论企业合规中检察机关与行政机关的协作——以自贸试验区为例

段君尚

[山东大学，青岛 266237]

2018年，在首届中国国际进口博览会开幕式上，习近平主席强调，国际经贸发展史深刻验证了“相通则共进、相闭则各退”的规律，并宣布增设中国上海自由贸易试验区的新片区以更好发挥上海等地区在对外开放中的重要作用，体现了中国推动建设开放型世界经济、支持经济全球化的实际行动。(1)参见管克江等《国际人士热议习近平主席在首届中国国际进口博览会开幕式上主旨演讲》，《人民日报》2018年11月7日第3版。自2013年9月29日中国(上海)自由贸易试验区正式挂牌成立至今，全国范围内已设立22个自贸试验区，每个自贸试验区通常涵盖三个自贸片区，现已形成覆盖东西南北中的试点格局。(2)参见王俊岭《全国设立21个自贸试验区及海南自由贸易港——中国开放新高地“多点开花”》，中央人民政府官网，https://www.gov.cn/xinwen/2022-04/20/content_5686196.htm，访问时间：2023年8月14日；董蓓，尚杰，赵明昊，王艺钊《中国(新疆)自由贸易试验区正式揭牌 打造我国向西开放的桥头堡》，《光明日报》2023年11月2日第10版。为顺应时代潮流，加快推进形成更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放格局，中国的自贸试验区在投资、贸易、金融等领域提供了更为便利、自由的环境。在保证各市场主体自主权的同时，自贸试验区也需要建设体系完备的风险防范机制，以打造公正透明的法治化环境。作为企业预防、控制、应对法律风险的管理机制，合规不仅是企业治理的手段，对于节约司法资源、依法打击犯罪、维护公平竞争的市场秩序也发挥着重要作用。(3)参见李本灿《法治化营商环境建设的合规机制——以刑事合规为中心》，《法学研究》2021年第1期。

自贸试验区的定位是“贸易试验”与“改革创新”，市场主体在拓展新业务、发展新模式时也面临更复杂的法律风险。从职能定位来看，自贸试验区方案明确要求政府转变职能，(4)例如《中国(山东)自由贸易试验区总体方案》明确提出，加快转变政府职能，山东省能够下放的经济社会管理权限全部下放给自贸试验区。其他自贸试验区总体方案亦有类似表述。为企业提供更便利化的支持、更大的发展自主权。与此同时，随着最高人民检察院《关于充分发挥职能作用营造保护企业家合法权益的法治环境支持企业家创新创业的通知》《2023—2027年检察改革工作规划》等文件的出台，检察机关也立足新时代新要求，不断探索拓展服务保障营商环境建设工作新领域。(5)参见周绪平《检察职能延伸与营商环境建设》，《检察日报》2020年6月28日第3版。因此，自贸试验区的企业合规建设需要充分发挥市场主体、社会主体、政府等多方主体的作用，尤其需要检察机关与行政机关的协作。但是，目前学界研究大多围绕涉案企业合规改革展开，检察机关与行政监管部门的行刑衔接机制仍处于探索阶段，(6)参见陈瑞华《企业合规行刑衔接的实质化》，《人民检察》2022年第23期。如何从参与主体的角度出发，在日常企业合规、涉案企业合规两大场域发挥检察机关与行政机关的合力，仍然是有待解决的问题。

鉴于此，本文结合自贸试验区的创新举措，阐述企业合规中检察机关与行政机关协作的依据与场域，分析目前的协作难题，进而提出未来检察机关与行政机关的协作方向，以期推动自贸试验区的合规机制建设，进一步激发市场主体活力，为扩大对外开放注入新动力。

一、企业合规中检察机关与行政机关协作的依据

自由贸易试验区建设的核心任务是制度创新，尤其是要在法治思想的指导下持续深化改革，结合自身特色定位，形成更多可复制可推广的创新成果。对于检察机关来说，政治效果、社会效果与法律效果有机统一是必须秉持的重要理念，亦是对司法活动进行评价的重要标准。在企业合规改革中，检察机关通过与行政机关协作，服务保障经济社会高质量发展，既是诉源治理的关键环节，也是检察监督的应有之义。

(一)诉源治理的关键环节

随着改革开放进入深水期、“新区域主义”兴起，坚定不移的高水平开放已成为基本共识。处在转型时期的中国社会发生了深刻变化，社会流动性增强、利益群体多元化也导致社会矛盾更为复杂。在这一背景下，应当协调不同群体之间的关系，发挥各主体的应有作用，在具体运作机制上作出必要回应。党的二十大报告明确提出，完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。对此，有必要落实习近平关于“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”的重要指示精神，促使更多矛盾纠纷在诉前得到实质性解决，以更高层次的诉源治理更好地服务保障经济社会高质量发展。

诉源治理作为社会治理的子系统，有其特定的调整方式。具体来说，诉源治理是指在复杂社会系统中，个体、行业、机构等共同对矛盾纠纷的根本性、一体化预防措施，目的是化解已存在的矛盾纠纷、预防潜在的矛盾纠纷。(7)参见杨力《诉源治理理论》，北京：法律出版社，2022年，第5页。自贸试验区企业采取的内部控制措施，既能够保障安全生产、保护知识产权，推动实体经济的稳定发展；也能够促进金融市场的稳定运行，对重大风险进行有效防控。(8)参见天津市滨海新区人民检察院课题组《法治化营商环境建设的合规机制——以天津自贸区合规机制构建为视角》，《天津法学》2022年第2期。对于国家而言，企业的自我管理、内部调查以及涉案企业对司法活动的配合，也有利于提高刑事司法效率。(9)参见李本灿《刑事合规的基础理论》，北京：北京大学出版社，2022年，第18-19页。

