数字经济背景下政府首席数据官制度框架及特征研究——以十一个城市为例

张 涛,张博雅

(黑龙江大学 信息管理学院,哈尔滨 150080)

一、引言

2020年4月9日,中共中央、国务院印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中首次明确数据作为新型生产要素的重要地位,将其与土地、劳动、资本、技术并称为五种生产要素[1]。2021年3月13日发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出,要建立健全国家公共数据资源体系,确保公共数据安全,推进数据跨部门、跨层级、跨地区汇聚融合和深度利用[2];2021年12月12日下发的《国务院关于印发“十四五”数字经济发展规划的通知》中提到,要充分发挥数据要素作用,强化高质量数据要素供给,加快数据要素市场化流通,创新数据要素开发利用机制[3];2022年12月19日,《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》对外发布,强调应当加快构建数据基础制度,充分发挥我国海量数据规模和丰富应用场景优势,激活数据要素潜能[4];2023年10月25日,国家数据局正式揭牌,为推进我国数字经济高质量发展,建设数字中国进一步提供了保障。以上几项政策的发布明确了现阶段数据在我国经济发展以及现代化建设中的重要作用。当前,数字技术的发展与应用使数据资源急剧增多,数据环境逐渐复杂化,数据需求趋向多元化、个性化,且目前我国可开发利用、有价值的数据中80%掌握在政府部门手中[5,6]。加强政府部门数据治理建设、完善政府部门数据治理体系对于有效推动数据全面共享与利用、充分发挥数据资源价值、驱动我国数字经济高质量发展具有重要意义。

在以上需求的推动下,我国多个省市先后印发了有关设立首席数据官制度的实施工作方案。政府作为公共数据的提供者、运营者、使用者,是公共数据治理的重要参与主体[7],而首席数据官在政府部门中扮演着政府数据中枢大脑的角色,担负着数据统筹管理、保护数据全生命周期安全等职责,因此尽快落实政府首席数据官制度是完善我国公共数据治理体系、推进我国政府数字化转型的应然之举。政府首席数据官的设立旨在促进数据的开放共享和开发利用、提升数据流通过程的透明度、提高数据驱动的决策能力,同时保护数据机密性和安全性[8]。目前我国学界对于首席数据官的研究主要集中在以下几个方面:聂钰[9]等通过对美国多家企业首席数据官进行调研,梳理了首席数据官在企业中扮演的角色与担任的职责;夏义堃[10]对不同国家政府首席数据官制度的职能与运行情况进行分析,明确了其基本架构与运行条件;夏义堃[8]通过对比国外首席数据官制度与我国政府大数据局模式总结出我国大数据局模式应在职责目标以及权限结构等方面进行进一步优化;王东方[11]通过全维度检视政府数据开放的逻辑与困境,指出建立政府首席数据官制度的必要性,提出了其构建模式。通过对已有文献梳理发现,当前对于我国政府首席数据官制度实施现状的研究还较为薄弱,尚未有学者对我国当前的政府首席数据官制度框架进行系统的分析梳理。本研究通过对我国十一个城市政府发布的首席数据官工作方案内容进行分析,梳理出制度框架及特征,总结出当前我国政府首席数据官制度存在的不足,并据此提出完善建议,旨在为未来一些省市设立首席数据官制度、完善我国公共数据治理体系提出参考与建议。

二、数据选取范围

首席数据官(Chief Data Officer,缩写为CDO)一职最早于21世纪初出现在企业,其主要职责是根据企业的业务需求,通过数据挖掘、处理和分析等工作,对企业未来的业务发展方向和运营提供战略性的建议和意见[12]。2002年,美国Captial One公司最先设立了首席数据官职位。随后雅虎公司设立首席数据官一职,主要负责制定雅虎公司的整体数据战略,规范数据管理、构建数据系统,以及对公司数据进行运营和分析,建设数据基础设施等工作。2009年,美国科罗拉多州首设政府首席数据官。

