政治自主之路：民主为先还是治理为重

曹文娟 沈晓雷

2023年，非洲政治形势在总体稳定之下仍出现了一定程度的动荡，其中尼日尔和加蓬因军事政变引发政局变动，广受外界关注。非洲自2020年以来进入新一轮“政变潮”，这被西方学界普遍视为非洲民主衰退的标志，但他们却有意忽视了西式民主并不适合非洲现实和将民主输出置于国家治理之上的危害，罔顾相关国家反对西方新殖民主义的呼声。近年来，越来越多的非洲国家意识到西方强加给非洲的模式并不适合这片大陆，更加倾向于自主探索政治发展之路。

自2020年8月西非国家马里发生军事政变以来，非洲进入新一轮“政变潮”。2021年，马里再次发生军事政变，几内亚和苏丹也发生军事政变，尼日尔则发生未遂政变，乍得政权更替也被普遍视为“军事政变”。2022年，布基纳法索先后发生两次军事政变，几内亚比绍、圣多美和普林西比与冈比亚则发生未遂政变。2023年，尼日尔和加蓬发生军事政变，布基纳法索、塞拉利昂和几内亚比绍则先后发生未遂政变。

2023年9月2日，数千名尼日尔民众聚集在法国驻尼日尔首都尼亚美的军事基地门前举行抗议示威，反对法国军队留在尼日尔。2023年12月22日，最后一批法国驻军撤离尼日尔。

相关国家发生军事政变后，军政权均建立过渡政府、设定过渡期并承诺过渡期结束后举行民主选举以“还政于民”。然而由于军事政变是以“违宪”方式更替政府，因而遭到了非洲联盟和西非国家经济共同体等组织的强烈谴责与制裁。美国等西方国家也对此异常关注，不但对相关政变进行谴责，更宣称这些政变标志着非洲民主出现重大衰退。事实上，自2016年以来，西方学界便不断鼓吹非洲民主衰退的论调，宣称“非洲民主化进程已经停滞甚或出现逆转”“非洲仍是威权国家最为集中的大陆”。在他们眼中，新一轮“政变潮”只是提供了新的“论据”。

然而，事实并非如此。无一例外，非洲国家均是在20世纪90年代民主化浪潮中，在自身条件并不具备的情况下被西方国家强行输出西式民主。对于非洲国家而言，政治民主化既非经济增长的内生要求，也非政治发展的自然进程，而是非洲各国当权者在20世纪80年代经济危机及其所引发的社会危机与政治危机面前，在国际金融机构和美西方国家以政治改革换取援助和贷款的压力下，被迫做出的政治妥协。非洲政治民主化最广为人知的例子是“贝宁模式”，即在野的政治精英借助内外压力迫使执政当局召开由各派政治势力参加的“全国会议”，以相对和平的方式推翻原有政治体制并开启民主化进程。但并非所有国家的民主化进程都像贝宁一样顺利，不少国家出现流血冲突、政治动荡乃至军事政变，卢旺达甚至爆发了震惊世界的种族大屠杀。

非洲30多年来的政治发展进程证明，这种外来的民主模式并不适应非洲的现实，虽然多党选举已基本在非洲各国成为常态，但选举骚乱、输家政治、庇护政治和竞争环境不公等问题仍普遍存在，而且还给一些国家带来了国家治理的困境甚至政局动荡的风险。非洲国家已经充分认识到了这一问题。2023年9月21日，几内亚过渡总统马马迪·敦布亚在联合国大会的讲话中明确表示西式民主在非洲大陆失败了，因为这一模式是西方国家根据自身历史进程设计的，难以适应非洲的现实。2023年11月20日，尼日利亚前总统奥卢塞贡·奥巴桑乔在一场主题为“反思非洲西方自由民主”的高级别磋商会中指出，西方自由民主不适合非洲，没有推动非洲的良治与发展，应该对其进行反思和调整。

对于非洲政治发展而言，以民主为先还是以治理为重，一直是一个争论不休的话题。20世纪90年代西方国家强行推动非洲开展民主化，美国更是自克林顿政府时期便开始大力向非洲推进价值观外交和输出西式民主。在西方国家看来，西式民主可以包治百病，可以幫助非洲国家完成国家建构，完善国家治理和推动社会经济快速发展。然而现实情况是，外部强加的西式民主给非洲带来了一系列国家治理问题，并因此加剧了国家治理的困境。

纵观非洲新一轮“政变潮”，国家治理不善应是相关国家发生军事政变的最主要原因，这其中包括：因政治治理不善所引发的执政集团内部权力斗争和腐败等问题；因经济治理不善所引发的经济低迷、失业率高涨、贫富分化严重和民生危机等问题；因安全治理不善所引发的恐怖活动频发、军政关系失调，尤其是军队因反恐战争损失严重而对文官政府不满等问题。以恐怖主义问题为例，根据澳大利亚经济与和平中心公布的《2023年全球恐怖主义指数报告》，布基纳法索、马里和尼日尔的恐怖主义指数分别排在第二、第四和第十位；在全球最为致命的20次恐怖袭击中，有12次发生在这三个国家。

