中日灾害应对的比较与启示——以中国积石山6.2 级地震和日本能登半岛7.4级地震为例

刘军 宋立军 张玮晶 许建华 孙刚 王盈 严瑾 张雪华 高伟 高娜 尤捷

2023 年12 月18 日11 时59 分，我国甘肃省临夏州积石山县发生6.2 级地震，灾区建筑物、基础设施受损严重，造成大量人员伤亡。2024 年1 月1 日15 时10 分，日本石川县能登半岛发生7.4 级地震，灾区建筑物、基础设施不同程度破坏，人员伤亡较重，救灾工作还在持续之中。这两次地震震级不同、发震区域的社会经济发展程度、建筑物和基础设施类型差别也较大，但都不同程度反映出当前地震及其链生灾害的特点和防震减灾救灾工作中面临的问题。对两次地震灾情、两国地震灾害应对表现进行对比分析和总结，并提出意见建议，对于进一步完善我国防灾减灾救灾体系具有重要意义。

地震灾害情况

（一）甘肃积石山6.2 级地震

截至2023 年12 月24 日16 时，甘肃积石山地震共造成甘肃、青海两省77.2 万人不同程度受灾，151 人遇难，983 人受伤；倒塌房屋7 万间，严重损坏房屋9.9 万间，一般损坏房屋25.2 万间；直接经济损失146.12 亿元（图1）。地震造成2 条35 千伏输电线路、13 条10 千伏输电线路及2 座35 千伏变电站发生故障。G310 线大河家桥桥头（青海岸）发生山体坍塌，大河家桥支座发生偏移，地震造成约24 条农村公路不同程度受损。地震影响区域内有10 座非煤露天矿山、5 座煤矿、2 座非煤地下矿山、5 座尾矿库，为确保安全震后已全部紧急停产撤人。在青海省海东市民和县中川乡金田村和草滩村，强地震动引发了泥流的特殊现象，大量房屋被厚达数米的淤泥包围掩埋，导致20 名村民遇难。

图1 甘肃积石山6.2级地震人员伤亡分布图

（二）日本能登半岛7.4 级地震

截至2024 年1 月10 日，地震已致206 人遇难、524人受伤、52 人失联，另有3100 人因交通阻断处于孤立无援状态。石川县4 日发布信息，该县目前至少有292 栋建筑物倒塌，轮岛市著名观光地“轮岛早市”发生严重火灾，超过200 栋房屋被烧毁，1507 栋房屋损失，约3.3 万（目前还有2.6万）人在避难所临时避难。石川县约3.39 万户家庭停电，轮岛市、珠洲市等14 个城镇停水。能登机场候机大楼多处天花板剥落，玻璃窗破损，旅客、当地民众及机场工作人员共计500 人被迫在机场停车场的车辆内临时避难。目前已确认教科文机构受灾20 余起，其中包括276 所学校、设施和重要文物。地震后，从北海道新千岁机场飞往东京羽田机场的日本航空空客A350 客机在羽田机场着陆时与日本海上保安厅的运送救援物资的飞机发生碰撞，日航客机共17 人受伤，日本海上保安厅飞机5 人遇难，机长重伤，事故造成大量航班取消。地震造成GlobalWafers、Murata Manufacturing等多家芯片企业暂停运营。

