我国医疗废物监管中的问题及其对策*——基于对2012-2022年全国96份行政判决书的分析

朱琳玉，王林智

(西南医科大学法学院，四川泸州 646000)

环境污染是中国在经济社会高速发展的同时不能被忽略的问题。医疗废物被《国家危险废物名录》（2016 版）归为一类危险废物，具有传染性和致害性，如果处置不当会对公众健康和周边环境造成不可逆的危害。我国目前虽然已有直接关于医疗废物监管的法规包括《医疗废物管理条例》（以下简称《条例》）《医疗废物处罚办法》（以下简称《办法》）等，但各种非法倒卖医疗废物的事件仍时有发生。比如，2016年，一起重大非法处置医疗废物案在南京被查处，该案涉及收购、倒卖医疗废物达300 余吨；2018年，重庆某医用输液瓶回收公司以320 元人民币/吨的价格将1300吨医疗废物转卖。鉴此，本文以涉及医疗废物的行政诉讼案件为切入点，对96份判决书中所暴露出的医疗废物监管问题进行分类和分析，进而寻找有效对策以应对现今医疗废物监管中的问题。

一、数据来源和研究方法

（一）数据来源

本文所选取的司法判决书源自中国裁判文书网和北大法宝，以“医疗废物”“医疗垃圾”等为关键词，将案由限制在“行政”“医疗卫生”“环境保护”中，裁判日期选取为2012 年至2022 年，共检索到判决书156 份；剔除不相关、重复和不公开的判决书，筛选出96份与本文研究密切相关的判决书作为研究对象。

（二）研究方法

本文采用实证研究法，对筛选后的96份判决书进行统计分析和类型化整理，以表格或图形并加以文字说明的形式呈现分析结果；同时，参考与医疗废物相关的文献和现行法律法规，分析我国医疗废物在监管方面所存在的不足，并对此提出相应对策以完善之。

二、数据分析

（一）时空分布

在96份判决书中，涉及此类案件的省级行政区共有24个，可见与医疗废物相关的行政案件的发案范围较广（详见表1）。其中，案件数量最多的5个省分别是山东（13）、吉林（13）、贵州（11）、湖北（8）和安徽（7），占总案数的53.06%；但经济较发达的地区，如上海、江苏、浙江等省市，此类案件的数量并不多。可见，与医疗废物相关的行政案件在经济欠发达的地区更为常见。

表1 地域分布

同时，从图1 也可以看出，随着时间的增加，与医疗废物相关的行政案件在总体上呈增长趋势。

图1 时间分布

（二）行政诉讼中的受诉主体

从表2 可以看出，在与医疗废物相关的行政案件中，被诉的行政主体较多（有些机构的名称有变化），并不局限于卫生健康行政主管部门（以下简称“卫健部门”）和环境保护行政主管部门（以下简称“环保部门”），二者的占比分别为61.6%和20.8%。这暴露出我国医疗废物相关法律法规在监管主体的规定上不统一，相关的行政职责划分不够清晰。

表2 受诉主体

（三）行政机关在公益诉讼中的表现

在96 起涉及医疗废物的行政诉讼中有公益诉讼43 件。判决显示，在这43 件公益诉讼中，行政机关的败诉率为100%，且无一上诉。这些案件的争议焦点均为行政机关是否怠于履职；行政机关败诉的理由，大多为其在收到检察院的检察建议后仍然不履行监管职责。

行政机关在公益诉讼中的抗辩理由可以总结为以下几类（详见下页表3）：一是行政机关已经对案涉违法机构处以了警告或罚款，其行政行为不应当被确认为违法；二是被诉行政机关并非案涉事由的监管主体，其没有怠于履行职责；三是当地财政资金缺乏，行政机关没有执法用车且执法技术无法满足执法需求，致其执法有困难，故其在此基础上请求法院充分考虑边远地区的特殊情况；四是检察院所要求的整改时间过短，致行政机关尽管已采取全面措施但却并不能在短时间内解决一些历史遗留问题；五是一些医疗卫生机构比较偏远，而行政机关工作人员较少，致其受制于客观条件而无法开展监管工作。可见，在公益诉讼案件中，存在行政机关疏于监管的情况；但同时，在客观上也存在着诸多阻碍行政机关有效履行职责的因素。

表3 行政机关抗辩理由分类

在第一类抗辩理由的29 个案件中，有7 个案件的行政机关于庭审结束前已经按照整改要求履职完毕（详见图2）。

图2 庭审结束前行政机关履职情况

（四）行政机关的处罚区间

在96份判决书中，有28份判决书载明了行政处罚的金额。这28 份判决书反映出行政机关对违法处置医疗废物行为的处罚力度较轻，有52%的案件罚款数额在5000 元以下，罚款数额超过1 万的仅有22%（详见图3）。

