外交自主之路：从“被动参与”到“非洲方案”

赵雅婷

在美西方主导的国际政治经济体系中，非洲长期处于边缘地位，扮演着“被动参与者”的角色。尽管如此，非洲大陸始终保持着追求自主的决心。其中，泛非主义的发展与非洲自主意识的觉醒是20世纪以来非洲国际关系研究的重要议题。近年来，世界形势呈现变局与危机交织共振的新态势，“全球南方”的兴起成为热议话题。作为“全球南方”的重要组成部分，非洲国家在追求自主发展的道路上携手并进，在处理对外关系中由“被动参与”逐渐走向“战略自主”，推动了非洲国际关系范式转型。

2023年，非洲国家追求“战略自主”的政治诉求更加清晰和坚决。具体表现在：第一，就历史议题对西方提出强硬要求，现已获得部分回应。2023年9月，加纳总统阿库福-阿多在第78届联合国大会一般性辩论发言中，严厉谴责西方历史上的奴隶贸易对非洲造成的伤害，并要求西方国家支付相应的赔偿。非洲联盟和加勒比共同体于2023年11月在加纳举行峰会，与会代表达成一致，同意在非洲设立全球赔偿基金，就奴隶制带来的伤害向西方索要道歉和赔偿。英国格拉斯哥大学、圣公会等机构已承诺赔偿部分金额。此外，法国总统马克龙在2017年首次提出将考虑向非洲国家归还文物。自2021年起，法德两国正式开启这一进程，陆续向贝宁、喀麦隆、纳米比亚、尼日利亚和坦桑尼亚等国归还了部分珍贵文物。2023年11月，德国总统施泰因迈尔对德国在坦桑尼亚殖民统治期间犯下的罪行表示“耻辱”，并承诺提高人们对本国暴行的认识。

第二，西非国家“去法国化”愈演愈烈，寻求安全自主。2023年，尼日尔和加蓬相继发生政变，非洲军事政变回潮的影响进一步扩大。西非政变国家对法国、欧盟等西方行为体态度强硬，布基纳法索、尼日尔相继宣布驱逐法国大使，并要求法国撤军。马里外交部抗议欧洲言论并谴责美欧对其军事领导人的制裁行为，在安全合作上转向俄罗斯。此外，马里、布基纳法索和尼日尔宣布退出萨赫勒五国集团，并于2023年9月签署协议，组建萨赫勒国家联盟。

第三，对美西方制裁与干涉坚决回击，强化政治自主。非洲国家对美西方国家的制裁与政治干预行动反应激烈。尼日利亚民众要求欧盟观察团撤回对尼大选的观察员报告；津巴布韦、突尼斯抗议美国干涉内政的行为；南非议员强烈谴责美国在纳米比亚近海派驻无人艇的监听行动。此外，针对非洲内部争端反复强调“非洲问题非洲解决”，拒绝外部势力介入。在苏丹内战、刚果（金）东部安全危机、“复兴大坝”争端等安全问题上，非洲国家均依靠自身力量协商解决，并取得了积极成果。

2023年，在国际事务中持续发声与开展自主行动是非洲“战略自主”最突出的特征，标志着非洲国际关系范式的重大调整，其国际角色由曾经的维护内部独立自主转向成为国际社会的重要伙伴。首先，非洲在非本地区的重大国际安全事务中开展自主行动，提出了“非洲方案”。2023年6月，由南非、科摩罗、埃及、塞内加尔、乌干达、赞比亚组成的非洲国家领导人和平代表团访问俄罗斯和乌克兰，就乌克兰危机的缓和提出“非洲和平倡议”。巴以冲突爆发后，埃及邀请30多个国家元首、政府首脑以及国际组织负责人出席“开罗和平峰会”。非洲国家还在首届沙特—非洲峰会上发布《利雅得宣言》，要求必须立即结束“以色列的占领”。南非甚至宣布召回在以色列的所有外交官，以表示对巴勒斯坦的坚定支持。

其次，非洲国家以群体效应在多边国际舞台争取更大话语权。非盟正式加入二十国集团（G20）是非洲追求“战略自主”取得的重要成果。这为非洲大陆参与全球治理，成为不断演变的全球秩序的积极推动者提供了重要契机。与此同时，2023年金砖合作机制扩员，六个新成员中非洲占两个，埃塞俄比亚和埃及的加入进一步扩大了非洲国家的国际影响力。此外，2023年一些重要国际会议在非洲召开，作为东道主，非洲有了更多的发声机会。诸如金砖国家领导人峰会在南非举行、国际货币基金组织和世界银行年会时隔50年再次回到非洲举办、亚投行理事会年会在埃及召开，等等。

最后，非洲国家协调集体行动，在区域优先议题中增强国际影响力。非盟峰会、非盟年中协调会等高度关注非洲自贸区建设，通过加快一体化进程提升非洲在国际舞台上的议价能力。同时，非洲国家继续秉持不结盟政策，竭力维持俄罗斯和乌克兰的粮食与化肥对非出口，从而确保非洲粮食安全。此外，非洲国家为在第28届联合国气候变化大会（COP28）争取更多利益，于2023年9月初在肯尼亚召开了首届非洲气候峰会。

