完善PPP机制推动海南自由贸易港建设研究

王晓燕 周风涛 金灵巧 邓廉博

PPP（政府和社会资本合作）模式的推广和应用是进行现代化建设不可或缺的方式之一，也是实现国家治理现代化和资源整合与重新配置的重要方式之一。本文针对海南省PPP项目推广和应用情况及海南自由贸易港建设情况，分析了PPP模式在运行过程中存在的主要问题，明确了海南省在完善PPP机制时，应结合其独有的地理位置与建设自由贸易港质量与进度要求，选择与其匹配的PPP项目，提出了利用PPP机制提升海南自由贸易港建设水平的有效策略。

2018年4月13日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在海南省人大会堂出席庆祝海南建省办经济特区30周年大会讲话中郑重宣布，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。这是党中央着眼于国际国内发展大局，深入研究、统筹考虑、科学谋划作出的重大决策，是彰显我国扩大对外开放、积极推动经济全球化决心的重大举措。同时强调自由贸易港是当今世界最高水平的开放形态。

2018年4月11日中共中央国务院《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》中提到“加快建立开放型生态型服务型产业体系，进一步完善社会主义市场经济体制，不断增强海南的经济创新力和竞争力。”其中第七点指出：“创新投融资方式，规范运用政府和社会资本合作（PPP）模式，引导社会资本参与基础设施和民生事业。”海南省全岛封关运作工作是海南自贸港建设具有里程碑意义的系统工程，根据海南省省委、省政府部署要求，2022年7月29日，海南自由贸易港全岛封关运作第一批项目集中开工活动在海口举行。

PPP模式的推广与运行已多年，海南也不例外。随着已运行ppp项目的深入推进和将要实施的ppp项目的具体筹划，及一些ppp项目的入库和计划入库，其都将在海南自由贸易港建设中发挥应有的、不可忽视的作用。本文将根据海南省PPP模式发展现状，梳理出存在的问题，并结合海南自由贸易港建设实际，指出符合自由贸易港建设实际和要求的PPP运行模式，从完善PPP运行模式方面，助推海南自由贸易港建设。

一、研究背景与意义

（一）研究背景

自党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营以来，财政部和发改委在2014年陆续出台了大量的政策文件，PPP模式由此在全国各地得以推广。海南省也不例外，在基础设施与公共服务领域已立项并推进的PPP项目，不仅为海南经济的发展拓宽了融资渠道，同时也减轻了政府融资的压力。当前海南省封关运作工作正在如火如荼、稳步推进过程中，海南省自由贸易港建设中PPP项目已然成为海南省经济建设中不可或缺的一部分。海南省封关运作工作已进入新常态，这一过程中政府不仅优化PPP融资模式，同时也推进体制机制的变革，涉及行政体制、财政体制和投融资体制三种体制的改革，完善PPP模式以推动海南自由贸易港建设。海南省人民政府办公厅《关于加快推进政府和社会资本合作模式高质量发展的通知》（琼府办函〔2021〕492号）中提出国民经济和社会发展“十四五”规划纲要明确，要规范有序推进政府和社会资本合作（PPP）模式。中央经济工作会议指出适度超前开展基础设施投资。作为稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手，PPP模式通过引导社会资本投向，激发民间投资活力，在助力落实国家重大战略方面发挥了重要作用。当前，海南自由贸易港建设顺利开局、蓬勃发展，已进入全面深化改革的重要关口和关键时期，在加快基础设施建设、提升公共服务供给效率、高效放大财政资金杠杆效应等方面有迫切需求。海南省人民政府在推进PPP模式高质量发展及拓宽其入库行业等助推海南自贸港建设方面，要做到积极引导，深度挖掘，放大杠杆效应，提升公共服务水平；强化宣传，加大推介力度，扩展实施区域等。

（二）研究意义

PPP模式是政府方和社会资本方在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。当前海南省正在实施自由贸易港建设，立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用PPP模式，对海南省完成重大经济改革任務，加快自由贸易港建设，提升政府治理能力，构建现代财政制度具有重要意义。一是PPP模式的推广运用是推动海南经济转型升级、支持海南自由贸易港建设的必然要求。二是鉴于当前海南自由贸易港建设的实际，PPP模式的推广和运用能加快转变政府职能、加快政府治理能力的体制机制变革。三是推进和深化海南省财税体制改革与现代财政制度的构建，PPP模式是不可或缺的一项内容。本文结合PPP模式在海南自由贸易港建设中的作用与实施意义进行深入比较剖析，发现问题，为完善PPP机制、推动海南自由贸易港建设提出建设性意见和建议。

二、完善PPP机制推动海南自贸港建设中存在的主要问题

通过对现阶段海南省ppp机制进行分析发现，PPP项目实施流程存在不规范的情况，对组织项目入库、项目名录管理及社会资本采购等缺乏重视，未做到结合实际情况对PPP项目实施流程进行调整及优化，给海南省自由贸易港建设工作的推进带来阻碍。同时，部分项目的审批手续过于复杂，主要因为政府投资项目与企业投资项目间存在明显差异，缺少一致的管理标准和管理程序，导致项目审批流程变得繁琐。并且，PPP项目运作模式具有一定的滞后性，相关部门缺乏创新发展意识，PPP项目运作方式推广力度不大，不利于项目的顺利实施。此外，在海南省自由贸易港建设中，还存在着ppp机制不健全的情况，主要因为缺少完善的ppp项目管理体制，且相关政策的衔接性不强，针对PPP项目前期管理、招标管理及合同管理等缺少严格监督，不利于公众利益划分，增加了违约概率。在PPP项目运作机制不完善的情况下，很多工作因缺少合理依据而无法得到规范化落实，不利于政府与社会资本的合作。