图3 行政机关的处罚区间

三、医疗废物监管制度中存在的问题

（一）职责模糊、主体重叠

根据《条例》第34至第37条的规定，县级以上地方人民政府的卫健部门负责疾病防治工作和工作人员的卫生防护工作，县级以上地方人民政府的环保部门负责环境污染防治工作，并且上述两个部门应当定期交换监督检查和抽查结果。这一监管机制看似厘清了对医疗废物的监管责任，但是却没有行之有效的监管细则，《条例》对于监管方式、手段以及如何监管等操作性事宜均没有明确的规定；而且，现行监管制度在逻辑上也存在问题，疾病防治工作和环境污染防治工作并不是完全独立的两个部分。此外，医疗废物的致病性和污染性相互叠加，在环境受到污染的同时公众的健康会受到影响，而疾病传播也会对环境造成损害。[1]

目前的监管体系会导致相关行政部门在监管范围和职权上的重叠，进而引发重复执法或执法遗漏。比如在哈尔滨阿城生态环境局、哈尔滨阿城区齐振翼西医内科诊所二审行政判决中，被告哈尔滨阿城生态环境局于哈尔滨阿城区卫生健康局之后，对齐振翼西医内科诊所再次作出罚款，这违反了对当事人的同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚的规定，最终被判败诉。①案情详见（2020）黑01行终481号。此外，在产生不利后果时，在目前的监管体系下，行政机关又会相互推诿，造成追责困境。比如，在巨野县卫生和计划生育局卫生行政管理一审行政判决中，被告巨野县卫生和计划生育局辩称其并没有对医疗污水进行监管的权力，本案应当由该县的环保部门开展环保治理工作。②案情详见（2018）鲁1724行初27号。

而且，《条例》第48 条规定，医疗卫生机构违规排放医疗污水或传染病病人排泄物的，由县级以上地方人民政府建设行政主管部门（以下简称“建设部门”）责令限期改正；《办法》第7条第1款规定，排放不符合标准的医疗污水或传染病病人排泄物的，由卫健部门责令限期改正。可见，对同一违法行为的监管主体，法规有不同的规定，而这也是导致非法处置医疗废物行为得不到有效规制的一大原因。比如，在宿州市埇桥区生态环境分局一审行政判决中，被告宿州市埇桥区生态环境分局认为城镇排水主管部门也应对宿州市第三人民医院的排污行为进行监督。③案情详见（2020）皖1302行初12号。

（二）范围有限

1.对偏远地区医疗废物的处置缺乏有力监管

偏远地区医疗卫生机构的医疗废物处置问题常常被忽略。一是现行法律条款所规定的监管措施在实际中并不实用。比如，《条例》第17 条规定，医疗废物暂时储存的时间不得超过2 天，然而农村地区地广人稀，很难在2 天内将医疗废物转运至医疗废物集中处置单位。二是农村地区地理位置偏僻，医疗机构分布不集中，行政机关难以全面履行监管职责。[2]比如，在“平原县人民检察院诉平原县卫生健康局环保行政公益诉讼案”中，被告平原县卫生健康局辩称，其需要监督的医疗机构大多数在乡镇，有的还比较偏远，但其公务车仅有一辆，没有执法用车；而且行政机关工作人员数量偏少，有执法权的工作人员更少，没有单独的执法队伍，因此工作条件较差导致其无法全面开展监督检查工作。④案情详见（2019）鲁1426行初48号。这导致医疗废物处置单位、转运单位、转存点和贮藏点等更容易因缺乏监管而出现不规范的情形；而且，基层医疗机构对医疗废物的处理合格率偏低，也未对医护人员提供详尽的培训和防护。[3]

2.对新型医疗机构所产生的医疗废物缺乏监管

《2022 年中国宠物消费报告》显示，在2022 年，中国城镇宠物消费的规模达到了2706 亿元；其中，宠物医院消费市场约达340亿元，占比高达20%，未来三年复合增长率将约达13.9%”。[4]宠物医院所产生的医疗废物携带许多种类的病原体、寄生虫及其他极易感染人体的有毒有害物质，如果对这类医疗废物放松监管，其流入社会后会对公民的身体健康和环境造成不可逆的损害和污染。[5]然而我国与医疗废物相关的法律法规对这类新型医疗机构所产生的废物如何处置鲜少提及。因此，扩大监管范围迫在眉睫。

