“参与式社区灾害风险管理”课程开发路径探析

李莎 吴若芊

引言

“参与式社区灾害风险管理”课程项目是以社区为基本单元，以社会组织、第三方团队为师资，以社区管理者、社区利益相关者为授课对象，以灾害风险识别、风险评估、风险处置等为授课内容，通过全员参与本社区风险管理全流程，进而明确社区灾害风险及处置方式方法，提高社区内居民风险意识，增强自救互救为目的的系列课程规划，项目主要包括全员参与式的理论学习和实操练习两部分内容。

“参与式社区灾害风险管理”并不是新生事物，它正式诞生于1984 年的国际减灾计划实施会议，并由亚洲备灾中心于2012 年较为系统地引入我国。在实践层面，我国民政部与亚洲基金会曾以项目的形式开展过“参与式社区灾害风险管理”合作，这些项目均以选定社区为试点，以培训为抓手，以培训社区管理者为手段，以鼓励社区居民代表、社区管理者等社区利益相关者共同参与社区治理为目的，曾以点带面地对促进试点社区应急管理水平起到过一定的效果。

经梳理相关资料发现，“参与式社区的灾害风险管理”大都以亚洲备灾中心、亚洲基金会引进的课程项目为主导，培训师资也都以项目方为主力，源自我国本土的参与式社区灾害管理的课程项目很少，在没有外部专家指导下，基于现有课程资料，无法培养出引导社区开展参与式灾害管理的相关人员。面对我国自然灾害多发频发、各种突发事件层出不穷的现状，如何从根本上提升社区的应急管理能力，使我们有必要也有义务基于本地化开发“参与式社区灾害风险管理”课程，使基层工作人员能够基于从文本资料（“参与式社区灾害风险管理”课程资料）入手，通过参与学习，根据既定流程，利用所掌握的方法举一反三地处理各种突发事件，做好各类事件的风险防范应对工作。

“参与式社区灾害风险管理”课程开发的应然目标

（一）适应社区居民需要

社区是社会最基本的单元，社区居民是社会最基本单元中的基础群体，不论是城市型社区还是农村型社区，抑或是城乡接合部型社区，不同社区的社区环境各不相同，社区文化亦有所差异，社区居民群体性特征更是千差万别，突出表现在社居居民的年龄结构、身体素质、受教育水平、灾害认知、自救互救能力方面都截然不同，“参与式社区灾害风险管理”课程开发基于社区实际，能满足社区居民显在的和潜在的需要。一方面课程内容符合居民日常生活需要，能引起社区公众共鸣。如社区内曾发生过或可能会发生的灾害事件、应对方法、自救互救能力提升，短时间内可以提高居民自我认知的事件等。另一方面课程形式适合居民需要，能吸引社区公众参与。“参与式社区灾害风险管理”课程不是传统的说教，而是强调全员参与，从社区利益相关者的集思广益中寻找最优方案，大大提升公众的参与感，凸显居民的主人翁精神。

（二）提升社区居民科普素质

《全民科学素质行动规划纲要（2021—2035 年）》提出要开展基层科普能力提升工程，“参与式社区灾害风险管理”课程从性质上来说属于科普类课程，需要在实施的过程中将风险理念、风险的应对方法以简单易懂的形式传授给学员，并且重点围绕“5.12”全国防灾减灾日、安全生产月、国际减灾日等特定的节点开展系列宣传科普活动，并通过各种演练、演习等让公众参与到相关活动中去，以此提高公众的防灾减灾救灾意识，进而增强居民的自救互救技能。从这个意义上来说，“参与式社区灾害风险管理”课程是开展基层科普能力提升工程的重要组成部分，能在一定程度上提升社区居民的科普素质。

（三）提升基层应急管理能力

《“十四五”国家应急体系规划》明确要求，要提升基层治理能力，加强安全文化建设，健全社会服务体系，推动共建共治共享，筑牢防灾减灾救灾的人民防线。“参与式社区灾害风险管理”课程的实施地点在社区，通过在社区开展系列课程培训内容，引导社区利益相关者全流程、全方位地参与社区灾害风险管理工作，使社区居民能够掌握社区灾害风险管理的相关概念、识别、分析和评估社区灾害风险，在群体共同努力下能找到应对社区风险的方法，并适时地开展自救互救。从这个意义上来说，“基于社区的灾害风险管理”不仅为居民参与社区共建共治提供了途径，也为实施网格化管理，推进应急文化建设提供了重要渠道，能极大地提升基层应急管理能力。