主要应对措施对比

（一）甘肃积石山6.2 级地震

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平对甘肃积石山6.2 级地震作出重要指示，要求全力开展搜救，妥善安置受灾群众，尽最大努力保障人民群众生命财产安全。李强总理作出批示，张国清副总理于19 日早率国务院工作组紧急赶赴甘肃、青海地震灾区指导抗震救灾工作。国务院抗震救灾指挥部副总指挥、应急管理部部长王祥喜立即作出部署，紧急赶赴震区指导支持甘肃抗震救灾工作。截至2023年12 月24 日，应急管理部已调集国家综合性消防救援队伍1500 余人、公安干警1500 余人、部队官兵1000 余人赶赴灾区参与救援。地震救援专业搜救队共580 名消防救援人员、88 辆消防车、12 条搜救犬，携带生命探测仪等地震救援装备器材1 万余件（套）到达灾区展开救援。紧急启动中央企业应急联动机制、军地抢险救灾协调联动机制和航空救援协调联动机制，统筹调派多方应急救援力量，全力支援抗震救灾；应急管理部调派灾区周边相关中央企业工程抢险力量28支736 余人赶赴灾区，开展人员搜救、道路抢通、地震次生灾害处置等行动。同时，中央企业工程抢险力量41 支2800余人保持应急状态，随时进行增援。应急管理部衔接军队应急力量参与抢险救灾行动。落实航线、空域、保障等措施，1架Bell-407 直升机已到达甘肃省积石山县，1 架翼龙无人机已抵达灾区，2 架救援直升机、1 架翼龙无人机做好出动准备；现场协调机制共统筹协调社会应急力量231 支、共计3450余人，救援车辆350 余台，携带发电机、生命探测仪、破拆工具等救援装备1300 余台（套）参与救援救助工作，担负人员搜救、转移安置帐篷搭建、物资分发等工作（图2）。

图2 甘肃积石山6.2级地震刘集乡陶家村震后无人机影像图

发展改革委紧急下拨2.5 亿元灾后应急恢复重建中央预算内投资，支持地震灾区的基础设施和公共服务设施应急恢复建设，加强能源协调调度，统筹做好煤电油气运保障工作；工业和信息化部启动应急通信保障预案，调度部署抗震救灾应急通信保障工作；公安部启动24 小时联勤值守，受灾地区公安机关全警投入，做好人员搜救、灾情核查、秩序维护、道路保通等工作；民政部指导帮助受灾地区民政部门全力做好受灾群众救助帮扶，确保受灾群众基本生活；财政部、应急管理部紧急向甘肃、青海两省预拨中央自然灾害救灾资金2 亿元，支持地方开展抗震救灾工作；自然资源部对低温雨雪冰冻天气、地震特别是二者叠加情况下地质灾害防范工作，进行专门部署，并派出专家工作组前往灾区，协助指导地方做好救援技术支撑、次生灾害排查、应急处置等工作；生态环境部指导甘肃、青海两省生态环境部门防范地震次生的环境污染问题；住房和城乡建设部紧急组建专家组赶赴灾区，指导帮助灾区开展房屋建筑和市政设施受损情况摸排、房屋建筑应急评估、市政设施抢险抢修等工作；交通运输部迅速部署抢险救援、灾损排查、保通畅通等各项工作；水利部部署做好水库、堤防、灌区、农村供水设施等水利工程以及可能发生的滑坡泥石流等震损排查、险情处置、危险区人员转移等工作；农业农村部重点指导地方做好灾后动物防疫、环境消毒、死亡畜禽无害化处理等工作；卫生健康委调派具有丰富紧急医学救援经验的专家和国家突发急性传染病防控队赶赴灾区，投入紧急医学救援、伤员救治和卫生防疫等工作；国资委督促指导中央企业迅速排查电力、通信等基础保障设施受损情况，指导企业积极参与抗震救灾；市场监管总局部署加强震区食品安全、工业产品质量监管和价格监管工作；气象局及时开展抗震救灾气象服务，围绕抗震救灾群众安置、救援运输等提供精细化服务；金融监督管理总局统筹指导属地监管局、财险公司、人身险公司、银行业机构做好保险理赔服务和金融服务等工作；粮食和储备局按照应急管理部调用指令，组织紧急调运中央救灾物资，确保按照调运需求快速抵达指定灾区；能源局排查和紧急抢修供电设施；民航局部署应急救援工作，开通飞行计划审批绿色通道；地震局强化震情监视跟踪与趋势分析研判，组织开展地震烈度评定，协助组织人员搜救、群众安置等现场应急工作；共青团中央向灾区划拨团费，动员组织团员和青年积极开展服务受灾群众安置和震区废墟清理等工作；中国红十字会派出搜救、医疗、赈济等救援队伍赴灾区一线开展救援，紧急调拨救灾资金和物资。