（三）行政责任追究机制不全面

1.处罚力度偏轻

《条例》和《办法》等法规对违法处置医疗废物行为所设置的处罚金额最高只有3 万元——从图3 所展现出的实际处罚可见，大多低于5000元。而日本对违法处置医疗废物的机构，处罚款是1200万日元（相当于60万人民币）并吊销营业执照，对该机构法定负责人的处罚更是高达1.2亿日元（相当于600万人民币）[6]；美国对于违反环保相关法律的行为处以每日5 万元美元以下罚金或2 年以下的监禁[7]；韩国对于违反废弃物相关法律的行为处以最高100万韩元的罚款[8]。可见，我国现阶段对非法处置医疗废物行为的处罚力度，难以起到预防、惩治和弥补损失的作用：一方面，违法成本远低于违法收益，故相关法律法规起不到预防和惩治作用；另一方面，医疗废物对环境和公众健康所造成的损害，往往需要巨大的人力和财力进行修复，而目前的罚款数额距离修复成本差额巨大。

2.处罚种类单一

目前，我国对于非法处置医疗废物行为的处罚手段，包括行为罚和财产罚；行为罚主要是对导致传染病传播或造成环境污染事故的医疗机构或者医疗废物集中处置单位，由原发证部门暂扣或吊销其执业许可证件。但是对前述96 份判决书进行分析后我们发现，在实际工作中行政机关最常使用的处罚手段是财产罚，而且财产罚的幅度较大。比如，《固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》）第104 条规定，未依法取得排污许可证而产生工业固体废物的，处以10 万元以上100 万元以下的罚款。这个宽泛的处罚幅度对行政机关的执法造成了一定程度的困扰，且容易造成同案不同罚的现象。而且，当前医疗废物处置设施在我国城市中比较稀缺⑤对此，国家发展改革委、国家卫生健康委和生态环境部于2020年联合发布《医疗废物集中处置设施能力建设实施方案》，其中提到：“争取通过1～2年努力，每个地级以上城市至少建成一个符合运行要求的医疗废物集中处置设施。”，如果对医疗废物集中处置单位违法处置医疗废物的行为处以吊销其营业执照或许可证的处罚，那将会使城市的医疗废物陷入无法处置的困境。可见，目前的行政处罚难以对非法处置医疗废物行为起到更有效的监管作用。

（四）监管手段落后

《条例》第12条规定，医疗机构和医疗废物集中处置单位应当对医疗废物进行登记，并需要经办人签名。然而在实际工作中，传统的纸质登记方式一方面容易丢失，另一方面时有事前未填写、事后补填的现象发生，行政机关在现场监管时也难以辨别登记的真实性。而在国外，美国、英国都采用了电子联单登记的方式来实现对医疗废物的监管，这根除了采用纸质登记交接的弊端；特别是英国将医疗废物处置机构的报酬与医疗废物的处置结果挂钩，只有在行政部门对处置结果及其流程进行核实后，医疗废物处置机构才能获得相应的报酬。在韩国，对医疗废物的监管已经实现了全程电子化，其研发了ALLBARO 系统对废弃物处置的全过程进行实时监控和管理，其中包括专门针对医疗废物管理的电子信息系统RFID。RFID 主要由电子标签、RFID 阅读器和标签打印组成，通过在医疗废物专门容器上粘贴电子标签，RFID 可以远程自动识别并加以处理，将医疗废物的运输、储存及处置等过程的交接信息实时上传到ALLBARO 系统。[8]可见，我国对于违法处置医疗废物行为的监管手段还较为落后，容易出现监管漏洞。

（五）公众参与渠道不通畅

对于违规处置医疗废物的行为，公众既是环境问题的直接受害人，也是最好的监督者。在本文所分析的53起非公益诉讼案件中，有16起的案由是公众认为医疗机构违规处置医疗废物，进而起诉行政机关不应颁发许可证或未履行对医疗机构的监管职责——尽管这16 个案件原告均败诉。一些国家早在上世纪90 年代就意识到公众参与的重要性。比如，日本在公众容易随意丢弃医疗废物的场所安装监控，同时张贴了举报电话与传真，鼓励公众向监管机关举报；并且，在监管部门进行检查核实之后，会对违法处置的行为进行曝光。《条例》中虽然规定了公众可以举报，但是并未明晰举报监督的途径以及举报后将得到什么样的反馈。