目前来看，社会治理主体日益多元化，由单一职能部门独立解决问题无法应对复杂的公共事务和社会矛盾，跨部门、综合性管理模式已成大势所趋。(10)参见刘红春，李顺彩《协同治理：旅游市场综合监管的新路径》，《云南大学学报(社会科学版)》2021年第1期。考虑到自贸试验区企业合规领域的多元主体和复杂关系，需要优化配置社会资源，通过检察机关与行政机关的协作来防范合规风险，从源头上预防和减少纠纷。在诉源治理机制下，检察机关应当从轻罪治理角度看待涉案企业合规，使合规整改真正发挥预防违法犯罪的作用。在此基础上，自贸试验区检察机关与行政机关协作，共同参与企业合规改革，既具有法理基础，也是服务大局的体现，契合了新时代人民群众对检察机关的新要求。但是，目前各地自贸试验区的企业合规改革中，检察机关和行政机关的协作仍处在探索阶段，需要厘清其在社会治理体系中的角色与功能。

(二)检察监督的应有之义

2018年底，最高人民检察院主动适应形势发展变化，对内设机构作了系统性、重塑性、重构性改革，重组十大业务机构，推动刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”全面协调充分发展，形成了法律监督新格局。2023年8月，最高人民检察院印发的《2023—2027年检察改革工作规划》，对近五年的检察改革作出系统规划和部署。其中，按照党的二十大报告关于“加强检察机关法律监督工作”的部署要求，提出健全检察机关能动服务大局制度体系，尤其是要健全服务保障经济高质量发展工作机制，完善全面深化改革开放等国家战略的协作配合机制，充分运用法治力量服务中国式现代化。

“监督”的本意是“自上而下的察看并督促纠正”，在我国社会生活中被广泛适用，(11)从词源层面来看，西方国家更为强调“制衡”，即平等权力主体之间的相互制约，“监督”仅在特定场域或历史进程中个别化使用，没有深入到国家权力结构层面进行普遍运用。参见臧荣华《中国行政诉讼检察监督制度研究——以复合型制度为视角》，北京：中国社会科学出版社，2022年，第34页。具体到政治生活中，监督意味着通过提示、督促、纠正错误以控制权力。(12)参见徐军《检察监督与公诉职能关系论》，北京：中国人民公安大学出版社，2010年，第1-3页。法律监督的目的是维护国家法律的统一、正确实施，有广义与狭义之分：广义上包括对立法、执法、司法、守法行为的一般性法律监督，狭义上仅指检察机关行使检察权进行的专门性法律监督。具体来说，检察机关的法律监督是一种来源于宪法、在人大监督之下的职能，独立于公诉职能和侦查职能，不同于一般监督。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“检察机关对于行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正”。可见，检察监督不限于诉讼监督，(13)有学者指出，将检察机关的专门法律监督限制在司法领域不符合社会主义监督原则，也难以真正实现检察权对国家公权力的制约。参见秦前红《两种“法律监督”的概念分野与行政检察监督之归位》，《东方法学》2018年第1期。还包括行政监督，即监督公共行政活动是否遵守宪法和法律。企业合规涉及市场秩序、消费者权益、个人信息保护、环境资源保护等方面，检察机关作为公共利益代表，有责任依法行使检察权修复受到不法侵害的公共法益，通过行使国家公权力介入行政机关的日常监管以及涉案企业的整改。为了保证企业合规中的行政活动符合宪法和法律，实现合规效能最大化，检察机关理应在企业合规领域对行政机关的行为进行监督。

在自贸试验区，企业合规主要是通过国资委、财政部门、市场监管部门等政府主管部门推动，检察机关也应当依法能动履职，积极对接相应的行政主管部门。在自贸试验区的企业合规建设中，检察机关有权对行政机关进行监督，但必须划定合理的边界，尤其是检察机关参与日常企业合规时，不宜直接干涉行政机关职责范围内的事务。原因在于检察机关与行政机关协作不是越俎代庖，行政判断具有优先性，检察机关应当尊重行政机关在行政管理活动中的专业判断。如果过于强调检察机关在日常企业合规中的主导地位，就与企业合规改革的目标背道而驰。而在涉案企业合规中，检察机关可以听取行政机关对涉案企业的意见，以及该行业发展的特点和难点，从而帮助涉案企业根据自身的性质、业务和风险等进行整改，以营造我国参与国际市场竞争的良好的营商环境。

需要注意的是，行政检察监督属于程序处分权而非实体处分权，不能直接或间接克制行政行为的公定力。(14)参见贺恒扬《我国检察权的基本特征》，《国家检察官学院学报》2008年第3期。在行政机关违法作为或不作为造成国家利益或社会公共利益受损时，检察机关应当先采用检察建议这一非诉讼监督方式，督促相关行政机关纠正违法行为或不作为。无法实现监督目的时，检察机关可向法院提起行政公益诉讼，以诉讼方式监督相关行政机关依法行政。

