纵向分权、横向竞争与地方政府支出预算不确定性

李 鑫，邓淑莲

(上海财经大学公共经济与管理学院，上海 200433)

一、引 言

不同于以往的经济高速增长时期，我国经济发展已经迈向一个新的阶段，即财政收入增速减缓的同时支出规模却在不断扩张(1)2021年《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提到，当前和今后一个时期，财政处于紧平衡状态，收支矛盾较为突出。。面对这种紧平衡的预算环境，各级政府必须充分发挥公共预算计划、管理和控制的功能，约束预算行为，提高财政资金使用效率，才能够提高财政可持续性。政府预算作为政府经法定程序批准的年度财政收支计划，不仅能够反映其施政方针和社会经济政策，还能够约束其财政收支行为。预算编制是政府预算管理中尤为重要的一个环节，能够明确政府在预算年度内的工作方向及范畴，并且科学的预算规划还是政府实施战略部署的重要参考。政府的财政行为和激励会影响市场主体的经济活动，市场主体会根据政府预算判断政府当年的政策方向并进而制定自己的发展规划。一旦预算编制行为出现偏差，政府预算便无法准确传达政府当年的计划和安排，这会影响市场主体正常的经济活动，削弱他们的经济活力，从长期来看不利于经济发展。除此之外，年初预算编制不准确往往伴随着频繁的预算调整，这一行为将挑战年初预算作为法律工具的权威性，弱化政府的公信力。

既有文献普遍认为我国在政府预算编制方面存在问题，并且预算编制不准确也是导致我国预决算偏离长期处于高位的重要因素[1][2][3]。目前，学界关于预算编制研究多集中于定性分析，学者们将影响预算编制的因素主要归纳为以下三个方面：编制方法不够科学[4]、编制依据简单[5][6]以及监督机制不足[7][8]。然而，导致我国地方政府预算编制的科学性较低的原因还有深层次的制度性因素[9]。财政体制是我国财政成绩、风险和问题的天然“放大器”[10]。我国财政分权体制下，中央政府赋予地方政府一定的税收权力和支出责任，但地方政府在财政收入及财政支出中不具有完全且对称的自主权[11]。从预算管理的角度来看，中央政府虽然赋予地方政府在预算编制上的自主权，允许其自主决定预算支出规模和结构，但是央地政府之间收入分权与支出分权之间的非对称性导致地方政府安排预算支出的资金依赖于中央的转移支付，而且地方政府的财政支出行为还要接受中央政府的绩效考核，考核结果决定着地方政府行政官员能否获得晋升机会。在这一背景下，地方政府的预算编制行为会出现偏差：一方面，我国转移支付制度尚未成熟，中央转移支付在分配环节和执行程序等方面十分繁琐和复杂[12]，导致中央政府提前下达的转移支付预算指标不够精确，影响地方政府支出预算编制的准确性；另一方面，地方政府为了在“标尺竞赛”中获得优胜，会在预算编制阶段出现策略性行为，通常表现为策略性地低估预算收支[13][14]，这也会影响支出预算编制的准确性。然而，目前学界针对我国财政分权体制的两种典型特征——财政纵向失衡和横向政府竞争的研究往往侧重于进行单方面分析，少有文献将财政纵向失衡和横向政府竞争纳入同一个理论分析框架中，同时探讨两者对地方政府预算行为的影响[15][16][17][18][19]。

基于此，本文利用2010—2019年全国30个省份的年初预算数据和调整预算数据构建了支出预算不确定性指标，分析我国财政分权体制下财政纵向失衡和横向政府竞争对地方政府支出预算不确定性的影响及其作用机制。研究发现：第一，财政纵向失衡和横向政府竞争均会影响地方政府年初预算编制的准确性，加剧支出预算不确定性。从影响效应的大小来看，财政纵向失衡在地级市层面的影响效应大于省级层面，但横向政府竞争在省级层面的影响效应更大。第二，财政纵向失衡和横向政府竞争加剧支出预算不确定性的作用渠道并不相同。其中，财政纵向失衡主要是通过影响地方政府对于转移支付的依赖程度来影响支出预算不确定性，并且转移支付的不确定性会加剧这一影响效应；横向政府竞争加剧支出预算不确定性的作用渠道主要是地方政府对于自有财力的低估行为。

