四川省重大突发公共卫生事件社区治理政策文本分析*

周倩，田甜，倪洁，赵晓恒

（四川省卫生健康发展研究中心，四川成都 610000）

社区是国家治理的基本单元和关键环节。在应对重大传染病疫情此类重大突发公共卫生事件中，社区是联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散最基础的防线。[1-2]随着我国社会转型，社区居民的构成以及居民对生活的需求日趋多元化，社区治理的外部环境、行为主体、制度背景及技术范式等呈现新发展态势。[3]因此，社区治理的问题也随之而来，如主体职责边界不清、共治合力效率低下，居民参与度不高、放权赋能机制不完善等，社区治理呈现“小马拉大车”的局面等。在重大突发公共卫生事件的冲击下，社区治理的新“伤”旧“患”更加凸显。社区治理政策是加强社区治理体系建设和推进社区治理能力现代化的战略抓手和行动指南，是解决问题的有效工具。国内学者对社区治理进行了广泛的研究，主要集中在社区治理整体政策评价[3-5]，助力社区治理能力提升的举措探析[6-8]。在不同领域与社区治理的融合研究[9-10]等方面，也有部分学者针对新冠肺炎疫情背景下的社区治理问题进行了研究[11-12]，但鲜有学者对重大突发公共卫生事件下社区层面的政策进行系统分析；即使有零碎的分析，在内容上大多也局限于对政策理论上的量化分析，而对于政策内容的探究尚较缺乏。而社区层面的重大突发公共卫生事件之应对政策，蕴含着社区治理的方略，因而本研究以新冠肺炎疫情为例，对重大传染病疫情此类重大突发公共卫生事件下社区层面政策文本进行量化分析，以有利于厘清社区在应对重大传染病疫情时的治理逻辑，也有利于深入探究重大传染病疫情防控中社区层面政策中所存在的问题，从而期能为今后优化社区应对重大突发公共卫生事件治理提供决策参考。为此，本研究对新冠疫情期间四川省范围内所实施的社区疫情防控相关政策进行文本量化和政策内容分析，以期能有益于供重大突发公共卫生事件下社区治理能力的提高。

一、分析框架

为了更加细致分析重大传染病应对过程中政府所制定的针对社区的政策文本特征，以及重大传染病疫情下社区内部的治理逻辑，本研究基于由罗斯威尔（Rothwell）和则格维尔德（Zegveld）提出的政策工具分类方法和4R危机管理理论，并结合重大突发公共卫生事件应对过程中社区的参与主体，构建了“政策工具—危机管理生命周期”的二维分析框架（详见图1）。

图1 新冠肺炎疫情下社区层面政策分析框架

二、政策获取与编码

（一）政策文本获取

根据国务院发布的《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书显示，自2020年1月20日开始，全国疫情防控正式开始。[13]为全面分析四川省范围内社区层面的疫情防控政策情况，本研究选取2020 年1 月20日至2022年11月20日期间四川省出台的与社区疫情防控相关的政策文件，以及国家发布、四川省遵照执行的相关政策文件进行分析。政策文本获取主要有两个途径：一是通过浏览国务院、国家卫生健康委员会、民政部、四川省人民政府、四川省民政厅、四川省卫生健康委员会等政府官方网站和“北大法宝”法律法规检索系统进行搜集；二是通过查阅纸质版资料，对四川省出台的疫情防控相关文件进行补充收集。初步获取政策文本225份。

（二）文本遴选与梳理

为了确保纳入文本的针对性和有效性，研究确定了五项遴选标准：一是文本应为国家和四川省层面官方发布的政策文件；二是政策不重复原则，对于国家发布的针对社区层面疫情防控的文件，四川省出台了相应细化落实文件的，则保留四川省的文件；三是政策文本类型应为通知、意见、公告等；四是政策文本内容必须与“社区疫情防控”紧密相关，且具有针对性。根据遴选标准，最终共选取93 份政策文本。为方便整理，根据政策文本发布时间和标题对每份政策文本进行命名；命名规则为“发布时间+政策名称”，如“20200125 关于开展新型冠状病毒感染的肺炎社区联防联控工作的通知”。纳入的文本见下页表1。