相比欧美国家,我国对于首席数据官制度的探索较晚。2020年12月,江苏省工业和信息化厅印发的《江苏省工业大数据发展实施意见》明确提出,要“推动具备条件的企业设置首席数据官( CDO ),制定并实施企业数据管理战略”[13]。2021年以来,广东、江苏、四川、安徽、江西等省陆续发布了政府首席数据官制度试点工作方案,广东、江苏、山东、四川、浙江等省发布了企业首席数据官制度建设试点方案,苏州市发布了《教育系统首席数据官制度建设实施方案》,上海市发布了《电信和互联网行业首席数据官制度建设指南》。由于本文研究内容为政府首席数据官制度以及部分省市未对首席数据官工作方案进行公开发布等原因,本文选取珠海、深圳、湛江、惠州、亳州、扬州、常州、宿迁、达州、南昌、北京十一个城市在人民政府官网上公开发布的政府首席数据官制度试点工作方案(以下简称工作方案)作为研究对象。如下页表1所示,对工作方案内容进行梳理,总结出当前我国政府首席数据官制度的框架与特征并提出完善建议,以期为我国一些省市设立政府首席数据官制度提供参考意见。

表1 政府首席数据官工作方案

三、政府首席数据官制度内容框架分析

本文主要利用NVivo14质性分析工具对各市政府发布的工作方案文本进行分析,通过词频统计结合各市工作方案制定思路“指导思想—工作目标—主要任务—保障措施”,总结出政府首席数据官制度内容框架。

(一)词频统计

政策文本中的词语出现频率能很好地体现出该政策的侧重点以及注意力分配重点。将各城市工作方案文本导入NVivo14,设置停用词(去除无意义词语)进行词频统计。词语出现频率越高,即表明该政策文本对此方面更加侧重。根据词频分析得出,工作方案中,数据、部门、建设、政府、数字、管理、共享、推进、组织、资源、政务、开展、领导、应用等词语出现频率较高。在各地方政府发布的工作方案中,“数据”在文中共出现890次,出现频率最高,主要涉及构建首席数据官制度体系、推动数据要素发展、加强数据管理、促进数据开放共享等内容,说明各市级工作方案以加强数据治理、发挥数据价值为主要目标;“政府”在文中出现158次、“数字”在文中出现143次,主要涉及推进政府数字化转型、提高政府数据治理能力、推动数字经济发展等内容,说明当前各城市政府以加快数字化转型、推动数字经济发展为实施背景;“部门”一词共出现250次,主要涉及部门试点、跨部门合作等内容;“组织”一词在文中共提到90次,主要涉及加强组织领导、协调组织实施等内容;“政务”在文中共提到81次,主要涉及提高政务效率、提高政务服务等内容,说明更好地服务公民也是工作方案目标之一。

(二)内容分析

主要从工作目标、主要任务以及保障措施三个方面对工作方案进行内容分析,结合词频统计结果梳理出政府首席数据官制度框架。如下页表2所示,一级编码为工作目标、主要任务、保障措施三大类,二级编码为上述三类的下级分支,三级编码为对编码类目的具体分类,编码参考点表示有几个城市的工作方案中提到此点内容。

表2 政府首席数据官试点工作方案内容框架

1.工作目标

各市工作方案的工作目标主要包括:构建首席数据官制度体系(八个城市提及)、推动数据要素市场化配置改革(四个城市提及)、推动数据共享和创新数据开发利用(八个城市提及)、提高数据治理能力(七个城市提及)、推动政府数字化建设(十个城市提及)。从各城市工作方案的工作目标中可以看出,当前我国地方政府对数据价值有了更深入的认识,已经将数据视为重要的生产要素和战略资源,并希望通过首席数据官的设立充分发挥数据价值,促进数据由资源向资产转化,从而推进城市数字化转型、优化政务服务、促进经济高速发展。