本文的边际贡献如下：一是本文立足于我国财政分权体制，从财政纵向失衡和横向政府竞争两个视角探讨支出预算不确定性的形成机制，为地方政府预算管理研究提供了新的视角；二是鲜有研究将我国财政分权体制的两个典型现象——财政纵向失衡和横向政府竞争纳入同一理论分析框架中进行探讨，本文将二者放在同一理论分析框架中进行分析，丰富了关于我国财政分权模式的理论研究；三是本文通过整理2015—2019年地级市的年初预算数据和调整预算数据，从地级市层面进一步检验了我国财政分权体制对地方政府支出预算不确定性的影响。

二、理论分析及研究假说

(一)财政纵向失衡与地方政府支出预算不确定性

财政纵向失衡是我国财政分权体制的一个典型现象。分税制改革以来，财权上收、事权和支出责任下移致使政府间财政事权和财权不匹配的问题日益凸显，央地政府间财政纵向失衡现象突出，地方财政压力日趋严峻。在此背景下，转移支付制度被视作调节政府间财政关系、缓解地方政府财政收支矛盾困境的重要手段[20]。然而，我国转移支付制度尚未完善，其制度设计还存在许多不合理之处，导致中央政府转移支付无法在预算周期开始前及时准确地下达地方政府，从而影响地方政府预算编制的准确性。

为了降低这一制度缺陷的影响，提高地方政府预算编制的准确性和完整性，中央政府一般会在前一年的11月份提前下达转移支付预算指标，但是目前来看中央政府提前下达的转移支付预算指标依然不够精准。以2019年为例(2)由于一般性转移支付和专项转移支付涉及预算科目众多，本文选取部分科目进行分析，结果备索。，中央一般性转移支付提前下达的比例约为80%左右，而专项转移支付提前下达的比例约为60%，也就是说仍然有20%的一般性转移支付和40%的专项转移支付需要经中央预算核实后方能确定，这部分资金无法纳入地方政府年初预算中。通常来讲，相对准确的转移支付金额是在当年的4—5月份经过中央预算的再次核定后才会下达地方政府，地方政府根据“多退少补”的原则进行预算调整。预算调整的规模越大意味着预算的不确定性越大。因此，提前下达的转移支付预算指标不够精确是造成地方政府支出预算不确定性的关键因素。然而，这一现象背后的根源在于地方政府财权与事权的不匹配。财政纵向失衡严重的地区，其财政支出高度依赖中央转移支付，此时地方政府的预算支出安排与中央转移支付的预算指标高度相关。一旦提前下达的预算指标不够精确，地方政府的年初预算安排就会出现较大的偏差。基于此，本文提出以下两个假说：

假说1：财政纵向失衡会加剧地方政府支出预算不确定性。

假说2：财政纵向失衡通过影响地方政府对转移支付的依赖程度加剧支出预算不确定性。

在我国增量预算的背景下，中央政府会参考以前年度转移支付执行情况分配当年转移支付的额度，并在此基础上确定提前下达的预算指标。转移支付在年份之间的波动程度会影响这一预算指标的准确性。既有文献常将变量在年份之间的波动程度称之为该变量的不确定性，并利用该变量以前年度增长率的标准差来衡量[21][22][23]。根据这一衡量方式，转移支付不确性越大说明当年转移支付的下达情况相比以前年度的波动程度较大，可能的原因包括转移支付分配制度不规范和重大财政政策调整等影响地方政府年初安排预算支出准确性的因素。基于此，本文提出第三个假说：

假说3：转移支付不确定性会加剧财政纵向失衡对地方政府支出预算不确定性的影响效应。

(二)横向政府竞争与地方政府支出预算不确定性

横向政府竞争是我国财政分权体制的另一典型现象。在我国财政分权模式下，中央政府提拔地方官员的权力激发了地方政府间的“标尺竞赛”，加剧了地区间的横向政府竞争[24]。考虑到前景理论模型能够充分考虑决策者在面临收益和风险时的心理因素，更加贴合预算决策过程，本文利用这一模型分析地方政府在面临横向政府竞争时的支出预算策略。