地震发生后，甘肃省抗震救灾指挥部启动甘肃省地震Ⅱ级应急响应，省委书记、省长第一时间在省委应急值班室调度救灾工作，并连夜赶往灾区一线组织开展救援工作；青海省抗震救灾指挥部启动地震灾害Ⅲ级应急响应，省直各相关部门立即组成工作组赶赴现场开展抢险救援，省委书记、省长前往海东市民和回族土族自治县中川乡金田村，在泥流灾害现场指导开展应急处置工作。青海消防救援总队、青海机动队伍筹备组先后出动1086 人、137 车、14 犬，调集重型工程机械车辆260 台投入现场救援，国家消防局调派中国救援山东搜救犬机动专业支队9 人、6 犬跨区域增援，于30 日18 时、31 日1 时找到最后2 名失联人员，均已无生命体征。

（二）日本能登半岛7.4 级地震

地震发生后，日本政府召开“紧急灾害应对本部会议”，共享信息并讨论对策。日本首相岸田文雄强调，“在灾难发生的前72 小时内”将“全力以赴”拯救尽可能多的生命。政府正在考虑拨款约40 亿日元（约2800 万美元）来应对这场灾难；日本已部署数千名士兵参与搜救行动，日本政府增派力量进行搜救，石川县的疏散人数增至约3.4 万人（图3）。震后，日本红十字会（JRCS）随即启动全国救灾网络，东京总部的工作人员迅速部署进行评估和协调，地方分会在红十字会医院和血液中心的支持下发起了应对行动，邻近的日本红十字会分支机构已增派救援队；石川县启动交通管制，防止交通拥堵，阻碍救援人员进入灾区；石川县救灾基金与日本红十字会石川分会和日本中央公益金合作，发起了救灾基金活动，接受个人向公司和组织的捐款；日本药剂师协会向珠洲市调派“移动药房”，配备了开药所需的设备，如药片架和将药品分成小份的机器；从2 日起一直使用私人卡车运输救灾物资，由于路况影响，自卫队卡车从4 日起开始运送救灾物资，自卫队还采用气垫船和直升机向偏远村庄运送物资；NTT Docomo 和KDDI 使用具有基站功能的船舶广播无线电波，为石川县轮岛市的部分地区提供通信服务来解决“三断”问题，自卫队通过直升机在石川县轮岛市开展救灾工作；7 日上午，富山县警察本部广域紧急救援队出发前往石川县，前往能登半岛地震灾区开展生命搜索工作；东京的一家IT 公司开发了一项服务，允许人们通过AI 咨询政府为灾民提供的各种支持，并且免费提供该服务；全国20 个地方政府将装有冲水厕所的“厕所拖车”运往石川县的疏散中心，并利用太阳能在偏远地区也可以使用抽水马桶；石川县决定在全县范围内实施涵盖重建房屋费用的《受灾者生活重建支援法》，该法规定房屋因灾害而全部或部分被毁坏时，每户可得到最多300 万日元的支援；富山县政府制定的救灾措施，在房屋受损的家庭中，房屋全部被毁的家庭将获得10 万日元的补助，房屋部分被毁的家庭将获得5 万日元的补助，针对遭受损失的中小企业设立“地震对策特别贷款”，以低利率提供最高1 亿日元的贷款，为企业运营和设备提供资金。

图3 日本珠洲市某避难场所

主要启示

中国和日本同为自然灾害多发的国家，相继经历了大震巨灾的严峻考验。通过对比分析我国甘肃积石山和日本石川县能登地区地震灾害应对情况，主要有以下几点启示。

（一）提高建筑物抗震能力是减轻人员伤亡和财产损失的重要途径

对比相对同震级地震（表1），积石山地震造成了严重的人员伤亡，主要原因是灾区仍有大量自建民居属于老旧的土木、砖木和砌体结构房屋，抗震能力普遍较差，地震后倒塌造成人员压埋致死。