（四）实现社区资源共享

《“十四五”国家综合防灾减灾规划》提出要推进基层社区应急能力标准化建设，实现每个社区“六个一”目标，即一个预案、一支队伍、一张风险隐患图、一张紧急疏散路线图、一个储备点、每年至少一次演练，不断夯实群防群治基础。“参与式社区灾害风险管理”课程设计，充分借鉴上海建设“八有”村居的经验，并结合河北省实际，通过设计“七有”课程教学体系，即有队伍、有制度、有清单、有物资、有防灾明白卡、有风险一张图、有演练，力争推进基层社区应急能力标准化。通过开发“参与式社区灾害风险管理”课程，不仅可以理顺基层应急管理工作全流程，还可以帮助社区连接外部资源，做好社区治理工作。

案例研究：石家庄市长安区广安街道冠诚苑社区灾害风险管理实践

（一）石家庄市自然灾害现状

石家庄市，简称“石”，河北省辖地级市、省会、特大城市，地处河北省中南部、环渤海湾经济区，首都北京市西南方向，跨华北平原和太行山地两大地貌；全市总面积14530 平方千米，下辖8 区11 县，代管3 个县级市。石家庄市地处中低纬度亚欧大陆东缘，临近太平洋所属渤海海域，属于温带季风气候，四季分明，寒暑分明，雨量集中于夏秋季节。干湿期明显，夏冬季长，春秋季短，石家庄市辖区内河流分属海河流域大清河水系和子牙河水系。石家庄市自然灾害多发频发，容易发生风雹、洪涝、低温冷冻、雪灾、森林草原火灾等自然灾害，给当地居民生产、生活带来一定影响。试点选取石家庄市长安区广安街道冠诚苑社区，截至2021 年年末，长安区广安街道冠诚苑社区常住人口为3000 人，从历史上看，容易发生强降雨、大风等自然灾害，发生过家庭火灾等事故灾害。

（二）石家庄市“参与式社区灾害风险管理”试点工作实践

石家庄市“参与式社区灾害风险管理”试点工作邀请了来自全省各地的20 余名基层应急管理工作者和石家庄市冠城苑社区居民代表、热心商户和蓝天救援队等社会组织约50 余人，设计了管理类和实践类两类课程，具体课程包括：社区灾害风险治理概述、韧性社区建设路径——基于上海基层社区的经验、社区灾害风险管理实践、社区民众安全意识培训、参与式风险评估、参与式风险地图绘制等。

管理类课程中，广大参与人员在老师的带领下，结合自身工作经验和教师授课，通过“个人分享+小组作业”的形式，对灾害风险管理的基本术语和概念、综合减灾工作方案编制、特定灾害情境下应急预案的编制等进行了深入的学习，所有参与人员均根据自身工作经验，分享了对灾害的认识，并以小组为单位制订了综合减灾工作方案、不同灾害情境下的社区应急预案，并作了成果分享（图1、图2）。通过理论授课和分享交流的形式，广大参与人员对社区灾害风险有了更深的认知，对社区综合减灾工作方案和社区应急预案编制有了更全面的了解。

图1 学员分享小组应急预案成果

图2 学员依据自身经验介绍对灾害的认识

在社区实践活动中，参与人员共同学习了社区安全、风险评估、风险地图绘制等课程，石家庄市长安区冠城苑社区的志愿者、居民代表在老师的引导下比较精准地找出可能存在于本社区的风险点，列出了社区风险清单，并对照清单进行了风险评估，最后在老师的指导下绘制出了本社区的灾害风险地图（图3～图5）。通过本次实践活动，社区书记表示要将本次灾害风险管理实践中学到的知识和技巧学以致用，谋划带领社区创建全国综合减灾示范社区。