1.模型假设。(1)地方政府预算资金。地方政府安排预算支出的资金主要来源于三个方面：地方政府自有财力re_s、政府债券re_d以及上级转移支付re_t(3)根据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，属于地方的财政事权原则上应该由地方通过自有财力安排，对地方政府履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口，除部分资本性支出通过依法发行政府性债券等方式安排外，主要通过上级政府给予的一般性转移支付弥补。。其中，地方自有财力和政府债券的获得都需要付出相应的成本，而转移支付作为上级补助资金，具备“公共池”资源的特点，获得时地方政府来并未付出对等的税收成本[25]。故本文假设地方政府获得中央转移支付的成本为0，而获得一单位自有财力和发行一单位政府债券需要付出的成本分别为C_s和C_d。简便起见，令C_s=C_d=C。另外，从收益上看，财政转移支付的主体为一般性转移支付(4)《中华人民共和国预算法》(下文简称《预算法》)第十六条规定，财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。，与地方政府自有财力以及政府债券一样都由地方政府负责统筹安排。本文假设地方政府将一单位自有财力、政府债券和转移支付收入用于消费能够获得的预期社会福利是等同的，均为R。

(2)地方政府年初编制预算的策略。根据我国的预算实践，中央政府会在地方政府编制年初预算之前提前下达转移支付和政府债券预算指标，尽管这一提前下达的预算指标并不精确，但绝大多数地方政府都会直接将该预算指标纳入年初预算中。因此，地方政府在面临横向政府竞争的压力时难以策略性地变动转移支付和政府债券的金额。然而，与中央转移支付和地方政府债券不同，地方政府在预测辖区内自有财力收入方面拥有自主权，此时地方政府在年初会面临两个策略：低估自有财力和不低估自有财力。

(3)预算边际调整。考虑到目前我国采用的是增量预算的编制模式，即当年的预算是在以前年度的预算基础上进行的边际调整，为了简化模型，本文假设地方政府据实编制自有财力收入的边际调整率为βh，低估自有财力时的边际调整率为βl，且βh>βl>0。根据“收支平衡”的原则，支出预算的边际调整率也存在不低估和低估两种策略，且二者出现的概率分别为P和(1-P)。当地方政府选择据实编制自有财力时会面临两种情况：一是没有完成预期收入及相应的支出，假设此时实际边际调整率为βl；二是实现了预期收入并安排相应的支出，即实际边际调整率为βh。同理，当地方政府选择低估自有财力时也会面临两种情况：一是实现了预期收入并安排相应支出，即实际边际调整率为βl；二是超额完成预期收入，假设此时实际边际调整率为βh。对于地方政府来说，无论是否低估自有财力，自有财力边际调整率为βh和βl的概率均为1/2。关于地方政府预算编制的具体情形见图1，其中xi(i=1，2，3，4)为各情形的相应收益。

图1 地方政府预算编制的四种情形

地方政府在选择据实编制自有财力时会面临实际收入低于预期收入的风险，一旦出现“少收”现象，地方政府就会给中央政府留下懒政怠政的形象，产生相应的晋升成本。而当地方政府选择低估自有财力时，根据《预算法》规定，“超收”收入只能纳入预算稳定调节基金(5)《预算法》第六十六条规定，各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。，不能在当年自由支配，在此情况下，地方政府会损失re_st-1(βh-βl)R的社会福利，但可以获得相应的晋升收益。晋升收益与晋升成本都与地方政府横向竞争程度高度相关，地方政府竞争越激烈，地方政府行政官员受到“少收”或者“超收”现象的影响就会越大。假设一单位“少收”或者“超收”带来的晋升成本或晋升收益为l，l越大，横向政府竞争程度越高。