表1 2000年以来6级以上地震受伤与死亡对比情况（死亡10人以上）

针对多震灾的国情，日本制定了严格完备的抗震设防法律制度，注重推广使用先进的减、隔震等抗震技术。日本全国建筑物最低设防标准相当于我国现行8 度抗震设防要求，且学校校舍作为特殊建筑具有比普通民宅更高的抗震能力，普遍具备避难所功能。建筑设防标准随着经济发展和地震灾害情况不断提高，特别是1995 年阪神地震后曾4 次提高设防标准。这次地震中，石川县重灾区珠洲市大约90%的房屋损毁，轮岛市约200 栋建筑被地震后发生的火灾烧毁，当地偏低的建筑抗震达标率和偏高的人口老龄化比例也是造成巨大损失的重要原因之一，重灾区之一的珠洲市符合日本国家抗震标准的建筑物仅有半数，远低于日本全国87%达标率的平均水平，当地许多房子是1981 年新抗震标准实施前修建的老旧木结构住宅。

随着经济发展，须按照我国现行《中国地震动参数区划图（GB 18306—2015）》对新改扩建建筑工程进行设计施工，适当提高地震重点防御区和人员密集场所的设防标准；并在实施农村民居地震安全工程、扩大中小学校舍安全工程范围、推进医院等重要公共设施抗震性能鉴定和加固等方面配套必要的政策措施，严格按照建设工程相关法律法规和标准规范的要求进行设计、施工、监理、验收。对于农民自建房屋，地方政府要大力指导，制作标准施工样图，举办房屋构造知识和施工技术培训。

（二）坚固完善的避难场所是政府安置灾民和维护社会稳定的重要保障

甘肃积石山地震中，受灾群众安置采取集中、分散相结合的方式。截至24 日18 时，甘肃已采取就近帐篷安置、投亲靠友安置、公用设施安置、群众自主搭帐篷、安全用房回迁安置、异地安置等方式，安置群众112346 人，搭建帐篷17147 顶、活动板房7010 间；青海共设立临时安置点141 个，安置受灾群众18259 人，累计发放各类救灾物资5.94 万件（套），投靠亲友1267 人，统筹调配救灾帐篷3820 顶，建成1110 间活动板房。目前震区已开展装配式活动板房建设，为在地震中房屋受损严重的群众提供相对干净舒适的过渡阶段生活环境。

日本全境设置的避难所中仅东北部及中部地区就有2400 座。这些避难所不仅坚固，而且具备良好卫生设施和清洁水源。这些避难所在震后立即为灾民提供了安身之所，利于政府及时迅速地掌握居民的受灾情况，迅速地统计人员伤亡信息，便于及时地组织各种抢险救灾工作。据轮岛市截至1 月7 日上午9 时的汇总显示，约1.2 万人已疏散至市内161 个避难所，该市已与灾难派遣医疗队（DMAT）合作，检查疏散居民的健康状况。此次地震灾害避难中，存在部分避难场所物资储备不足、避难人口密度过大和诺如病毒感染病例报告，相关部门正在与日本环境感染学会研究对策。

目前，我国应急管理部联合自然资源部、住建部等十二部委联合印发了《关于加强应急避难场所建设的指导意见》明确了应急避难场所建设的指导思想、基本原则、2025 年和2035 年两个预期阶段的工作目标以及高质量规划、高标准建设、高效能管护使用等全过程主要任务、基本要求和保障措施；近期，应急管理部和自然资源部联合印发《应急避难场所专项规划编制指南》，为科学合理规划、高标准建设应急避难场所提供依据。