2.主要任务

通过对工作方案的系统梳理,总结出各城市工作方案的主要任务包括健全首席数据官组织架构、明确首席数据官职责范围以及建立首席数据官评价机制三方面内容。

首先,健全首席数据官组织架构。各城市工作方案中均提到了在试点范围内设立首席数据官以及数据管理人员,建立政府首席数据官制度体系。珠海、深圳、湛江、惠州、常州、南昌明确了首席数据官体系由数字政府改革建设工作领导小组领导与任免。深圳、湛江强调了要加强人才队伍建设,鼓励各试点地区引进专业人才以协助首席数据官开展各项工作,并创新管理机制、对团队成员开展业务能力培训。其中,惠州市在工作方案中详细说明了各试点地区、部门应建立的首席数据官组织框架。常州市工作方案中提出,应建立联席会议制度,各级首席数据官定期参加会议,促进各地各部门之间数据资源管理工作的交流合作。

其次,明确首席数据官职责范围。首席数据官负责组织落实有关数字政府建设的各项事务,协调各政府部门的数据工作,以确保数字政府建设的顺利推进;制定数字政府发展目标、发展规划并拟定配套工作方案,把握数字政府建设工作的大方向,根据当前政府数字化转型进程及时合理调整工作计划;整合政府数据资源、提高政务工作和政府服务效率,推进政务服务“一网通办”、政府治理“一网统管”和政府运行“一网协同”。负责数据治理和数据运营工作,包括制定数据治理工作目标以及配套实施方案,提高数据质量和利用效率、保证数据安全流通;通过与企业或其他组织合作等方式积极获取各方面财政来源支持;协调内外数据需求、推动政府数据开放共享及开发利用,提高数据收集、整合、传递效率,最大化发挥政府数据资源优势;加强数据相关新技术的应用与推广,拓展数据应用场景。对本级政府或本部门数据治理、数据运营、信息化建设等执行情况进行监督,确保数据工作高质量运行、维护数据安全、提高数据利用效率;协调解决重大问题,及时发现、制止以及纠正违反法律法规、方针政策和可能造成重大损失的行为;对不符合当前数字政府发展方向的数据工作方案及时进行调整;指导开展信息化项目评价工作,确定项目可行性、预估项目回报率;负责信息化项目立项、验收工作,确保项目按预期计划完成。维护数据团队建设,根据需求制定数据人才队伍建设战略规划,引进高水平数据专业人才,制定数字能力培训计划,组织开展数字技能与安全培训,宣贯数据价值、普及数据知识、强化数据意识、促进数据应用,从而提高数据工作人员数据治理能力。

最后,建立首席数据官评价机制。各级政府、各部门首席数据官应定期围绕数据收集整理、数据资产管理、数据开放共享与开发利用、拓展数据创新应用、数据安全保护、政府数据需求等工作内容,参照首席数据官职责范围逐条梳理,涉及工作成效、现阶段存在问题、下阶段计划、佐证材料等内容,形成工作总结报告并报送上级部门。由上级部门结合首席数据官职责范围对市、区、部门首席数据官以及数据工作人员履职情况开展监督并进行评价。通过对首席数据官工作情况的监督与评价,及时发现工作中的不足与问题并进行改进,提高首席数据官的工作效率和工作质量。对成效突出的试点区和部门,将视情况在有关数字政府建设绩效评估工作中给予加分鼓励。