(4)地方政府的前景价值。根据Tversky和Kahneman提出的前景理论，博弈主体在不确定下进行决策时所依据的并不是期望效用值，而是自身对策略价值的感知[26][27]。前景理论模型能够充分考虑地方政府在面临收益和风险时的心理因素，更真实地刻画预算决策过程。假设地方政府的感知价值能够通过前景价值进行衡量，其大小由价值函数v(Δx)和权重函数w(p)共同决定：

Vi=∑v(Δxi)*w(pi)

(1)

2.模型构建与假说提出。基于上述假设，图1各情形的最终收益xi如下：

(2)

其中，K=(re_st-1+re_dt+re_tt)R，M=(re_st-1+re_dt)C，Δβ=βh-βl。

地方府选择不低估自有财力时能够获得的总收益为：

将x0作为参照点，地方政府选择低估自有财力时的前景价值为：

(3)

由于C和R并非固定值，本文根据C和R的大小构建了以下三种情景(R>2C、R=2C和R<2C)，并且分别计算不同情景下地方政府选择低估自有财力时的前景价值。为了分析我国财政分权体制下横向政府竞争对地方政府年初预算编制行为的影响，分别对不同情景下的前景价值公式求l的导数。本文发现，不论C和R如何变化，当地方政府间横向竞争增加，即l增大时，地方政府低估当年自有财力的前景价值都会有所增加，即横向政府竞争会助长地方政府低估自有财力的意愿(6)限于篇幅，此处未报告详细的分析步骤，作者备索。。基于上述理论分析，本文提出第四个假说：

假说4：横向政府竞争会助长地方政府低估当年自有财力的意愿，影响年初预算编制的准确性，加剧地方政府支出预算不确定性。

三、实证策略、变量与数据

(一)模型设定

为了分析我国财政分权体制的典型现象——财政纵向失衡和横向政府竞争对地方政府支出预算不确定性的影响，本文以支出预算不确定性作为被解释变量，财政纵向失衡和横向政府竞争为核心解释变量建立以下回归模型：

DEV_budit=α0+α1VFIit+α2COMit+γControlsit+μi+λt+εit

(4)

其中，α0表示常数项，i和t分别表示省份和年份；DEV_budit衡量i省在t年时政府支出预算不确定性程度；VFIit代表i省在t年的政府财政纵向失衡程度，COMit表示i省在t年的横向政府竞争程度；Controlsit为控制变量；μi和λt分别控制省份固定效应和年份固定效应，εit为随机扰动项；α1和α2为对应解释变量的系数。

(二)变量的选取

1.被解释变量。年初预算数是对未来财政收支情况的计划，但是在预算执行过程中可能会出现预算编制时未预期的、确实需要调整预算的情况，此时政府可以编制预算调整方案并按规定的程序向人大申请调整预算，经人大审查批准预算调整后的新预算数为调整预算数。预算调整在很大程度上是对年初批准的预算数的合法修正，两者之间的差异直接反映了年初预算编制的准确性[28]。故本文利用年初预算数与调整预算数之间的偏差程度反映政府支出预算不确定性，具体衡量方式为：

(5)

2.核心解释变量。(1)财政纵向失衡。财政纵向失衡能够反映各级政府的财力与其承担的支出责任之间不匹配的程度，既应涵盖收入分权又应包括支出分权。故本文借鉴Eyraud和Lusinyan(2013)以及储德银和邵娇(2018)的方法对财政纵向失衡进行衡量[15][29]。该变量数值越大，说明财政纵向失衡程度越大。(2)横向政府竞争。考虑到“晋升锦标赛”是目前解释横向政府竞争最有影响力的假说，以及经济发展水平是地方政府进行“标尺竞赛”的标准，本文借鉴缪小林等(2017)的构建方法，利用临近省份人均GDP和全国范围内省份最高人均GDP为标尺构建横向政府竞争指标[30]。

3.中介变量。根据理论分析，本文以转移支付依赖程度和自有财力收入偏差作为中介变量进行分析。其中，转移支付依赖程度利用转移支付规模占地方政府当年财政支出的比重来表示。自有财力收入是指地方政府本级财政收入，故自有财力收入偏差为地方政府当年本级收入决算数与年初预算数之间的差异，具体衡量方式为：

(6)