四、我国医疗废物监管制度之改进的对策

（一）建立完善的监管机制

1.明晰行政机关的监管职责

针对前述《条例》中卫健部门和环保部门各自的职责模糊的问题，应当通过修改《条例》中的相关条款进一步明确：由卫健部门负责医疗废物的产生、暂存、收集及分类等环节，这是因为医疗机构是医疗废物产生的主要源头，由其主管部门对以医疗机构为主导的医疗废物处置环节进行监管更加便利和专业：医疗废物的转运、处置和二次污染等环节由环保部门负责监管，这是因为医疗废物在脱离产生源头之后与外界的接触更多，更易造成环境污染，由环保部门进行监管更合适。同时，还应当细化《条例》中的相关条款，确定卫健部门和环保部门的抽查周期、抽查方式以及对抽查结果不合格的处罚。另外，还应当修改《条例》第48条的规定，将负责监管医疗机构违规排放医疗污水或传染病病人排泄物行为的主体，由建设部门改为环保部门，这样就能将监管主体限定于卫健部门或环保部门，避免因监管主体太多而引发重复监管或者监管“真空”的情况。针对前述对偏远地区医疗废物处置缺乏有效监管的问题，笔者认为应当在当地政府的主导下建立起符合该地区实际情况的基层医疗卫生机构医疗废物监管机制。

2.强化医疗机构和医疗集中处置单位的内部监管

对医疗机构的监管在医疗废物处置的整个监管过程中起着至关重要的作用。为此，必须保证医疗机构内部有专门的医疗废物监督管理部门，对医疗废物的分类收集、产生总量等进行检查管理，并定期核对转移登记联单，检查填写是否符合《条例》的相关规范，同时该部门的人员还应在医疗机构内进行医疗废物相关知识的普及，提高医务人员对医疗废物分类与处置的意识。医疗废物集中处置单位作为处理医疗废物的末端，其处置的质量是否达标直接关系到公众的身体健康和环境安全，因此，也应按照上述对医疗机构的要求在其内部建立起专门的监管部门，对运输、处置的全过程进行监管。

《条例》中仅规定了对单位的处罚，并未涉及相关负责人的责任。笔者认为，应当将相关单位的负责人作为医疗废物处置监管工作的第一负责人，并细化第一负责人的工作内容及其责任；同时，还要确保在医疗废物处置的每一项工作中都能找到直接负责人，并细化每个环节的直接负责人的工作内容及其责任。

3.拓宽医疗废物处置的社会共治渠道

针对我国公众参与医疗废物处置监管渠道不通畅的问题，笔者认为，《条例》在修改时应当明确公众可以向环保部门举报，环保部门应当将处理结果反馈给举报者；如果确定存在违法行为的，应当在地方环保部门的官网或报纸等公众平台曝光该行为。同时，为了保证公众的知情权，医疗机构应当定期公布医疗废物的产生量和转运量，医疗废物集中处置单位也应当定期公开医疗废物的处理量、处置设备和处置成本等情况，由此让医疗废物处置的各个环节更加透明。

（二）构建新型医疗废物管理平台

为了实现对医疗废物处置的全过程监管，我国可以借鉴韩国的RFID 系统，构建基于RFID 技术的新型医疗废物监督管理平台。具体而言，将RFID标签与装运医疗废物的容器绑定，在医疗废物的转运、处置等阶段通过终端感应，在云端录入医疗废物重量、数量及种类等数据，而监管部门可以实时在云端查看医疗废物的处置情况，对于不合规的处理方式及时发出预警，从源头阻断非法处置医疗废物的行为；并且通过RFID 系统，监管部门及医疗机构可以查看各个时间段内医疗废物的产生量和处理量，医疗废物处置单位也可以通过该平台预估其将要处理的医疗废物量。由此，新型医疗废物处理平台就能够保证监管部门对数据的追溯，更容易追本溯源地找到违法处置医疗废物的根源，从而更精准地对违法行为人进行处罚，减少了人为因素对医疗废物处理流程的影响。

（三）健全严格的医疗废物行政责任处罚机制

1.强化财产罚处罚力度

加大财产处罚的力度是遏制非法处置医疗废物行为的关键。2020 年最新修订的《固废法》将处罚空间规定在10 万以上100 万以下，《条例》的处罚区间也应作出相应的修改，并应该将处罚幅度进一步细化、设计不同的处罚等级。

2.丰富处罚手段

除了财产罚和行为罚以外，笔者认为还应该增加申戒罚等行政处罚手段，让违法行为人因其违法行为而承受名誉上的不利后果。即利用互联网平台、新闻报道等方式对非法处置医疗废物的行为进行曝光；同时，借鉴国家失信被执行人查询平台，建立污染环境单位或个人查询平台，将拒不整改的医疗机构或者医疗废物处置机构的名称和机构代码在该平台上进行公布。