（三）救援力量高效协同作战是取得抗震救灾工作胜利的重要法宝

甘肃积石山6.2 级地震发生后，军队、消防、专业和社会救援队伍高效协同作战，截至12 月24 日，应急管理部快速调集国家综合性消防救援队伍、公安干警、部队官兵赶赴灾区参与救援，紧急启动中央企业应急联动机制、军地抢险救灾协调联动机制和航空救援协调联动机制，统筹调派多方应急救援力量，全力支援抗震救灾；应急管理部调派灾区周边相关中央企业工程抢险力量赶赴灾区，开展人员搜救、道路抢通、地震次生灾害处置等行动。同时，中央企业工程抢险力量时刻保持应急状态，随时进行增援，应急管理部衔接军队应急力量参与抢险救灾行动。落实航线、空域、保障等措施，快速派出直升机和翼龙无人机到达甘肃积石山县；现场协调机制统筹多支协调社会应急力量，担负人员搜救、转移安置帐篷搭建、物资分发等工作，充分展示了我国应急管理体系的特色和优势，统一指挥、综合协调、分级负责、属地为主的抗震救灾原则得到较好落实，国家、省、市（州）、县（区）四级政府指挥机构和军队指挥机构各司其职又协调联动，国家、地方、军队、社会应急力量和应急物资全国统筹，按需合理调度，组织精锐力量跨区域支援，显著提升了应急救援的科学性和效率效益。

日本目前已经形成了包括地方消防队、紧急消防援助队、警察部队、自卫队、医疗救助队、防化队在内的完整的救灾队伍系统。震后，各专业救援队梯次登场，搜救幸存者，转移灾区民众，扑灭房屋火灾，排查核电站泄漏风险。尤其是日本的专业救援队伍第一时间就赶到现场进行抢险救灾，携带起重、顶撑、破剪、生命探测仪和搜救犬的专业救援队的作用就显得十分突出。日本的志愿者队伍也随处可见，有组织地开展心理援助、现场急救、物资调配、医疗救治等工作，为减轻地震及其引发的次生灾害发挥了极其重要的作用。由于此次地震引起多处山地滑坡、灾区局部地区出现雨雪天气，导致灾区建筑再度发生坍塌、交通受阻，加剧了救援难度。

（四）高精尖科技装备是破除震后“三断”的坚实利器

甘肃积石山6.2 级地震应急中，通过翼龙-2H 应急救灾型无人机侦察到房屋损毁、基础设施受损、道路塌方、高压铁塔倒塌等情况，安置和塌方区域实时情况已通过高清画面回传指挥大厅，实现图像、语音、数据上下贯通，可视指挥，确保指挥中心及时掌握现场灾情情况，全力推进救援救灾及临时安置工作。与此同时，翼龙-2H 应急救灾型无人机还化身“空中基站”，持续恢复灾区公网信号网络畅通，实现了约50 平方千米范围长时、稳定的连续公网信号覆盖，为受灾群众提供了通信保障，打通了应急通信救援“生命通道”。翼龙-2H 应急救灾型无人机在泸定地震、积石山地震、青海大通山洪和京津冀暴雨洪水等重特大自然灾害中有效破解了灾区“力量突不进去、信息传不出来”难题，为实时救援工作提供了宝贵信息，也为震区群众安置、后续建设工作提供了重要支持。

日本能登半岛7.4 级地震造成灾区大量用户断电，道路被毁，桥梁受损，山体滑坡堵塞了部分道路，手机和电话通信无法正常工作。截至8 日11 时，石川县仍有6.6 万户家庭断水，2.39 万多户家庭断电，石川县有2318 人因地震而中断了通信，道路损毁导致运送货物和清除瓦砾所需的重型设备在很多地方无法通过，一定程度加剧了救援难度。

加强我国重特大地震灾害应对工作的建议

甘肃积石山6.2 级地震发生后，习近平总书记高度重视并作出重要指示，尽最大努力保障人民群众生命财产安全。为进一步做好我国重特大地震灾害应对工作，通过分析地震灾害应对做法，现提出以下建议。