表1 新冠肺炎疫情下社区层面政策文本（节选部分）

（三）政策文本编码

政策文本的编码以本课题所构建的研究分析框架为依据，技术实现过程采用NVivo 12 Plus 质性分析软件进行：首先将93份政策文本导入NVivo软件，然后逐句阅读文本资料，对与社区疫情防控的文本进行编码，并将文本内容归入相应节点。然后编码规则采取“政策编号-章节序号-条款号”进行，如“73-2-1”表示第73 份文件中第二章节第1 条；对于政策文本只有章节的，则编码为“政策编号-章节序号”，如“75-3”表示第75 份文件第3 章节；对于政策文本条目有细化分类的，为了保证编码的完整性，则进行四级编码，如“83-2-1-1”表示第83 份文件第2章第1条第1细项（详见表2）。最后，所有文本编码完成后进行频数统计，采用软件自动统计参考节点，最终得到558条编码。

表2 新冠肺炎疫情下社区层面政策文本内容分析单元编码（部分举例）

（四）质量控制

为了确保政策文本内容分析的信度和效度，在政策搜集阶段，由2名研究人员同时进行搜集，搜集完成后进行讨论和比对，以最大程度获取有用的政策文本。在编码阶段，首先由2名研究人员针对3份政策文本共同讨论编码，以形成编码的共识；然后由2 名研究人员对余下所有政策文本进行同步编码，编码结束进行结果比对；对有争议的条目，咨询省疫情防控组工作人员，以完成编码的修正。根据检验，2 名研究人员编码的一致性为91.23%，结果具有一定可靠性。

三、研究结果

（一）政策颁布时间及阶段划分

本研究参照《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书中对中国抗击疫情的历程划分，将所搜集的93份政策文本按照时间顺序进行整理统计，结果表明，社区层面政策的发布时间主要集中在2020 年1 月20 日到4 月28 日之间，3 个月余的时间发布了占总数一半多（54.84%）的政策。在全国疫情防控进入常态化阶段（自2020 年4 月29 日起）以后也并没有松懈，仍然以每月2.26 个政策的平均速度在发布社区层面政策（详见表3）。

表3 新冠肺炎疫情下社区层面政策文本的时间分布

（二）政策颁布主体分布

在所纳入的93份社区层面政策文本中，国家层面发文31 份，四川省层面发文62 份；独立发文76份，联合发文17份，各占81.72%和18.28%。独立发文主体主要有国务院应对新型冠状病毒肺炎疫情联防联控机制领导小组、国家卫生健康委员会、民政部、四川省人民政府、四川省应对新型冠状病毒肺炎疫情应急指挥部、四川省民政厅、四川省爱国卫生运动委员会等17 个部门。四川省应对新型冠状病毒肺炎疫情应急指挥部在独立发文主体中占主导地位，发文数量占36.84%，其次为国务院应对新型冠状病毒肺炎疫情联防联控机制领导小组，占21.05%，四川省民政厅占10.53%。

（三）X维度政策工具分布情况

研究结果显示，使用最多的首要是供给型政策工具，占比为43.01%；其次为需求型政策工具，占比为35.13%；环境型政策工具使用相对较少，占比为21.86%。供给型政策工具中，队伍建设共48 条，占比为8.60%；其次是基础设施和环境建设，有34 条，占比为6.09%。其次，使用较多的工具还有激励保障（32条，5.73%）、信息化建设（31条，5.56%）和社区动员（31 条，5.56%）。需求型政策工具中，人员管控工具频次最高，为50 条，占比达8.96%；其次为信息摸排（40条，7.17%）和生产生活保障（31条，5.56%）。环境型政策工具中，宣传引导政策工具使用频次最高，共40 条，占比为7.17%；其次为管理制度（30 条，5.38%）和社区体系建设（21条，3.76%）（详见表4）。