图3 社区书记介绍社区基本情况

图4 试点小区居民进行社区风险识别

图5 试点小区居民代表制作社区风险地图

（三）石家庄市社区灾害风险管理工作成效与不足

石家庄市社区灾害风险管理工作试点是“参与式社区灾害风险管理”工作的有益尝试，充分体现了社区共治的理念，能够聚集社区的利益相关者针对社区的灾害风险进行分析、研究，探讨解决方法，是建设安全社区的重要途径，也在一定程度上提升了社区居民的风险管理意识，对提高群众的防灾减灾救灾意识，增强自救互救能力具有一定的指导意义。在实施过程中，如何把社区综合减灾工作与社区常规性工作结合起来？如何使专业性的技术、术语符合当地语言习惯？如何最大限度地调动所有社区相关利益者的积极性？都是值得我们去反思、去探索的问题。

“参与式社区灾害风险管理”课程开发的技术路线

在总结石家庄市“参与式社区灾害风险管理”试点工作成效基础上，我们得出结论：“参与式社区灾害风险管理”课程构建的应然目标集中体现在将其转化为“参与式社区灾害风险管理”实践上。社区应在充分梳理历史灾害、辨识风险、实施灾害风险管理的基础上，从课程体系、课程环境、课程内容等不同维度将社区的灾害风险管理实践化，使其最大限度地促进社区应急能力的提升。

（一）以风险管理过程为主线构建课程体系

风险管理理论认为，一个完整的风险管理过程包括六个阶段，即风险管理规划、识别风险、定性的风险分析、定量的风险分析、规划风险对策、控制风险。风险管理理论认为风险管理过程是一个闭环且不断迭代的过程，意味着在事物发展过程中，风险不会绝对的消失，当处置完一个旧的风险时，总会有新的风险产生，社区的灾害风险同样如此，在社区中，人们不仅面临着诸如洪水、大风、冰雹等自然灾害风险，同样面临着火灾等消防安全风险，还面临着疫情防控等公共安全风险，其中，诸多风险或单一或多种存在于社区中，这些风险有些仅仅是风险，有些在一定条件下会转化成为灾害，对于已经出现或者即将出现的灾害风险，作为灾害影响主体的社区，应如何应对？在课程建设过程中，我们因此参照风险管理过程来设计“参与式社区灾害风险管理”课程，从社区的灾害风险概述入手，按照社区灾害风险管理规划、社区灾害风险识别、社区灾害风险分析（定性和定量的分析）、制定社区灾害风险应对策略、控制社区灾害风险几部分进行构建。

（二）以灾害形成机理为核心创设课程环境

人们生活的很大一部分时间都在家里，社区的安全在一定程度上决定着家庭的安全，但在社区常常会有无法预料的危及人们生命财产安全的突发性事件，这类事件常包括水灾、龙卷风、地震等自然灾害，以及消防安全事故、燃气安全事故、家庭火灾等人为灾害。

就自然灾害而言，其形成的三个基本要素是致灾因子、承灾体和孕灾环境，因此致灾因子的危险性、承灾体的脆弱性和孕灾环境的不稳定性是形成社区自然灾害风险的三要素。在“参与式社区灾害风险管理”课程开发过程中，要重点对社区内致灾因子、承灾体和孕灾环境进行简单的科学普及，如对社区内致灾因子历史发展及时空变化规律、承灾体和孕灾环境的变化进行梳理和分析。

就人为因素而言，形成灾害性事件的原因是人的不安全行为和物的不安全状态，而物的不安全状态在很大程度上可以通过检查、检验发现并纠正，所以在“参与式社区灾害风险管理”课程开发中需设置社区中常见的由于居民防范不到位而引起的燃气安全事故、家庭火灾等灾害性事件的课程场景，通过典型事例的显现给人以警醒，提醒人们灾害离我们并不遥远，灾害其实就在我们身边。

（三）以灾害风险管理理论和防灾减灾救灾知识为重点编制课程内容

据有关数据统计，地震灾害中的获救者70%缘于自救，20%仰赖互救，而政府救助只占10%。换句话说，90%的第一时间救援行动都缘于社区自身。在此情况下民政部与亚洲基金会实施的课程中融入了灾害管理基本概念和术语、灾害管理发展趋势、社区灾害风险管理方法、社区灾害风险评估工具等。广西壮族自治区某县在基于社区的课程培训中设置了简单的搜索和营救、灾难医疗行动、消防安全和设施控制、灾后心理疏导等课程。