除了上述发生军事政变的国家之外，非洲其他国家的国家治理能力也亟待改善。根据世界银行“世界治理指数”，非洲绝大多数国家在发言权和问责制、政治稳定和不存在暴力/恐怖主义、政府有效性、监管质量、法治、控制腐败等六项治理指标中均排在末端。易卜拉欣非洲治理指数也表明，非洲治理在2012～2021年间虽有小幅改善，但仍有19个国家呈恶化态势，而就安全和法治与民众参与、权利与包容这两个关键指标而言，则分别下降了1.3分和0.8分。非洲深陷国家治理的困境充分说明，美西方强行向非洲输出民主，事实上是颠倒了非洲政治发展的先后顺序。对于当前非洲政治发展来说，应当以国家治理为重，而非以政治民主化为先，一旦出现顺序颠倒，只能导致政治失序。这也是美国学者福山从强调自由民主转而强调国家建构与国家能力的重要原因，因为真正的政治发展在于国家建设、法治和问责制政府（民主）之间的平衡，而对于非洲而言，其发展的关键阻碍是国家治理的缺失。

非洲新一轮“政变潮”与以往政变不同的是，无论是政变领导者还是普通民众都发出了反对西方新殖民主义的呼声。2023年8月17日，非盟前常驻联合国代表阿里卡娜·奇霍姆博里·夸奥在接受采访时表示，马里和尼日尔等国的军事政变是对西方国家仍在掠夺非洲自然资源的反应，是反抗西方新殖民主义“非洲革命”的开始，这一革命由“我们的人民领导”，肯定将会继续进行下去。学者贝蒂娜·恩格尔斯在《非洲政治经济评论》杂志上发表的文章指出，当前非洲新一轮“政变潮”与相关国家高涨的反西方新殖民主义和谋求自主的呼声具有密不可分的关系。

从新殖民主义的视角来看，马里、几内亚、布基纳法索和尼日尔均为前法属殖民地，尽管它们已经独立了半个世纪，但法国仍然通过经济渗透、军事干预和长臂管辖等手段，继续在这些国家推行新殖民主义，以继续操纵其政府、掌控其经济和剥夺其资源。如法国通过“非洲金融共同体法郎”体系掌控包括上述国家在内的14个非洲国家的货币主权，并藉此对它们的经济与政治事务施加异乎寻常的影响力。又如法国通过实施“新月形沙丘”行动协助萨赫勒地区国家反恐，并藉此介入这些国家的政治与安全事务，但最终却导致越反越恐的局面。法国还长期操控尼日尔铀矿资源，尼铀矿为法国核能产业作出了巨大贡献，但尼日尔只有不到20%的人口能够用上电。

可以说，法国推行的新殖民主义是这些国家治理不善、经济不佳、安全不稳和民生不保，并进而引发军事政变的一大诱因。法国前驻美国大使热拉尔·阿罗2023年8月1日通过撰文承认，法国与非洲的新殖民主义关系遭到前法属殖民地国家民众普遍反对并被政变领导者所利用，从而成为导致政变的核心原因之一。马里、布基纳法索和尼日尔在政变后成立的过渡政府均与法国关系出现根本性转折，尤其是要求法国撤出驻军。此外，马里还在2023年7月宣布取消法语的官方语言地位。

近年来，非洲国家谋求战略自主和联合自强的意识进一步增强，在经济领域推动非洲大陆自贸区建设以加快经济一体化进程，在安全领域坚持“以非洲方式解决非洲问题”强化地区自主安全治理，在国际关系领域坚持不選边站队并在乌克兰危机、气候变化和巴以冲突等重大议题上提出非洲方案。

在政治领域，非洲国家自主探索发展之路，这其中包括挖掘非洲传统民主和习惯法等对当今非洲政治发展的借鉴意义，以此推动建立内生式民主制度，即在非洲传统政治文化的基础上构建具有非洲特色的民主政治制度；通过延长总统任期，建立强政府或强政党等方式来保持政局稳定和政策的连续性，如卢旺达在保罗·卡加梅的领导下妥善处理政治与经济的关系，注重安全与稳定，坚持公平与公正，强调和解与和谐，践行协商政治和有为政府，经济常年保持5%以上的增长率，卢旺达也被誉为“非洲的新加坡”；将国家治理置于政治建设的首位，并通过重新审视酋长等传统领袖在国家治理中的积极作用等方式，探索现代与传统相结合的治理模式，如加纳以宪法保障酋长的土地分配权，莫桑比克通过立法保障酋长在司法、警察、税收、分配土地和实施经济开发项目等领域的权利，南非赋予传统领袖参与立法的权利；加强政府官员的专业性建设，让更多的技术官员进入各层政府管理体系；进行权力下放，推进中央与地方的权力均衡；对女性和青年进行赋权，并增加他们在政府中的代表性等。

非洲国家之所以坚持自主探索政治发展之路，一方面在于非洲国家已经越来越意识到西式民主的危害性，其以外部强行嵌入的方式人为割裂了非洲国家自然的政治发展进程；另一方面则在于随着21世纪以来经济快速发展、地区一体化不断深入以及与域外大国交往全方位展开，非洲国家越来越自信地意识到它们既有权利也有能力基于本国历史、文化和社会经济条件，结合传统与现代，探索出一条具有非洲特色和符合非洲实际的政治发展之路。

然而，非洲自主探索政治发展之路肯定不会是一蹴而就和一帆风顺的，在此过程中，必须要将国家治理放在首位，并正确处理好改革、发展与稳定的关系，从而尽可能在较长时期内保持政局稳定、经济发展和民生改善，唯有如此才能顶住西方国家的压力和获得国内民众的支持。在这方面，中国有别于西方的现代化之路可为非洲国家提供有益的借鉴，加强中非治国理政和发展道路之间的交流与互鉴，有助于鼓舞非洲人民探索适合自己的政治发展之路。

（曹文娟为中国社科院信息情报院编辑，沈晓雷为中国社科院西亚非洲研究所〈中国非洲研究院〉政治研究室副主任、副研究员）