4.调节变量。调节变量为转移支付不确定性。根据以往研究的做法，采用移动标准差来测度波动情况，即利用当年以及前两年的转移支付增长率的标准差来衡量当期转移支付不确定性[21][23][31]。为了剔除价格因素的影响，本文先将名义转移支付平减为实际转移支付，然后计算各期转移支付增长率，并在此基础上计算当年以及前两年的转移支付增长率的标准差。

5.控制变量。结合已有文献关于政府预决算偏离影响因素的研究[28][32][33]，本文考虑以下控制变量：(1)人均地区生产总值，用各地区生产总值与年末常住人口比值的对数表示；(2)经济增长率，根据各省统计年鉴中公开数据整理而来；(3)市场化指数(7)市场化指数的相关数据来源于Wind数据库。；(4)《预算法》在2014年经过第一次修正后于2015年1月1日正式实施，因此本文设置虚拟变量，并将2015年以前取值为0，2015年及以后取值为1；(5)经济预测水平，本文利用实际经济增速与计划经济增长目标之间差值的绝对值表示。

表1汇报了计量模型中涉及变量的描述性统计。

表1 变量的描述性统计

(三)数据来源

本文选取全国30个省份(除西藏和港澳台地区)作为研究对象，时间跨度为2010—2019年，剔除西藏的原因在于其各项数据严重缺失。各省份的政府调整预算数据来源于《中国财政年鉴》，政府年初预算数据根据各省公开的年初预算报告及报表中的支出数据整理而来(8)《中国财政年鉴》中的预算数实为在预算执行过程中经过调整后的调整预算数。。经济增长率来源于各省统计年鉴，其他控制变量数据主要来源于《中国财政年鉴》以及Wind数据库。

四、实证结果及分析

(一)基准回归结果

表2汇报了式(4)的回归结果，其中列(1)—列(3)仅控制时间和省份固定效应，不考虑其他控制变量。列(1)的核心解释变量只有财政纵向失衡，列(2)的核心解释变量为横向政府竞争，列(3)同时考虑财政纵向失衡和横向政府竞争的影响，列(4)控制了其他相关变量。根据列(1)—列(4)的回归结果，不论在何种情况下，财政纵向失衡和横向政府竞争均显著影响支出预算不确定性，且两者对于支出预算不确定性的影响效应都是正向的。具体而言，表2列(4)显示，财政纵向失衡程度每增加1个单位，支出预算的不确定性会增加0.965个单位；横向政府竞争平均每加剧1个单位，支出预算不确定性会增加0.033个单位。这一结论验证了理论分析中的假说1和假说4。

表2 基准回归结果

(二)稳健性检验

本文主要从以下几方面解决模型的内生性问题：首先，改变被解释变量的衡量方式。其一，参照既有研究，将式(5)分母中的年初预算数改为年初预算数和调整预算数的均值[33]；其二，将支出预算不确定性重新定义为调整预算数与年初预算数之间的比值。其次，增加控制变量，包括官员特征和经济政策不确定性。再次，剔除特殊省份，即分别剔除少数民族自治区和直辖市。此外，为避免存在反向因果关系，借鉴相关文献的做法，分别选取财政纵向失衡和横向政府竞争的滞后一期作为工具变量[34][35]，采用二阶段最小二乘法做进一步检验。最后，本文还选择两个核心解释变量当期与滞后一期的均值作为新的核心解释变量(财政纵向失衡_1和横向政府竞争_1)[12]进行回归。上述稳健性检验结果显示，核心解释变量的符号和显著性与基准回归结果一致，证明了基准回归结果的稳健性(9)限于篇幅，本文未报告第四部分稳健性检验、异质性检验以及第六部分进一步分析的结果，作者备索。。

(三)异质性检验

1.转移支付类型异质性。考虑到中央政府对一般性转移支付和专项转移支付提前下达的预算指标的要求有所差异，财政纵向失衡对于支出预算不确定性的影响效应可能会因为地方政府依赖的转移支付类型的不同而存在差异。基于此，本文以各年度专项转移支付占比的全国均值作为分界点，高于当年均值的视为高度依赖专项转移支付的地区，反之则为依赖程度较低的地区。回归结果显示，在高度依赖专项转移支付的地区，财政纵向失衡对于支出预算不确定性的正向影响更大。这一结论再次证实了假说1。