表4 政策工具在X维度的使用情况

续表

（四）Y维度政策分布情况

在危机管理周期维度上，反应阶段的政策工具数量最多，为348 条，占比为62.37%；其次为缩减阶段的政策工具数量，共105 条，占比为18.82%；预备阶段和恢复阶段的政策工具数量相对较少，占比分别为12.19%和6.63%。这表明目前针对社区层面的政策工具主要作用于反应阶段和缩减阶段（详见表5）。

表5 政策工具在Y维度的使用情况

（五）X-Y二维交叉分析

基于X 维度，加入Y 维度的危机管理阶段作双维度的分析发现，供给型、需求型和环境型政策工具均在反应阶段使用频次最高，在恢复阶段使用频次相对较低。在缩减阶段，供给型、需求型和环境型三类工具使用较为均衡，占比分别为35.24%、32.43%和33.33%；供给型政策工具中使用最多的是基础设施和环境建设（8条）和队伍建设（7条），需求型政策工具中使用最多的是人员管控（12条）、信息摸排（6条）和监测预警（6条），环境型政策工具中使用最多的是社区体系建设（11条）和管理制度（9条）。在预备阶段，供给型政策工具中使用过最多的是队伍建设（7 条），需求型政策工具中使用最多的是人员管控（11 条）和信息摸排（9 条），环境型政策工具使用最多的是管理制度（7 条）。在反应阶段，重点在于疫情的应对，供给型政策工具中使用最多的是队伍建设（30 条）、信息化建设（23 条）、社区动员（22 条）和激励保障（21条）；需求型政策工具除了人员管控（25 条）和信息摸排（24 条）以外，生产生活保障（25条）也是非常重要的一方面；环境型政策工具主要以宣传引导（29 条）和督导检查（14 条）为主。在恢复阶段，供给型政策工具中使用最多的是激励保障（9条），通过表彰、宣传报道等多种方式，营造全社会关心支持社区疫情防控的正确舆论导向和良好社会氛围（详见表6）。

表6 新冠肺炎疫情下社区层面政策体系二维分析频数分布情况

四、讨论与结论

（一）政策发布较为及时，但部门间协作有待进一步加强

总体来看，新冠肺炎疫情下社区层面的防控政策发布时间主要集中在疫情防控任务最为艰巨的阶段，即2020年1月20日至4月28日。在全国疫情防控转为常态化疫情防控之后，国家和省级层面并未松懈，始终根据疫情防控形势及时出台相应的防控策略和措施。但主要以独立发文为主，各部门在各自负责的领域内进行政策制定，制定了较为完备的防控策略，但部门间的协作还有待进一步加强。政策发布主体以国务院应对新型冠状病毒肺炎疫情联防联控机制领导小组和四川省应对新型冠状病毒肺炎疫情应急指挥部为主。联合发文以两部门合作为主，多部门协作有待加强。综上所述，本研究认为疫情防控下尽管各部门制定了较为完善的防控策略，但建议应加大政策主体间的合作，提高各部门的参与感，形成政策合力，使政策的制定具有合理性、全面性和科学性，以更好、更快地处理重大传染病疫情。