二、企业合规中检察机关与行政机关协作的场域

在法国社会学家布迪厄提出的社会实践理论中，行动者在哪里活动、如何活动、用什么活动三个基本问题建构了独特的分析性概念。其中，从关系的角度进行思考，“场域”通常是指一个网络(network)或构型(configuration)，界定的根据是在不同权力的分配结构中的处境，以及它们与其他位置之间的客观关系。(15)参见宫留记《布迪厄的社会实践理论》，《理论探讨》2008年第6期。在自贸试验区企业合规场域中，企业、行业协会、行政机关是日常企业合规最主要的参与者、营造者，检察机关在涉案企业合规改革中发挥主导作用。检察机关需要与行政机关密切配合，方能实现对企业犯罪的惩治和预防，充分保障企业发展权益和维护市场健康秩序。

(一)日常企业合规

习近平强调，必须统筹利用国际国内两个市场、两种资源，创造公平经营的法治环境，坚定维护和发展开放型世界经济。(16)《习近平谈治国理政》第一卷，北京：外文出版社，2014年，第335-338页。为深入贯彻首届中国国际进口博览会期间的重要讲话精神，中国分批次设立了21个自贸试验区，以打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。与国际通行的自由贸易区(Free Trade Area)不同，中国的自由贸易试验区(Free Trade Zone)是在一国内部根据法律法规在其关境以外的特定区域设定的，以自由贸易和改革创新为主要方式，以深化开放、开拓创新为主要任务的综合试验区。(17)参见段君尚《自贸试验区企业有效合规标准研究》，《上海政法学院学报(法治论丛)》2023年第5期。国务院行政法规、部门规章在外资管理、金融监管等领域不断推动制度创新，(18)参见杨力《论外商投资立法的竞争性牵引与治理》，《政法论丛》2021年第4期。自贸试验区的优惠政策为金融、贸易、投资等行业的发展提供了更加自由的环境，但随之而来的是法律风险的上升。受行业性质的影响，自贸试验区各行业具体的合规计划、合规标准等内容也有所不同，这也为合规机制的建设增加了难度。因此，自贸试验区既要求政府转变职能，也需要检察机关的职能向打造法治营商环境延伸。

在日常企业合规领域，为了实现对自贸试验区企业法律风险的有效防控，自贸试验区检察机关不断探索与行政机关协作，目前主要通过监管经营活动、监督依法行政、提供专门保护等方式，预防企业违法犯罪行为的发生。一是检察机关与行政机关共同对企业经营活动进行日常监管，推出相关措施并保证落实到位。例如，上海自贸试验区海关部门推出了海关监管服务改革措施，上海市检三分院针对自贸试验区的改革措施，主动对接行政监管部门，联合海关部门、税务部门、外汇管理部门共同对企业进出口活动进行监管。(19)参见高孝义，王幼君《完善沟通协调机制应对走私犯罪新变化》，《检察日报》2020年7月14日第3版。二是监督行政机关依法行政，尤其是围绕自贸试验区市场准入审批、投融资审批、外汇兑汇管理、海关监管等重点领域，确保行政机关依法监管企业经济活动。(20)参见《最高人民检察院关于印发〈最高人民检察院关于全面履行检察职能依法服务和保障自由贸易试验区建设的意见〉的通知》，《中华人民共和国最高人民检察院公报》2021年第1期。三是检察机关与行政机关协作，为自贸试验区企业提供专门保护，为企业经营提供法律服务。以宁波市北仑区人民检察院为例，该院与自贸试验区市场监管局、科技局等行政机关进行深化合作，加大对高端制造、人工智能、互联网产业等领域的知识产权保护，为自贸试验区企业创新发展提供法治保障。(21)参见《北仑区人民检察院关于服务保障浙江自由贸易试验区宁波片区建设的意见》，北仑区人民检察院官网，http://www.ningbobl.zjjcy.gov.cn/art/2022/4/21/art_1229661453_120.html，访问时间：2023年10月12日。为了便利企业及时咨询法律问题、开展事前合规建设，自贸试验区检察机关还与行政机关共同成立了企业合规经营指导中心、法治保障中心、企业合规指导中心，出台《自贸区企业合规指导中心工作规程》，主动为自贸试验区企业开展行业合规与政策宣讲会等做法，(22)参见邢国涵《法治助推营商环境持续跃升 记者探访宁波自贸区法治保障中心》，法治网，http://www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2023-05/05/content_8850903.html，访问时间：2023年10月13日。打造合规工作品牌，为企业自主合规提供支持。

(二)涉案企业合规

最高人民检察院《2023—2027年检察改革工作规划》明确要求，深化涉案企业合规改革，推动建立中国特色涉案企业合规司法制度。企业合规本质上是中国特色“行刑”衔接机制的核心组成部分，(23)参见张泽涛《论企业合规中的行政监管》，《法律科学(西北政法大学学报)》2022年第3期。构建自贸试验区的合规机制需要行政执法与刑事司法之间形成有效衔接。检察机关与行政机关协作推进涉案企业合规改革，有利于从长远角度预防企业犯罪，营造鼓励创新、宽容失误、容错纠错的发展氛围。例如，在合规机制建设探索中，湖南自由贸易试验区将各检察机关纳入企业合规不起诉试点单位，通过司法制度创新更好地服务、保护自贸片区企业，为自贸片区经济高质量发展提供新举措、新元素、新亮点。(24)参见《强化企业合规不起诉试点，助力湖南自贸区创新发展》，搜狐网，https://www.sohu.com/a/477426102_121024054，访问时间：2023年8月14日。