三、完善PPP机制推动海南自贸港建设的有效路径

为了让海南自由贸易港建设拥有更强动力，应重点解决现阶段相关工作中存在的主要问题，确保PPP项目能够得到高质量实施。

（一）合理调整及优化PPP项目实施流程

为了强化PPP项目实施的规范性，应增强PPP项目实施流程调整及优化意识。首先，重点组织项目入库。政府等职能部门应向上级PPP管理办公室提交申请，针对现有PPP项目做好申报工作，严格按照规范要求及相关程序进行评估筛选，确保项目顺利通过审核后建立专门的PPP项目库；其次，加大项目名录管理力度。组织相关部门及工作人员完成入库项目方案的初步设计，配合开展项目方案编制工作，通过与项目实施机构的沟通合作，完善项目实施方案，编制评价报告，在此基础上，有序组织开展专家论证工作；再次，重点落实实施方案的评审工作，组织规划部门、环保部门、国土部门及物价部门等与PPP中心共同进行实施方案评审，构建健全的联合评审体系，同时，结合实际情况及方案内容，进行社会资本项目相关方签署PPP项目合同；最后，进入项目运营实施阶段。相关机构和部门应做好对PPP项目的全流程监管，严格按照合同约定的期限和其他要求移交PPP项目，保证项目的顺利实施，使后续各项工作的落实拥有坚实基础。

（二）加大PPP运作模式的推进力度

1.重点明确组织领导职能与责任

对于海南自由贸易港建设来说，为了充分发挥PPP机制的实际效用，应重点加强组织领导，即各地区应结合实际情况，成立专门的PPP工作领导小组，围绕本地PPP模式进行统一协调与部署，强化对PPP模式的合理运用。如果当地具备坚实基础，则可交由项目编制部门批准设立PPP管理办公室，组织成立专门的PPP中心。而对于PPP工作日常机构来说，需认真履行相关职责，包含业务指导、财政补贴、政策制定及信息管理等，还涉及宣传培训及项目储备等关键内容。要求各部门认真履行自身责任与义务，重点明确相应的分管领导，安排专门的工作人员负责完成相关工作，保证PPP模式的稳定运行。

2.有序落实PPP模式的推广工作

海南省内各地及相关部门应重点分析行业发展特点，依据行业实际发展情况做好PPP项目相关政策的完善工作，编制科学可行的实施方案，做好PPP模式的宣传推广工作。充分利用当地财政部门PPP综合信息平台，及时动态化公布市政、农业、水利、交通运输及城镇综合开发等方面的信息，拓展信息覆盖范围，实现对政府基础设施、医疗卫生、社会保障等层面的信息全覆盖，从而构建起健全的PPP模式推广体系。此外，政府等职能部门应做好牵头工作，认真梳理主体责任，重点关注申报项目入库等关键环节，做好全流程监管工作。

3.强化PPP项目实施环节的规范性

为了进一步提升海南自由贸易港建设水平，当地各部门应深度解读PPP相关的政策规定，确保PPP项目的规范实施，加大履约管理及合同审核力度，建立完善的工作机制，如利益共享风险分担机制、PPP项目绩效评价机制等，减少明股实债、回购安排等问题，避免出现过度支出，防止政府部门承担相关责任。此外，政府部门还需发挥自身的主观能动性，做好相应的督查指导工作，重点跟踪项目实施机构的工作进展，全面掌握项目实施成效，进一步强化PPP项目实施的规范性。

（三）加强PPP运作机制的有效创新

海南省内的各级财政部门应加强与相关单位的沟通，做好PPP项目合作周期、投资收益水平、政府补贴等方面的论证，完善风险分配框架，建立收费定价机制，科学有效地设计PPP项目实施方案，让项目实施的“收益共享、风险分担”等特点得到体现。同时，重点开展PPP培训，配合政策落实指导，按照财政承受能力及项目周期等严格进行PPP项目规范管理，积极构建税收筹划、持续经营等工作模式，逐步形成社會公众、政府及社会资本合作共赢的发展体系。此外，政府应发挥良好的引领带头作用，组织社会资本成立专门的项目公司或者项目机构，给予本地企业更多支持，使其能够积极参与社会资本投标、竞标，在此基础上，争取各种类型的PPP基金，为相关项目的规范化落实提供充足经费支持。

结语：

综上，在当前海南自由贸易港建设过程中，PPP项目机制的完善、发展和与时俱进是不可或缺的一部分。海南省人民政府办公厅《关于加快推进政府和社会资本合作模式高质量发展的通知》（琼府办函〔2021〕492号）中提出国民经济和社会发展“十四五”规划纲要明确，要规范有序推进政府和社会资本合作（PPP）模式。中央经济工作会议指出适度超前开展基础设施投资。作为稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手，PPP模式通过引导社会资本投向，激发民间投资活力，在助力落实国家重大战略方面发挥了重要作用。当前，海南自由贸易港建设顺利开局，蓬勃发展，已进入全面深化改革的重要关口和关键时期，在加快基础设施建设、提升公共服务供给效率、高效放大财政资金杠杆效应等方面有迫切需求。由于PPP模式在中国尚未成熟，海南PPP项目运作也普遍存在很多亟待解决的问题，如相关法律法规体系不完善、工作机制不科学、部门间的监督协调不到位、推广进度不平衡、项目实施方案有待优化提升等。针对以上问题，此研究将从海南省PPP项目实际情况出发，与海南自由贸易港建设相关政策相结合，从优化项目实施流程、完善项目运行机制等多角度出发，对完善政府和社会资本合作（PPP）机制推动海南自由贸易港建设进行课题研究，为海南自由贸易港建设建言献策。