2.市场化水平异质性。市场化水平与地区自有财力之间存在着紧密联系。地方政府竞争主要作用于地方政府自有财力，因此在不同的市场化水平下，横向政府竞争对支出预算不确定性的影响会存在差异。基于此，本文以各年度市场化指数的全国均值为节点，高于当年均值的地区视为高市场化水平地区，反之则为低市场化水平地区。回归结果表明，横向政府竞争对于支出预算不确定性的正向影响在高市场化水平地区比较显著，在低市场化水平地区并不显著，假说4得以验证。

五、机制分析

(一)财政纵向失衡影响地方政府支出预算不确定性的作用渠道及调节机制

理论分析中提到，财政纵向失衡严重的地区，其财政支出会高度依赖中央转移支付。在此情况下，地方政府安排年初预算支出的主要依据就是中央转移支付提前下达的预算指标，如果该指标不够精确，地方政府的预算支出安排便会受到很大影响，导致年初支出编制存在较大偏差。因此，本文认为财政纵向失衡加剧支出预算不确定性的前提是财政纵向失衡会显著影响地方政府的转移支付依赖程度。为了验证这一关系，本文以地方政府转移支付依赖程度作为被解释变量，财政纵向失衡为核心解释变量进行回归，具体回归结果如表3列(1)所示。根据这一回归结果，财政纵向失衡与地方政府转移支付依赖程度之间呈现出显著的正向关系，验证了假说2。

表3 机制检验：作用渠道和调节效应

转移支付制度自身的缺陷是造成转移支付不确定性的重要原因之一[23]。转移支付的不确定性意味着地方财政收入的不稳定，而地方政府对辖区内财政收入没有稳定性预期往往会导致政府预算编制的不准确。基于此，本文将财政纵向失衡和转移支付不确定性的交互项引入模型进行分析，具体回归结果如表3列(2)所示。根据回归结果，财政纵向失衡以及财政纵向失衡与转移支付不确定性的交互项均显著为正，表明财政纵向失衡与支出预算不确定性之间存在显著的正向影响，并且转移支付不确定性会加剧这一正向影响，验证了假说3。

(二)横向政府竞争影响地方政府支出预算不确定性的作用渠道

根据“量入为出”的编制原则，地方政府对于预算收入的预估会影响当年的预算支出安排。在前景理论模型中，在横向政府竞争的压力下，相比于高估预算支出带来的社会福利的增加，地方政府更愿意接受“超收”带来的晋升机会。因此，本文认为横向政府竞争会助长地方政府策略性低估财政收入的意愿。由于转移支付额度和政府债券均主要取决于中央政府，横向政府竞争主要影响地方政府对自有财力的预测。

考虑到一般公共预算收入预算及决算情况表中当年的收入合计数即为地方政府当年的自有财力收入预决算数据，本文利用收入合计数的决算数与预算数差额构建地方政府自有财力收入偏差指标。该指标越大，说明地方政府对于自有财力的低估程度越高。表3列(3)为横向政府竞争对地方政府自有财力的影响效应，回归结果显示横向政府竞争与自有财力收入偏差之间呈现出显著的正相关关系，这就意味着横向政府竞争确实会助长地方政府低估自有财政收入的意愿，验证了本文的假说4。

六、进一步分析

根据《预算法》的规定，各级政府负责编制本级政府预算(10)《预算法》第二十四条规定，县级以上地方各级政府编制本级预算、决算草案；向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告。，也就是说不同层级的政府在本级预算编制中均有一定的自主权。然而，囿于基层政府预决算公开的力度不够，既有文献在进行经验分析时多从省级层面分析地方政府的预算行为，少有文献针对地级市展开经验分析。由于地级市层面的预决算数据公开并不全面，尤其是2015年之前的数据缺失严重，本文根据政府网站或者财政局网站公开的预算报告及报表、预算调整方案及报表搜集并手工整理了2015—2019年地级市预决算的相关数据，并进而在地级市层面上探讨财政纵向失衡和横向政府竞争对地方政府支出预算不确定性的影响。