为了减轻因涉嫌刑事犯罪对自贸试验区企业本身和营商环境发展的负面影响，检察机关对涉案企业适用合规不起诉之后还需要对合规整改的情况进行监管。一是交由行政机关主导监管，例如2020年宁波市人民检察院出台的《关于建立涉罪企业合规考察制度的意见》，在合规考察中引入行政监管手段，将考察期间对涉罪自贸区企业合规建设情况的考察主要交由相关行政主管部门负责。(25)参见王春《浙江宁波：涉罪企业合规考察制度护航民企健康发展》，最高人民检察院官网，https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/202009/t20200923_480702.shtml，访问时间：2023年10月10日。二是检察机关与行政机关共同对涉案企业的合规计划进行评估，对合规整改情况进行考察。(26)2020年，辽宁省人民检察院会同九家相关单位制定了《关于建立涉罪企业合规考察制度的意见》，规定由检察机关与行政机关对企业合规情况进行评估。在考察期结束后，由检察机关邀请行政机关及其他主体参与公开听证，决定对涉案企业适用何种处理。三是由第三方组织进行监管，《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见(试行)》及其配套文件，搭建了涉案企业合规改革中第三方监督评估机制管理委员会、第三方监督评估机制的基本框架。由第三方组织对企业合规建设、整改情况进行评估，检察机关对第三方组织的评估报告进行审查。(27)参见上海市浦东新区工商联《自贸区涉案企业合规第三方机制建立，法治民企看浦东》，澎湃网，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_14215068，访问时间：2023年8月14日。建设好、使用好第三方监管机制是企业落实合规承诺的有效途径，(28)参见邱春艳，李钰之《张军：创新检察履职 助力构建中国特色的企业合规制度》，最高人民检察院官网，https://www.spp.gov.cn/tt/202012/t20201227_503711.shtml，访问时间：2023年8月13日。自贸试验区企业涉及行业众多，为保证第三方机制的专业性，需要邀请各行业对应的专门行政机关参与第三方组织。由检察人员、行政人员以及其他人员组成的第三方组织对合规计划执行情况等进行考察，能够有效解决司法资源不足、检察工作人员专业知识缺乏等问题。

在检察机关作出不起诉决定后，企业进一步的合规整改也离不开行政机关的支持。为了防止案件不了了之，检察机关可以向有关行政机关制发对涉案企业作出行政处罚的检察建议，落实涉案企业的责任承担问题。在企业构成犯罪的情况下，对其不起诉后仍要采取行政制裁，这一做法的正当性基础在于企业尚未受到刑事处罚，不违反“一事不再理”原则。(29)参见融昊《“出罪入行”：醉驾行为现代化治理的新范式》，《江西社会科学》2023年第7期。检察机关可以提出行政处罚检察意见，要求行政机关对企业采取行政处罚，同时建议行政机关延续对企业建立及实施合规计划的监管。例如宁波市检察机关《关于建立涉罪企业合规考察制度的意见(试行)》第18条明确规定了检察机关合规不起诉后可以要求行政机关依法对企业施以行政处罚，(30)第18条规定：“被不起诉的涉罪企业需要给予行政处罚的，检察机关应当提出检察意见，连同不起诉决定书一起移送有关主管机关处理，并要求有关主管机关及时通报处理情况。”这一规定也适用于浙江自由贸易试验区宁波片区。

此外，检察机关还可以发出检察建议，促使行政机关对存在与涉案企业类似风险的关联企业加强行政监管。(31)参见刘译矾《论企业合规检察建议激励机制的强化》，《江淮论坛》2021年第6期。由此，检察机关在企业合规治理领域履行法律监督职能逐步迈向纵深，这既有利于督促大批涉案自贸区企业尽快完善内部治理体系以预防犯罪，从“个案合规”到“行业合规”实现类罪治理，也体现了对我国民营企业犯罪治理的刑事政策。(32)参见李奋飞《论企业合规检察建议》，《中国刑事法杂志》2021年第1期。例如，在“深圳钻石行业走私普通货物系列案”中，深圳检察机关针对该案暴露出的人员管理、制度建设等行业合规风险点，向深圳市黄金珠宝首饰行业协会制发《检察建议书》，提出行业合规整改的具体要求，并联合行政机关等展开合规监管。(33)参见吴灵珊《打造企业合规“深圳样本” 出台多个行业指引》，腾讯网，https://new.qq.com/rain/a/20221213A00QFD00，访问时间：2023年10月10日。总体而言，检察机关在涉案企业合规领域与行政机关协作，推动刑事司法与行政监管畅通衔接，有利于充分发挥自贸试验区企业合规机制应有的作用。

三、企业合规中检察机关与行政机关协作的难题

在检察机关与行政机关的协作下，自贸试验区合规机制建设取得初步成效。在日常企业合规中，检察机关通过监管经营活动、监督依法行政、提供专门保护等方式，与行政机关监管企业经营活动，预防企业违法犯罪行为的发生；在涉案企业合规中，检察机关与行政机关通过行刑双向衔接，促进涉案企业进行合规整改，减轻企业犯罪带来的负面影响。但是，各地自贸试验区的企业合规改革仍处于探索阶段，检察机关与行政机关的协作面临法律规范依据不明、日常合规指导不足、合规互认效果不佳等问题。

(一)法律依据不明

打造法治化营商环境是自贸试验区建设的重要工作，合规是优化营商环境的重要手段，也是自贸试验区建设中促进企业合法经营的主要抓手。行政合规与刑事合规作为合规的关键组成部分，可以通过探索行政机关推动企业合规建设的法定方式等路径，实现两者间的实质化衔接。(34)参见毛逸潇，唐彬彬《刑行合力推动企业合规向纵深发展》，《检察日报》2022年12月20日第3版。但就目前的实践情况来看，检察机关与行政机关的协作还缺乏明确的法律依据。