（二）政策工具分布总体较为均衡，但内部结构有待调整

从不同政策工具类型来看，供给型、需求型和环境型政策工具总体分布较为均衡，但环境型政策工具稍显薄弱。此次新冠肺炎疫情来势凶猛，发生突然，且病毒不断变异，对社区疫情防控工作带来了巨大挑战，政府通过加强社区疫情防控队伍建设、基础设施和环境建设等举措，使得社区疫情防控取得了巨大成效，坚守住了第一道防线。然而，“小智治事，大智治制”。在当前社会风险激增，全传染病暴发的波及范围和扩散速度持续升级[14]，只有从制度层面进行谋划安排，加大环境型政策工具的供给，建立健全长效机制，才能筑牢重大传染病疫情防控的第一道防线。在不同政策工具类型下，其内部工具侧重点有所不同，供给型政策工具较为重视人员、基础设施和信息化建设，注重提高供给的效能。然而，资金支持方面较为薄弱，尤其是在未发生疫情时，对社区资金支持力度较小，重大突发公共卫生事件重点在于“防”，应加大对社区重大传染病疫情方面的经费投入，做到防患于未然。需求型政策工具中，核酸检测政策工具数量相对较少，其原因可能是核酸检测作为一项综合性的工作，尤其是在疫情暴发时开展的全员核酸检测，涉及到人员、物资、转运、信息化等多方面工作，且需要卫健、公安、民政等多个部门协同配合，因此，其他政策工具均为其基础性工作。需求型政策工具中，群众心理疏导政策工具偏少，且均集中在反应阶段。在面对危机事件时，民众易产生焦虑、抑郁等情绪反应和躯体化症状[15]，如果不及时调适，可能对个体健康和社会稳定带来隐患。新冠肺炎疫情暴发后，习近平总书记强调：“要加强心理干预和疏导，有针对性做好人文关怀。”[16]在国家卫生健康委员会印发的《新型冠状病毒感染的肺炎疫情紧急心理危机干预指导原则》中，将受疫情防控措施影响的疫区相关人群、易感人群和普通公众均作为干预对象。因此，应加大心理干预和疏导的政策工具建设，建立社会支持网络。环境型政策工具中，偏重对居民的宣传引导，社区体系建设和组织协同政策工具有所不足，社区是党和政府为人民服务的重要场所，是疫情防控的基本单元，只有从根本上加强社区疫情防控体系和体制机制建设，才能真正实现社区疫情防控能力的提升。

（三）不同危机阶段政策工具有所失衡，应注重全生命周期管理

在危机管理的四个阶段中，政策工具主要集中在缩减阶段和反应阶段，而预备阶段和恢复阶段政策工具数量较为缺失。根据4R危机管理理论，重大传染病疫情作为一种重大危机，其发生发展有着一定的规律。在其管理过程中，不同阶段所采取的重点措施有所不同，缩减期的任务是最大程度降低风险。首先是要做好群众的宣传教育工作，增强大众危机意识，其次是进行风险评估，作好常规监测预警和危险因素搜集分析，以预防潜在风险，并制定科学详细的预案。在此阶段，应完善社区动员和宣传引导政策工具，让居民当好自己健康的“第一责任人”，并健全监测预警机制，建立全民参与的风险信息收集和上报机制，提升疫情监测预警系统的敏锐度。预备阶段的任务是完善应急防范相关储备。首先要重视监测预警工作，以预判疫情发生情况；其次，要做好充分的应急防范工作，包括人员培训、应急演练等，做到有备无患。在该阶段的政策工具中，培训演练政策工具严重缺失。目前已有的培训演练政策工具主要分布在缩减和反应阶段，这可能与新冠疫情的突发性和不确定性有关，导致预备阶段的反应时间较短。对此，应加大该阶段信息化建设和监测预警政策工具的供给，健全预警机制，提高预判的精准性以做好充分的防疫准备。恢复阶段的重点任务是进行总结，分析事件造成的影响，并逐步全面恢复生活生产，以最大程度降低损失。此阶段应重视需求型政策的建设，以群众需求为导向，为居民的复工复产提供保障，并重视疫情对居民心理健康造成的影响。此外，应重点开展环境型政策工具的检视，及时发现重大传染病疫情应对中，社区管理体制和机制中存在的问题，以完善社区防控体系。通过重大传染病疫情应对多个环节的把控，确保各环节管理衔接流畅，形成全方位、全周期的闭环管理模式。