“参与式社区灾害风险管理”课程突出强调社区利益相关者全员参与，面向对象是社区管理者和社区居民，因此在课程内容选择上，一要兼顾科普性，围绕社区发生过或可能会发生的灾害，普及灾害风险相关常识，需要把灾害风险管理的理念、术语、发展趋势等融入进去；二要兼顾实用性，社区灾害风险管理方法、社区灾害风险评估工具、社区内常见灾害发生历史或存在的灾害风险、防范应对方法、防灾减灾救灾常识需要统筹考虑，可通过编制社区应急预案或社区演练的形式让社区居民参与；此外，近年来社区内经常发生的消防安全事故、燃气事故、电车上楼充电引发的火灾事故等与社区居民生活密切相关的灾害事故及应对方法、发生灾害事件后如何迅速开展自救互救等也是在课程开发中需要考虑的内容。

“参与式社区灾害风险管理”课程开发的注意事项

同时，我们也认为“参与式社区灾害风险管理”课程开发有一些注意事项，在此提出以供讨论和关注。

（一）突出社区利益相关者的主体性参与

“参与式社区灾害风险管理”重点在社区主体的多元化参与，这意味着在课程开发过程中应重点考虑到社区的利益相关者，包括但不限于社区居民、社区所在街道（办事处）、社区管理者、社会组织、社区志愿者等相关人员。从灾害影响来看，社区是受灾主体，也是防灾、减灾、备灾和灾后重建的主体。在课程开发初始，应重点考虑社区的主体性，只有将多元化主体的主体性建立起来，才可能形成参与式的社区灾害管理，才能积极有效地识别风险、分析和评估风险，才能更好地管理风险。因此，“参与式社区灾害风险管理”课程设计、实施及评价全流程均需要突出社区利益相关者的主体性参与，既要考虑到社区所在地区政府层面的支持，还要考虑到社会组织、社区志愿者的参与，更要考虑到社区居民的支持和参与。

（二）重视当地的减灾文化

在不同地区都有对灾害的独特认知和相关的防灾减灾文化传承，如在河北省宁晋县小南里村就有“雹神”的传说，在课程开发中如果能整合这些“地方性知识”，一则能够迅速建立起与当地群众交流沟通的纽带；二则可以进一步探索当地减灾文化与灾害管理文化的契合点，更好地丰富减灾文化；三则可以形成防灾减灾公民教育的内容，用于提高当地民众对防灾减灾救灾的认知和自救互救能力。

（三）整合社区常规性工作

社区是社会的基本构成单元，是居民工作、生活的重要场所。课程开发过程中，应充分考虑社区的特殊性、社区事务的繁杂性、社区工作的重复性，在课程目标设置上不应把“参与式社区灾害风险管理”作为强加的外部任务，而应与常规性工作，比如综合示范社区的创建、社区网格化管理等紧密结合起来。以广西“八桂应急先锋”社区响应队为例，建立的目的是提升广西基层群众应急知识，促进居民灾害管理自治良性互动，夯实基层社会防灾减灾治理基础。响应队成立之后不仅多次参与地方防灾减灾宣教工作和突发事件响应工作，而且在2020 年新冠疫情暴发后，“八桂应急先锋” 社区应急响应队积极参与疫情防控工作。这些接受过专业培训，熟悉社区情况的志愿力量，能够结合社区有限的条件，在做好自身安全防护的前提下，快速有序地深入社区开展防疫宣传、社区排查、入户调研、环境消杀等工作，并为隔离人员和老弱病残等生活有困难的人员提供帮扶。

结语

文章在研究分析石家庄市“参与式社区灾害风险管理”试点工作的基础上，总结提出了“参与式社区灾害风险管理”课程开发的技术路线和注意事项，虽然该路线还未完全大范围推广应用，但为实际工作提供了很好的思路，具有一定的创新和实用价值。参考本路线，相关部门可以根据各地区社区实际情况，加强基层社区灾害风险管理，提高基层防灾减灾救灾水平。