自贸试验区相关行政部门与对应行业领域的企业之间关系更加密切，行政部门的监管是发挥合规效能的主要方式。保证行政部门对企业进行合法监管，需要外部的监督制约，而从检察机关的职能定位来看，其作为外部监督主体具有天然的优势。但是，检察机关对违法行政执法行为的监督，尤其是监督权限、原则、范围、手段等仍缺乏相关规定。(35)参见秦前红《两种“法律监督”的概念分野与行政检察监督之归位》，《东方法学》2018年第1期。

尽管2022年最高人民检察院等九部委印发的《涉案企业合规建设、评估和审查办法(试行)》规定了不同主体在不同阶段的具体权责，但是学术界、实务界对合规有效性的评价标准尚未形成共识。有文章主张以企业文化为核心，构建以技术(形式)指标和文化(实质)指标为要素的合规有效性标准；(36)参见李勇《涉罪企业合规有效性标准研究——以A公司串通投标案为例》，《政法论坛》2022年第1期。也有文章从体系性角度出发，提出建立一个自上而下的合规责任链条和信息流通机制。(37)参见上海检察《企业合规之行稳致远：企业有效合规的判断标准与监管机制》，上海检察微信公众号，https://mp.weixin.qq.com/s/TI4qhni2NFeZt1bQhlq4rw，访问时间：2023年10月9日。这一问题有待结合自贸试验区企业自身特点、国家政策等内外部因素进一步深入研究。以平行进口汽车贸易为例，尽管自贸试验区政策允许企业设立整改场所并进行整改，但在实践操作中缺乏具体政策的支持以及监管等配套措施的保障，导致行业的合规整改遇到阻碍。未来仍有必要制定相关规范、增加配套制度，(38)参见马钟鸣，冯隽霆，陈超等《上海自贸区平行进口汽车合规性整改及其场所检验检疫监管措施研究》，《物流工程与管理》2018年第1期。为自贸试验区企业的合规性整改提供标准和依据。

(二)合规指导不足

自贸试验区方案为政府转变职能、创新行政执法方式提供了依据，在行政执法阶段引导企业建立合规计划，以期能够尽早地化解法律风险。即使涉案企业在进行行政合规后仍被移送至刑事诉讼中，但为了保证刑事合规能够更好地认可行政执法阶段涉案企业已进行的合规整改，也需要在事前行政机关与检察机关共同对日常企业合规进行管理。

表1 自贸试验区行业领域与监管部门

在日常企业合规中，自贸试验区行政机关对企业进行专业监管，检察机关能够对企业内部管理及外部经营的法律问题进行分析，结合实际情况为企业合规体系建设提供建议。自贸试验区内重点发展金融、国际贸易、高端制造、物流运输、高新技术等领域，不同行业领域的企业有个性化的经营内容，受到不同部门的行政监管(见表1)。而且，不同行业领域的企业所面临的法律风险呈现出差异化特征，企业进行合规整改的侧重点也有较大区别，例如相较于传统工业，新兴的高新技术行业领域尤其要注重知识产权保护、技术安全维护等问题。(39)参见高丽丽《我国企业刑事合规整改路径研究》，《齐鲁学刊》2023年第5期。目前各地自贸试验区正积极推动行业合规，但仍缺乏具有针对性的规范文件对法律风险进行预先防范，检察机关与行政机关针对各行业颁布的规范性文件比较有限，多数仅聚焦于自贸试验区高发型犯罪，例如走私、侵犯知识产权等犯罪，(40)参见高孝义，王幼君《完善沟通协调机制应对走私犯罪新变化》，《检察日报》2020年7月14日第3版。缺乏对各行业合规计划内容、标准的相关规定，这使得自贸试验区内其他行业仍缺乏有效的事前指导。

大多数企业犯罪的本质是行政犯，(41)参见张泽涛《论企业合规中的行政监管》，《法律科学(西北政法大学学报)》2022年第3期。是行政违法与刑事犯罪的竞合，行政机关调查企业违法时也需要对企业违法行为是否涉嫌犯罪进行考量，因此检察机关有必要参与到行政监管环节。但是，目前来看，检察机关与金融局、知识产权局、商务委员会等相关部门尚未建立深度联动机制，无法全局性、前瞻性地发挥应有职能。行政机关的执法信息无法与检察机关及时、有效地共享，(42)参见罗海萍《基层行政检察如何突破困境实现“做实”目标》，《检察日报》2023年2月1日第5版。意味着检察机关难以直接有效地参与到对企业的日常监管当中。在信息共享不畅的情况下，即使检察机关主动参与对行政执法的引导，也难以提出有针对性的建议。

(三)合规互认不佳

在涉案企业合规中存在行刑双向衔接，一是行政执法机关在执法过程中发现违法行为构成犯罪移送给司法机关，二是检察机关对企业作不起诉处理后移送行政机关给予行政处罚。行政机关是企业经营活动的第一监管者，在自贸区涉案企业合规案件办理过程中，存在行政执法机关“有案不移”或“以罚代刑”的情形，对行刑衔接造成阻碍。受工作系统、内容等因素影响，行政执法人员很难准确地把握罪与非罪、此罪与彼罪的界限，(43)参见姜瀛《行政执法与刑事司法衔接的多维推进——基于事前、事中与事后的进路展开》，《华北水利水电大学学报(社会科学版)》2016年第3期。行政监管和刑事追诉之间的差异可能导致合规互认障碍。行政机关在调查企业违法行为时所收集的材料，能够在企业违法行为涉嫌犯罪进入刑事诉讼阶段之后，成为检察机关判断涉案企业是否具备合规条件的重要依据。然而，由于行政证据与刑事证据在收集程序、标准等方面存在差异，行政执法程序中收集的证据如何转化为符合刑事司法程序要求的证据便成为一大难题。