（一）提高房屋建筑和基础设施抗震能力

持续开展地震易发区房屋设施加固工程，要充分利用第一次全国自然灾害综合风险普查成果，建立健全地震易发区房屋设施加固政策体系、技术体系和标准体系，以地震灾害风险调查和重点隐患排查为基础，对《中国地震动参数区划图（GB 18306—2015）》设防7 度（0.10 g）及以上高烈度区内居民小区、大中小学校、医院、农村民居以及重要交通生命线、电力和电信网络、水库大坝、危化品厂房库房、重要设施进行抗震鉴定和加固，同时做好新建住宅和公共设施科学设计，大幅消减地震灾害风险隐患。

（二）提升复杂环境下生命搜索能力

地震和次生地质灾害发生后，深埋人员精准定位难度大，给救援工作带来巨大挑战。城市地下空间及电梯等狭小空间，在地震后因挤压、坍塌等原因，空间变狭窄，探寻被困人员难度较大。基于密闭及半密闭狭小空间搜救需求，开展机器人轻量化、小型化、高机动创新运动机构设计，提高机器人对高度复杂地形的适应性与通过性，提升压埋人员在狭小空间下的搜索定位水平和生命支撑保障能力；针对高原高寒地区救援决策适用性不强、响应速度慢、准确性不高、智能化程度低等问题，开展高原高寒高温环境下救援队员的生理心理指标和作业效能的测试，研发高海拔缺氧环境下“人—装—环境”物联感知系统，分析救援队伍在高海拔缺氧环境下队员生命体征、搜救装备的环境适应性及作业效能和安全作业预警值，提升复杂环境下救援指挥决策能力；针对高山峡谷区因地质灾害造成的人员分散、深层埋压位置较难确定等情况，加强基于无人航空器的手机信号、电子鼻等人员搜索定位新技术装备研发；加强面向野外大范围人员搜索定位的无人机热成像装备配备，加强轻型、高效、智能化、可定点投送的挖掘机械设备和救援机器人的研发配备。

（三）进一步加强灾情精细化评估与智能救援指挥决策系统建设

灾情快速、精细化评估，对于稳定社会，调动一切力量参与救灾至关重要。建议深度挖掘手机信令大数据、全国第一次灾害风险普查建筑物和生命线工程数据，整合各部门、企业、媒体等的信息获取渠道，强化集天、空、地、人于一体的灾情监测网，进一步提升“应急指挥一张图”系统服务能力，重点关注极端自然气象环境下救援指挥决策适用性不强、响应速度慢、准确性不高、智能化程度低等问题。

（四）开展基层救灾物资储备策略研究及标准化工作

着眼救灾物资储备体系建设全过程和各环节工作，通过分级负责、部门协作、社会参与，构建“中央—省—市—县—乡”纵向衔接、横向支撑的五级救灾物资储备体系；基于各地灾害风险特点、人口分布和区域特色，加强县、乡镇基层救灾物资储备；开展基层救灾物资储备标准化研制工作，完善以政府储备为主、社会储备为辅的救灾物资储备机制，逐步推广协议储备、依托企业代储、生产能力储备和家庭储备等多种方式，将政府物资储备与企业、商业以及家庭储备有机结合，将实物储备与能力储备有机结合，逐步构建多元、完整的救灾物资储备体系；要建立救灾物资采购和紧急调运应急联动机制，切实增强抵御和应对自然灾害能力，不断提高自然灾害救助水平，高质量保障受灾群众基本生活。

（五）提升社会公众防灾减灾救灾素质

把防灾减灾救灾宣传纳入各级党委宣传工作计划，发挥党委领导下的宣传舆论引导作用。开通防灾减灾电视频道，建设各级防灾减灾科普教育基地。利用国家防灾减灾日、“7·28”唐山大地震纪念日等时间节点，举行全民灾害应急演练。在中小学开设防灾减灾安全教育课程，将防灾减灾救灾知识纳入各级党校、行政学院教学各类主体班、专题班课程内容，不断提高全民防灾减灾救灾意识和应急避险技能。