值得注意的是，与省级政府的情况不同，地级市政府的调整预算数既有高于年初预算数的年份，也有低于年初预算数的年份，此时支出预算不确定性指标有正有负。根据前文的理论分析，财政纵向失衡和横向政府竞争越大，地方政府低估年初预算数的意愿越高。结合支出预算不确定性的定义，不论支出预算不确定性是正是负，如果财政纵向失衡和横向政府竞争均与支出预算不确定性呈现出正相关关系，即如果财政纵向失衡和横向政府竞争的系数显著为正，说明本文的结论依然成立。

地级市层面的回归结果与省级层面的结论一致，财政纵向失衡和横向政府竞争都会显著加剧支出预算的不确定性。对比二者在省级层面和地级市层面影响效应的大小发现，财政纵向失衡在地级市层面的影响系数为1.007，略高于省级层面的影响效应，但两者相差不大。不难理解，中央转移支付要经由省级政府下达至各地市，相比省级政府，地级市政府面临更大的不确定性，故对于转移支付依赖程度越高的城市，其年初预算编制的不确定性越大。

与财政纵向失衡不同，横向政府竞争每增加1个单位，省级层面和地级市层面支出预算不确定性变动程度分别为0.033和0.01个单位。根据这一结论，地方政府竞争在地级市层面的影响效应要小于省级层面，且两者之间的差异较为明显。原因在于，省级政府在编制年初预算时要考虑辖区内所有地区的经济发展状况，这种不确定性也为他们提供了策略性行为的空间，而地级市政府的经济体量较小，且相对稳定，留给他们发挥的空间并不大，故在地级市层面横向政府竞争对年初预算编制准确性的影响较小。

七、结论及政策建议

本文利用2010—2019年省级层面数据从理论和实证的角度探讨了财政纵向失衡和横向政府竞争对地方政府支出预算不确定性的影响效应及潜在机制。研究发现：第一，财政纵向失衡和横向政府竞争都会影响地方政府年初预算编制的准确性，加剧支出预算不确定性。在经过一系列稳健性检验后结果依然稳健。第二，机制检验发现，财政纵向失衡主要是通过地方政府对于转移支付的依赖程度来影响支出预算不确定性，并且转移支付的不确定性会加剧财政纵向失衡对于支出预算不确定性的影响效应；而横向政府竞争加剧支出预算不确定性的作用渠道主要是地方政府在面临晋升压力时对自有财力的策略性低估行为。第三，本文从转移支付的类型和市场化水平进行异质性分析发现，专项转移支付依赖程度较高的地区，财政纵向失衡对支出预算不确定性的影响效应更大；在市场化水平较高的地区，横向政府竞争对于支出预算不确定性的影响更为显著。第四，从影响效应的大小来看，财政纵向失衡在地级市层面的影响效应高于省级层面，但横向政府竞争在省级层面的影响更大。

根据理论分析和实证结果，本文提出如下政策建议：第一，加快政府间财政关系立法工作，合理划分央地之间的财权、事权与支出责任，建立财权、事权与支出责任相匹配的财政体制，从根源上解决地方政府财政收支困境，避免预算行为偏差；第二，改善地方政府绩效考核指标，将官员晋升机会同辖区居民生活品质联系到一起，科学引导与不断规范地方政府间横向竞争，充分发挥地方政府间支出竞争优化公共服务供给与提升经济增长质量的积极效应；第三，优化转移支付制度，提高转移支付管理的规范性、科学性、合理性，确保转移支付能够及时足额地下达基层政府，与此同时完善财政资金直达机制，减少财政资金的下达时滞，确保预算编制的准确性；第四，“增量预算”模式赋予了地方政府出现策略性行为的空间和机会，应该继续推进零基预算改革，提升预算编制的准确性；第五，规范预算调整过程，加强对预算调整的审查，削弱地方政府在年初策略性低估预算的动机，确保预算行为得到有效约束。