非洲国家在当前国际格局快速调整下表现得更加从容和灵活。一方面，绝大多数非洲国家在大国博弈中拒绝选边站队，对共促非洲发展的政策和行动表示欢迎。2023年，域外大国在非洲的博弈日趋激烈，美、英、法、德、日等国政府高层官员相继访非，纷纷提出将加大对非投资，同非洲加强在基础设施建设、关键矿产、气候变化、数字技术、安全治理等领域的合作。美国非洲司令部还同18个非洲国家举行了“非洲之狮2023”联合军演，以巩固双边安全关系。非洲对美西方国家加大对非投入表示欢迎，但仍然同中、俄、印等其他新兴市场国家和发展中国家保持着良好的合作关系，并对美西方国家的诋毁和质疑坚决反击。如南非明确驳斥了美方的“担忧”，称同中俄举行联合军演是正常的国家交往。49个非洲国家顶住西方压力，参加了第二届俄非峰会。总体而言，非洲国家在不同议题上采取灵活政策，在大国博弈中展开平衡外交，试图争取最大利益。

另一方面，非洲国家借“全球南方”兴起的国际形势，与广大发展中国家加强合作，进一步增强南方力量。近年来，更多发展中国家和地区加大了对非投入，扩展了对非关系，为非洲扩大朋友圈、深化南南合作提供了契机，亦成为非洲追求“战略自主”的新亮点。其中，首届沙特—非洲峰会顺利举行，沙特宣布启动萨勒曼国王非洲发展倡议。阿联酋提出新型融资计划，将为非洲清洁能源发展提供45亿美元支持。印度借举办G20峰会之机，加大了对尼日利亚的投资。此外，非洲—加勒比贸易和投资论坛、非盟—加共体峰会等会议于2023年举行，彰显了“全球南方”自主联合的深远意义。

尽管非洲在国际关系领域追求“战略自主”态势明显，但实现外交上的真正自主仍受到多方面的限制和掣肘。其一，非洲“战略自主”面临资金问题。目前，非盟推动地区一体化仍然面临资金短缺的困境。一方面，非盟预算主要来自成员国的资金认缴，但在全球经济疲软的状态下，非洲多国的经济更是雪上加霜，主权债务危机频发。另一方面，非盟的和平安全行动仍高度依赖外部资金和力量的支持，受援助方自身偏好和利益考量的影响，将在政策导向、机制建设以及决策行动等方面对非盟行动产生全方位的负面影响。尽管非盟已努力兑现25%的经费自给自足，但仍有高达75%的经费来自联合国、欧盟等外部行为体。

其二，非洲“战略自主”存在集体行动的困境。尽管非盟在区域联合、追求自主方面扮演着更重要的角色，但非洲地区国家利益协调困难，对主权原则极其重视以及区域内部关系复杂等因素在很大程度上限制了非盟的行动。一方面，非洲区域大国在地区事务上比非盟更加强势，导致非盟政策受阻、地位弱化。另一方面，非洲的历史决定了非洲国家高度重视主权独立完整，国家级政策优先于区域级政策。当国家政策与区域政策发生冲突时，成员国往往各行其是，这也导致非盟在不同非洲国家的认可度大打折扣。

其三，非洲“战略自主”不可避免地承受着大国博弈传导的压力。西方大国加紧对非争夺的行径对非洲提升自主能力造成了负面冲击。一是西方国家的内向化政策导致其对非政策更加利己，对非洲产生不良影响。二是大国在非洲的博弈加剧某种程度上将激化非洲国家间的矛盾，进而破坏非洲团结，不利于非洲一体化进程。如欧盟力推的经济伙伴协定（EPAs）对非洲经济一体化起到了不可低估的负面作用。三是大国间的竞争与对抗导致对非支持无法形成合力，同时持续削弱国际多边机构的治理效能。

尽管非洲追求“战略自主”面临内外多重困境，但国际格局和国际危机的复杂多变促使非洲进一步坚定联合自主的决心。从非洲自身潜力、一体化加速建设和国际形势发展等多角度看，非洲“战略自主”有广阔且光明的发展前景。首先，非洲的自然禀赋和人口红利等优势为其追求“战略自主”奠定了坚实的基础。除传统能矿、动植物等自然资源外，铂、铬、锰、钯、磷酸盐和钴等矿产主要集中在非洲且储量可观。随着清洁能源技术快速发展，全球主要经济体加大了对上述关键矿产的争夺，非洲在全球关键矿产供应链中的地位提升。与此同时，非洲是世界最年轻的大陆，蕴藏着巨大的人口红利，到2030年，非洲青年人口数量预计将占世界青年人口数量的42%。其次，以一体化形成的规模效应促进非洲发展的观念已深入人心并得到有序实践。非盟在第二份《2063年议程非洲大陆实施情况报告》中明确指出，在《2063年议程》的七大愿景中，第二项愿景“在泛非洲和非洲复兴愿景基础上打造政治团结的一体化非洲大陆”进展最为显著。事实上，在经济发展、安全治理、疫情防控和对外合作方面，非洲已通过多项行动充分证明了自主、协商、联合带来的积极成果。最后，大国博弈推升了非洲的受关注度，加之非洲发展之于全球的重要意义，将为非洲“战略自主”提供持续的动力支持。以中国为首的新兴发展中国家在对非合作中充分尊重非洲自主，关注非洲能力建设，切实推动非洲发展，也在一定程度上迫使西方大国调整对非政策的优先级，由安全优先转向发展优先。外部行为体在数量和对非投入上的增多将为非洲发展带来更多选择，非洲“战略自主”前景可期。

（作者为中国社科院西亚非洲研究所〈中国非洲研究院〉助理研究员）