个子项目，缺乏全局定位，对项目整体没有统一的开发思路与开发计划，更无法对合作区内的用地和项目在规划层面进行合法合规性梳理，从而导致中后期项目推进举步维艰。

3.2 项目管理力量薄弱

一般来说，城市综合开发项目是一个大合同包，下面由十几个甚至几十个子项目组成，项目类型又涵盖了市政道路、公共建筑、安置房、公园绿地、景观水系等方方面面。而与之相对应的企业项目管理业务线，却往往只有少数2-3 位执行层，无法对规划、设计、报建、工程建设、安全质量等工作职能做到统筹兼顾，各项目间也容易顾此失彼，从而影响项目整体推进进度和质量。如何避免这个现象，一方面需要搭建与项目相匹配的项目管理队伍，另一方面更考验项目管理的制度建设和执行。

3.3 难以最大限度把控整体造价节省投资

城市综合开发3.0 模式合同利润一般分为投资利润、工程利润、房地产销售、产业服务费、城市运营费，其中投资利润与工程利润是同工程造价紧密捆绑的。造价越高，工程费用就越高，投资总额就越大，投资人与施工方获得的收益就越高，所以他们在把控造价方面有先天的主观消极性，由此造成的实际项目预算超概算、结算超预算问题屡见不鲜。如何统一项目管理者的项目建设目标，在项目推进过程中取得进度、质量、造价三者的平衡，是项目管理的关键。

3.4 缺乏市场竞争，合作单位能力不足

城市综合开发项目的设计单位及施工单位，一般作为联合投资人（或EPC 联合体）的角色介入，并非通过子项单独招标、方案比选的方式选择，因此其综合能力参差不齐。且这些单位多为主体投资人的兄弟单位或下属单位，甲乙方关系存在天然的管理难题，这又一定程度上影响了项目管理的管控效果。因此，设计精细度不足、设计图纸质量差、施工方案不合理、施工进度滞后等是城市综合开发项目经常要面临的问题。

3.5 一二三四级目标不一致，一级建设与需求不匹配

城市综合开发3.0 的核心竞争力便在于“一二三四级联动”，但到了实际项目操作层面，由于在企业中负责一二三四级的团队隶属于不同的事业部/子公司，有不同的KPI指标，各自业务的投资、回款、利润分开考核，项目全周期的执行效果与整体利润并不会对某一级形成奖励或惩罚，这便直接导致各级目标不一致各自为战，例如一级只顾加快投资建设以促进工程交付、地块出让，而二三级市场环境不佳，获取地块后去化困难，四级又抱怨工程不满足运营需要，这些都综合对项目整体效益造成影响。

4 城市综合开发3.0 模式下的一级项目管理要点思考——临平国际未来产居生态城综合开发项目

4.1 项目概况

临平国际未来产居生态城综合开发项目（以下简称临平项目）位于杭州市国家级余杭经济技术开发区，项目合作范围约4.17 平方公里，总投资约55 亿元，项目合作内容包括项目整体开发策划、土地开发整理投资、基础设施和配套公共服务设施投融资建设、智慧城市投融资建设、安置房的投资和建设、产业发展服务（如有）、城市运营服务（如有），合作期限6 年，建设期4 年，服务期2 年。根据合作协议，项目甲方为杭州临平经济开发建设有限公司（以下简称经开公司），乙方为中交城市投资控股有限公司（以下简称中交城投）。

4.2 项目管理总体管控思路

临平项目拟定“全过程针对性管理、总目标管控-分目标确保”的项目管理总体思路。全过程包括项目前期阶段、设计阶段、实施阶段、过程管控及收尾阶段；针对性管理是指专人专职负责专门的工作，确保日常管理工作实现专业对口（即对口策划规划、报批报建、勘察设计、优化变更、科技创兴，进度控制、计量支付、工程结算、文档归集，安全环保、质量管控、文明施工、职业健康、工程验收移交等专业工作）；总目标管控是指明确项目总体发展目标；分目标确保要求各阶段、各子项计划节点统筹编制、整体考虑并按计划落实。针对以上管控思路，拟定项目管理部工作细分如图1 所示。