从制度层面来看，检察机关可以通过向行政机关制发对企业作出行政处罚的检察意见书、向行政机关提出对行业进行合规整改的检察建议等，实现合规行刑衔接。在自贸试验区合规建设中，检察机关积极推广合规不起诉的适用，以期将企业涉嫌犯罪所带来的社会震荡效果降至最低。但在检察机关对涉案企业做出合规不起诉的处理之后，行政机关并无法定义务根据检察机关制发的检察意见书对涉案企业进行行政处罚。一方面，行政机关具有充分的裁量权决定对企业进行监管和处罚，检察机关提出的检察意见和检察建议缺乏约束力；另一方面，检察机关在对企业合规进行监督时，需要结合个案情况对接多个相关行政部门，在缺乏统一的标准和程序的情况下，也可能存在个别行政部门响应不积极的情况。(44)参见毛逸潇《“行检协同式”个人信息合规行刑衔接激励新模式研究》，《法学论坛》2022年第6期。

四、企业合规中检察机关与行政机关协作的方向

自贸试验区的合规机制建设需要加强检察机关与行政机关的协作，结合各地的实践经验，未来可以从四个方面进行探索。具体来说，可以通过规范性文件明确机关职责定位，在日常企业合规中提供精准法律服务，在涉案企业合规中畅通行刑衔接路径，从正面、负面分别强化合规的激励作用，以优化自贸试验区营商环境。

(一)明确机关职责定位

“协作”并不是简单的合作，而是不同主体为实现共同目标而采取的“共同行动”。在工作群体(work group)中，成员之间进行活动主要是为了共享信息、制定决策，工作群体的绩效水平一般是每个群体成员的个人贡献之和。进一步讲，如果群体中的成员之间形成工作团队(work team)，为集体任务共同努力，能够产生积极的协同作用，团队成员的努力会使得团队绩效远远大于个体绩效之和。跨职能团队(cross-functional teams)由来自组织层级相近、工作领域不同的成员组成，员工之间能够交流信息、采用新方法解决问题，齐心协力完成复杂任务。需要注意的是，这类团队建立初期往往需要耗费较多时间，尤其是背景、经历、观点不同的成员之间需要建立信任方能真正合作共事。(45)参见[美]斯蒂芬·罗宾斯，蒂莫西·贾奇《组织行为学》，孙健敏等译，北京：中国人民大学出版社，2016年，第246-249页。因此，检察机关的参与不是为了给行政机关或企业“挑毛病”，而是共同促进法治化营商环境的建设。自贸试验区企业合规建设离不开检察机关与海关、税务、环保、市场监管等部门的通力协作，应当在规范性文件中明确各自的职责，从而发挥各部门的合力，提供优质、高效的服务。

2021年最高人民检察院联合全国工商联等部门出台的《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见(试行)》第14条第3款，以及同年最高检发布的《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》，为检察机关与行政机关针对涉案企业合规之间的双向衔接提供了重要的规范依据。在这一背景之下，自贸试验区未来可以进行区域化的探索与尝试，为企业合规中检察机关与行政机关的协作提供指引。检察机关与行政机关可以发布规范性文件，以专门条款来落实对涉案自贸试验区企业的处罚职责，优化衔接程序，保障衔接顺畅。

为进一步调动自贸试验区企业建立合规计划体系的积极性，部分自贸试验区的检察机关已探索与行政机关联合发布规范性文件，为企业提供合规引导。行政机关与检察机关协作共同对企业合规进行管理，对于合规的标准等达成共识，也有助于实现在涉案企业合规案件中行政合规与刑事合规之间的互认。例如，为了保护数据信息、促进创新驱动发展，上海市浦东新区人民检察院牵头与人工智能行业指导部门等共同制定了《浦东新区人工智能企业数据安全和算法合规指引(试行)》，(46)参见浦东检察《〈浦东新区人工智能企业数据安全和算法合规指引(试行)〉发布》，安全内参网，https://www.secrss.com/articles/46595，访问时间：2023年8月13日。上海市人民检察院与市知识产权局等行政机关、高校、行业协会共同推动落实修订后的《企业知识产权合规管理体系》国家标准。(47)参见上海市市政府新闻发布会问答实录(2023年6月20日)，上海市人民政府官网，https://www.shanghai.gov.cn/nw9820/20230621/9aa95e0171f14f999babccd8a893d438.html，访问时间：2023年8月14日。又如，海南省人民检察院为保证海南自由贸易港的法治营商环境，推动涉案企业合规机制的完善，牵头与省知识产权局、省版权局等八部门联合出台《知识产权行政执法与刑事司法衔接实施意见》，海口市琼山区人民检察院、三亚市城郊人民检察院也分别与行政执法机关及相关职能部门印发了相关规范性文件，(48)参见李轩甫，杨帆《保障海南自贸港建设，检察机关应如何作为？》，澎湃网，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_17242515，访问时间：2023年8月13日。以明确各机关的职责定位。