图1 项目管理部工作细分示意（作者自绘）

4.3 项目管理要点思考

4.3.1前期阶段

4.3.1.1搭建项目管理团队

临平项目在筹备阶段，针对项目合作内容特点，组建“1+6”项目管理团队，其中1 指的是分管项目管理业务线条的领导，由公司副总经理担任；6 指的是：部门负责人一位，主持部门工作、管理体系建设和征地拆迁；设计管理岗一位，负责咨询管理、规划设计管理、报批报建、变更管理和科技创新；工程管理岗一位，负责现场管理、进度管理、计量支付、结算决算；安全质量环保监督管理岗一位，负责安全质量管理、环保管理、文明施工管理、职业健康管理和质监安监对接；助理岗两位，负责协助设计管理、工程管理工作。通过团队搭建实现专业对口、岗位完善的针对性建设。

4.3.1.2编制项目整体开发策略

根据中交城投城综事业部（总部）管理要求，临平项目初期便启动编制《开发策略》，通过对项目发展认知的探索，剖析项目经营思路，制定项目整体发展目标和发展策略，并通过项目特征总结推导出项目开发实施策略，其中包含分期计划、启动区计划、近一年行动计划、全过程投入产出财务分析等核心内容，最后提出项目风险点和应对措施。《开发策略》的编制与审议通过，使项目整体开发有了行动纲领与指导，目标明确思路清晰，避免无序无效开发。

4.3.1.3建立健全管理制度

为保证项目开发建设目标顺利实现，利用精简的管理人员实现高效的管理效应，临平项目坚持制度先行，以制度来规范管理动作，用制度来权衡奖惩，项目管理部组织编制40 余项管理制度，其中《勘察设计管理办法》《变更管理办法》《工程技术管理办法》《施工图技术交底及会审管理办法》《项目建设计划管理办法》《工程质量监督管理办法》《供应商综合考评办法》等在项目推进中起到了关键性作用。

4.3.1.4梳理报批报建工作流程

各地对于城市综合开发3.0 模式下的一级开发子项目是否属于政府投资项目存在争议，这个认定将对项目报批报建流程有重大影响。临平项目通过多方协商，以合法合规为前提将综合开发项目认定为“企业投资项目”，并厘清综合开发市政类项目、房建类项目从立项赋码、核准申请、方案审查、初步设计批复、施工许可到竣工验收的报批报建流程。工作流程是项目管理工作的操作手册，为项目计划节点的编制与考核提供了依据。

4.3.2设计阶段、实施阶段与过程管控

4.3.2.1推进城市设计及控规调整

临平项目处于城市已建成区，现状多为居住区、工业厂房、农田水系，各子项目如学校、安置房、市政路、公园绿道的实施势必与现状有诸多冲突，同时，项目用地的开发强度、规划指标是否能够发挥最大价值也有待论证。因此，项目管理部委托专业规划设计单位针对项目所在片区编制城市设计方案，通过场地现状分析、片区定位探索、城市空间研究、交通影响评价、产业导入设计等多方面多维度思考对比，提出对子项目选址、功能、规模容量等规划设计指标的调整优化方案，并通过控规局调方式推进规划调整方案在政府层面的修改落实，为项目的整体开发创造有利条件。

4.3.2.2落实设计咨询服务与设计交叉审核

项目管理部委托2 家杭州本地知名设计单位为本项目提供设计全过程咨询服务，在子项目推进的过程中对方案成果、初步设计成果、施工图成果等进行审核，也基于自身在杭州本地深耕的设计经验为项目的关键性方案提供指导性建议。同时，要求本项目3 家联合体设计单位在各自负责的子项目推进过程中实行“交叉审核”，互相汲取设计经验，避免重复犯错。通过这两项设计管理手段，有效提升设计方案合理性与设计图纸质量，为项目顺利推进打下良好的基础。

4.3.2.3提前对接产业及运营需求

根据投资合同，临平项目在以下三个方面涉及相关产业及运营服务：

①智慧城市投融资建设。

在市政道路（新建/改造）方案设计阶段，就提前与交警部门、街道城管处对接，一方面了解使用方的真实诉求，另一方面听取他们的经验建议对方案进行优化。例如，交警提出为了减少分散驾驶人员注意力应控制在综合杆上使用的LED 屏数量、街道提出在方案中增加智慧停车功能以提升区域交通环境等建议都不同程度完善了智慧城市方案的落地性与实用性。

②学校教育资源引入。

临平项目包含多个学校投资建设工程，既有公立学校入驻项目，也有需引入教育资源的学校，针对这一类型，主动对接区内外的优秀教育集团，收集现代化的办学功能需求，学习先进办学理念，并形成设计任务书在项目推进中落实。

③商业/产业用地出让及业态导入。

投资合同中包含99 亩商住用地、55 亩商业用地和180 亩产业用地的出让指标，一方面，利用一级开发优势主动促成自己商管公司与产业公司的介入，探索三四级合作机会，另一方面，对接有投资意向的商业/产业企业，通过一级开发“量身定做”方式吸引有影响力的企业进驻。

4.3.2.4压实监理单位责任

基于临平项目管理人员较为精简的现状，无法做到工程建设过程中事必躬亲，则更应充分发挥监理单位的监督管理作用，严格落实监理人员到位，审核并落实监理实施细则，规范工地例会制度，设定奖惩机制，让监理单位真正成为项目管理的有效保障。

4.3.2.5强化进度计划、施工质量、安全环保管理

进度是工程的生命线，但质量、安全和环保也一样不能有丝毫马虎。通过季报、月报、简报等形式，跟踪各关键节点计划达成率，对于延误的关键节点及带来的影响，进行原因分析和总结，并提出下一步的改进措施；成立质量监督管理领导小组及办公室，监理质量管理体系，执行质量管理方针，严控质量管理目标，开展质量管理活动，落实质量管理计划；成立安全生产委员会和环保工作领导小组，强化红线意识与责任落实，强化隐患治理和应急管理，强化环境保护与危害防治，强化制度建设与工作考核。

4.3.2.6严格控制变更

为了保证建设质量与投资造价，临平项目严格控制变更，管理目标为“零变更”，确需调整变更的，在符合国家有关技术标准的基础上应遵循以下原则：①有利于控制投资规模。②有利于资源综合利用和生态环境保护。③有利于确保项目质量、完善使用功能。同时将变更区分为重大变更、较大变更、一般变更三种类型，根据“先审批，后变更”的原则，设定变更管理流程并严格执行。

4.3.3收尾阶段

4.3.3.1强化竣工验收和移交管理

在政府行政主管部门要求下，组织参建各方主体，准备完善的项目验收文件材料，完成竣工备案。作为城市综合开发项目，关键在于需邀请甲方（经开公司）代表全程参与并确认验收成果。如表2 所示。

对于竣工验收合格后的工程项目，中交城投将工程使用权及全部相关资料无偿移交给经开公司。经开公司在收到中交城投提交的移交书面报告之日起7 个工作日内对移交工程给予接收，并予以书面确认。对于需中交城投运营的项目，在移交后由经开公司与中交城投另行签订委托协议，确认运营内容及相关费用结算机制。

4.3.3.2子项目建设后评估

城市综合开发是一个持续性的开发过程，每一个子项的结束都意味着下一个子项的开始，因此子项目建设后评估对项目整体开发确有必要且意义重大。建设后评估应该由项目管理部组织，从设计、报批、成本造价、施工建设到竣工验收全过程出发，总结经验教训，针对同类型项目编制标准化指导文件，形成一套完善的建设后评估体系机制。

5 结语

城市综合开发项目本就是有强大综合实力的企业整合各类资源进行开发建设的一种模式，通过这种模式可以有效降低建设成本，提高项目建设质量，提升项目投资效益，但根据其实际推行现状不难发现，在管理过程中仍存在诸多问题。本文以建设项目为基础，探索城市综合开发一级项目管理的要点，试图以此提升项目管理的质量与水平，实现项目的成功实施和高质量交付，促进城市综合开发模式的持续完善。