(二)提供精准法律服务

各自贸试验区总体方案明确体现了自贸试验区结合自身特色重点发展不同领域。一方面，有必要结合不同行业、不同业务、不同规模的特点，形成企业合规体系建设评估认定标准，打造自贸试验区内的行业合规标准。另一方面，针对不同的法律风险，监管部门需要为企业提供更明确的指引，帮助企业建立真正有效的合规机制。自贸试验区检察机关与行政监管机构之间可加强联系，根据不同行业的特点发布行业合规标准，以调动自贸试验区企业建立合规计划体系的积极性。在服务优化营商环境的目标下，检察机关还应当主动对接企业需求，提升服务精准度，保障企业家的人身自由、财产权利、自主经营权，依法平等保护不同所有制主体的合法权益。例如，检察机关可以对企业家、相关工作人员开展调研访谈，拓宽法律服务渠道，畅通企业表达诉求的渠道，准确把握监督事由，开展公益诉讼，促进政府依法行政。

检察机关针对在司法办案过程中发现的经营风险、法律风险，还可以综合运用“检察机关+行政机关+第三方机构+智库专家”多方资源，启动合规体检。结合企业经营范围，制定专业化、个性化订制的风险防控措施，有利于帮助企业及时发现风险、减少试错成本，降低相关涉企犯罪，以点带面地推动全行业的合规。合规体检可以设置两种启动方式：一是由企业根据自身需求，向自贸试验区管委会对口的行政主管部门提出合规体检申请，行政主管部门审核后，向管委会申请启动体检。二是自贸试验区管委会的行政主管部门根据企业风险等级评定情况，认为企业需要开展合规体检，直接向管委会申请。对于行业主管部门提出的申请，自贸试验区管委会综合部汇总后定期进行审核，联合检察机关、工商联合会共同讨论决定，符合条件的组建第三方机构开展合规体检，第三方机构开展审查评估后提出专业意见。企业开展合规体检后，后续如果因过失发生体检范围内的单位违法犯罪，行政机关、司法机关可以在职权范围内酌情考虑企业合规体检与整改情况。

(三)畅通行刑衔接路径

如前所述，检察机关参与行政机关对企业经营活动的监管，既可以为企业建立合规计划体系提供法律建议，也能保证行政监管工作人员切实履行其监管责任，保持监管、评估企业建立合规机制的独立性。为了保证行政执法与刑事司法的有效衔接，检察机关可以参与行政机关对涉嫌企业重大行政违法的调查，为证据收集、刑事立案等提供引导。当企业涉嫌违法时，检察机关提前介入到行政执法阶段，适时对行政机关收集企业违法犯罪证据的过程进行指导、监督，(49)参见毛逸潇，唐彬彬《刑行合力推动企业合规向纵深发展》，载《检察日报》2022年12月20日第3版。注重对不同案件类型证据的收集等进行个性化规定，防止证据收集不全面、灭失等风险，保证行政执法收集的证据能够符合刑事诉讼对证据的要求。从程序保障角度出发，对此类证据应当进行层次化审查，先审查证据是否符合行政法规定，在符合的前提下，再审查证据收集是否符合刑事诉讼的权利保障水平，从而决定该证据是否可以进入刑事诉讼。(50)参见冯俊伟《行政执法证据进入刑事诉讼的类型分析——基于比较法的视角》，《比较法研究》2014年第2期。

对此，检察机关与行政机关可以联合制定相关规范，明确检察人员参与行政执法调查的具体工作流程，建立常态化、制度化协作机制，条件成熟时可以制定特定行业领域案件办理的统一规范，共同推动营商环境治理体系和治理能力现代化。《2023—2027年检察改革工作规划》也明确要求检察机关完善与金融监管部门、侦查机关、审判机关会商机制，探索和完善在国家金融监督管理总局、中国证监会派驻检察工作机制。一方面，检察机关以派驻自贸试验区检察室为载体，将其作为检察机关服务自贸试验区建设的服务平台，不仅为自贸试验区内的企业提供法律意见，同时对自贸试验区内的行政诉讼提供有效指导。(51)参见《走出独具特色“自贸检察”之路》，《云南日报》2022年5月29日第5版。另一方面，检察机关可以与行政机关共建信息共享平台，(52)《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》第十六条：人民检察院应当配合司法行政机关建设行政执法与刑事司法衔接信息共享平台。已经接入信息共享平台的人民检察院，应当自作出相关决定之日起七日以内，录入相关案件信息。尚未建成信息共享平台的人民检察院，应当及时向有关单位通报相关案件信息。推动司法大数据系统与自贸试验区政务系统的衔接，提高服务和保障能力。通过畅通执法信息共享机制，检察机关可有效利用执法信息对行政执法进行风险预警提示，提高行政执法的治理效能。(53)参见《北仑区人民检察院关于服务保障浙江自由贸易试验区宁波片区建设的意见》，北仑区人民检察院官网，http://www.ningbobl.zjjcy.gov.cn/art/2022/4/21/art_1229661453_120.html，访问时间：2023年10月12日。

在数字检察工作推进的背景下，各地检察机关也在不断探索数据应用等手段，以创新监督办案模式。例如，江苏省苏州市姑苏区人民检察院自主研发识别系统，联合市场监督管理局、司法局、餐饮协会等主管部门和社会团体多方，实现线索共享。相关行政执法机关获取线索后，可及时将线索查证处理情况在平台上反馈，据此形成的存证编码会同时抄送检察院。(54)参见高景峰《法律监督数字化智能化的改革图景》，《中国刑事法杂志》2022年第5期。自贸试验区内行政执法机关精简集中，为行政机关与检察机关共建信息共享平台提供了更大的便利。管委会也可进行统一协调、管理，例如参照上海市信息共享平台的功能设置模块，设置自贸试验区共享平台，开辟“合规监管”“执法动态”等模块，(55)参见王春丽，梁春程《自贸区两法衔接信息共享平台的建设》，《山西省政法管理干部学院学报》2020年第2期。实时公示行政机关与检察机关的合规工作动态。

(四)强化合规激励作用

作为调动积极性、激发创造力的重要措施，激励在管理学领域是指通过设计一定的行为规范、适当的奖酬形式和惩罚措施，以激发、引导、规范、保持组织及其个人的行为以有效地实现目标。(56)参见苏明城，张向前《激励理论发展及趋势分析》，《科技管理研究》2009第5期。企业合规建设需要借助行政与刑事的双重外部激励，尽可能地预先化解法律风险。企业违法案件大多通过行政处罚的方式处理，因此通过行政法律法规激励企业合规是最现实、经济的方式。目前，各地检察机关、行政机关也在积极探索刑行合规互认机制，建议行政机关对积极开展合规整改的自贸区涉案企业从轻处罚。下一步，应当在正面、负面两个层面强化合规激励作用，实现合规激励机制的一体化发展。

一方面，应当从实体、程序两方面引入对企业合规的正面激励。实体上，对企业的有效合规建设给予正面评价，作为企业违法犯罪行为从轻或免除处罚的重要考量因素。《国务院办公厅关于进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本的意见》提出要加快在市场监管、税收管理、进出口等领域建立健全信用分级分类监管制度，依据风险高低实施差异化监管。国家外汇管理局2019年印发的《银行外汇业务合规与审慎经营评估办法》也规定，外汇管理局根据企业合规建设考核等级确定是否享有外汇管理政策先行先试资格。在行政监管中，自贸试验区对于开展有效合规建设的企业，可以提供更为便利的政策，在对企业的资质获取、行政审批等方面适当放宽，或者在政府招投标、专项资金补贴等方面给予加分奖励。(57)在各地对企业合规行政激励机制的探索中，也有行政机关借助“首违免罚”的政策，规范市场监管领域涉案企业合规案件办理。参见《宁波市鄞州区市场监管局宁波市鄞州区司法局关于印发〈市场监管领域企业合规工作指引(试行)〉的通知》，宁波市鄞州区人民政府官网，https://www.nbyz.gov.cn/art/2023/6/30/art_1229109469_1777148.html，访问时间：2023年8月14日。自贸试验区内检察机关与行政机关可以利用第三方组织的力量，评估企业合规建设情况并作为分级管理的依据。同时，还可以结合认罪认罚从宽制度、特殊不起诉制度，附加合规检察建议，或是在自贸试验区进行暂缓起诉试点探索，待条件成熟时完善单位犯罪案件尤其是企业犯罪的程序。(58)参见李本灿《域外企业缓起诉制度比较研究》，《中国刑事法杂志》2020年第3期。

另一方面，对于不实施合规计划、合规整改效果不佳的企业，也应当进行负面激励。国务院办公厅出台的《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》，提出应严格限定严重失信主体名单设列领域范围，依法依规确定失信惩戒措施。基于此，自贸试验区检察机关与行政机关可联合确立联合惩戒措施合作备忘录，将严重违法且不愿接受合规整改的企业列入其中，(59)参见潘龙《合规行政监管激励机制与“首违不罚”融合路径探索》，《上海法学研究》集刊——新兴权利与法治中国文集，上海市法学会2022年版。在投资准入、市场准入等方面进行负面清单管理，实施失信联合惩戒措施。

此外，强制合规对于督促自贸试验区企业积极制定合规计划、维护合规机制运行也具有重要作用。强制合规制度是指对符合条件的企业赋予建立合规体系的义务，对拒不履行义务的企业追究行政法律责任。2016年，为进一步防控法律风险较高的腐败类犯罪，法国《萨宾第二法案》在法律体系中为大公司引入强制性反腐败合规，即公司规模达到法律规定的程度，公司就有义务在其内部建立反腐败合规计划。(60)参见陈瑞华《法国〈萨宾第二法案〉与刑事合规问题》，《中国律师》2019年第5期。目前，我国行政机关部门已在证券行业强制推行合规管理制度。按照《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》的规定，在中国境内设立的证券公司和证券投资基金管理公司应当依法建立合规机构，将合规管理覆盖所有业务。(61)参见陈瑞华《论企业合规的中国化问题》，《法律科学(西北政法大学学报)》2020年第3期。自贸试验区为企业提供了便利的发展条件，但在金融证券、投资贸易等领域的法律风险增加，因此在合规机制建设中有必要赋予企业相关义务。基于此，自贸试验区行政机关应与检察机关密切协作，确定适用强制合规制度的条件，尤其是针对曾涉嫌重大违法犯罪的企业，进一步完善强制合规制度。

结 语

2023年10月，习近平在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上再次强调，只有合作共赢才能办成事、办好事、办大事。(62)《建设开放包容、互联互通、共同发展的世界——在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的主旨演讲》，中央人民政府官网，https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202310/content_6909882.htm，访问时间：2023年10月18日。随着我国对外开放水平不断提高、自贸试验区逐步向纵深发展，企业合规建设已成为促进对外经济发展、应对复杂国际经济环境的工作重点。检察机关与行政机关的协作，是促进企业依法经营、建设法治营商环境的重要路径。经过近十年的试点探索，自贸试验区检察机关与行政机关的协作已初见成效。未来，检察机关在企业合规中的作用不仅应前移到日常企业合规建设阶段，还需要探索如何在涉案企业合规中发挥检察机关与行政机关、法院的合力，以合规机制激发市场主体活力，助力自贸试验区的创新发展。