3.保障措施

政府首席数据官制度的落实离不开各方面的保障措施。各工作方案中的保障措施主要分为以下四方面内容:第一,建立考核评价机制。湛江等市提出要制定考核激励制度,结合工作落实情况,科学设立首席数据官评价指标并纳入数字政府建设评估指标体系,组织各地各部门对首席数据官进行履职情况评价,建立健全考核激励措施。第二,专业人才支持。深圳等市提出要建立专业的数据治理团队,加大对首席数据官的选拔和培养力度,通过人才选拔和数字知识技能培训等方式着力打造“懂业务、懂技术、懂管理”的复合型数字化人才队伍。第三,多部门协调组织。珠海等市提出由上级部门组织领导首席数据官制度管理体系,做好组织规划、政策落实、统筹协调、考核监督等方面工作,组织试点单位落实各项工作任务;建立常态化首席数据官工作沟通机制,加强省市区三级联动,推动跨层级、跨部门的业务交流合作。深圳等市提出各级财政应给予首席数据官体系经费保障。第四,定期组织交流培训。宿迁等市提出由首席数据官牵头制定数据技能培训计划,定期开展面向不同层级、区分不同岗位、满足不同需求的业务培训和技术交流;要求市政务服务数据管理局定期举办首席数据官沟通交流会,在数据治理以及人员管理等方面进行交流学习。

四、政府首席数据官制度特征分析

基于对首席数据官制度的内容框架分析,总结出当前我国政府首席数据官制度具有以下三个特征。

(一)以数据驱动政府数字化转型为目标

随着数字技术的飞速发展,各行各业都开始以崭新的姿态拥抱数字化转型浪潮。数字产业以及数字经济蓬勃发展的同时,产生了大量的公共数据资源,使数据应用场景愈加丰富,各行业领域发展以及公民日常生活对政务服务也有了更高的要求[14]。然而我国数据发展过程中长期存在数据资源管理职责不清晰、数据壁垒、管理分散等问题[15],完善公共数据治理体系,推进政府数字化转型已成为建设数字中国的必然趋势。

通过对工作方案的系统梳理发现,政府首席数据官制度的建立在促进政府数字化转型方面发挥着重要的作用。韩啸使用Q方法,发现我国政府首席数据官在数字政府建设中扮演推动者、传播者、战略家、沟通者、协调员、架构师、使能者和执行者等八种角色[16]。首席数据官负责制定和执行政府的数据战略,在数据方面发挥领导力,促进政府在数字化转型过程中充分利用数据资源;帮助政府建立有效的数据治理体系,确保数据的高质量、完整性和安全性;推进政府数据资源的开放共享和创新利用,以便企业和社会组织能够充分利用公共数据资源、发挥数据价值、促进数据创新应用、完善数据治理体系,实现数据治理能力现代化,提高政务服务水平,推动数字经济高效增长。综上所述,首席数据官制度在政府内部对数据起到协调和推动的作用,能够有效利用数据资源驱动政府数字化转型。

(二)明确推动数据全量归集

达州市首席数据官工作方案中明确提出,要推动全量数据归集,对数据进行分类分级,制定数据回流计划,建立以需求为导向的数据共享机制,将法律法规未作明确规定不予共享的数据资源,全量归集到达州“城市大脑”。数据归集是一种对数据进行整合、归纳、收集的手段,是指既要对各类数据实现完备、全部数量的收集,又要妥善地归纳与整合到统一的环境里,从而做到数据收集与归纳的“不留余量、应归尽归”[17]。数据归集是统筹数据管理的重要组成部分,推动数据全量归集可以打破各个部门之间存在的“数据壁垒”,使政府部门数据能够全面贯通起来,有利于打破数据孤岛、促进数据共享利用,对于推动政府数字化改革、提升政务服务水平、提升数据开放共享效率、加强风险预防与应对等方面具有重要作用。通过细化和规范归集数据的相关要求,有助于提高数据的汇聚和辐射能力,加强数据追溯,提高数据归集的质量,使数据资源成为高质量、标准化的数据资产。建立首席数据官制度有助于推动数据全量归集,推动数据生态系统的建设,更有效地为政府提供有力的数据决策支持,将数据服务转化为价值创新。

(三)全面统筹数据运营管理

当前我国公共数据面临着数据资源统筹力度不足、数据开放共享程度不高、数据创新开发利用水平较低、数据安全保护体系不够完善、数据回流渠道缺乏、采集标准不统一等问题,导致大量数据资源被闲置,未能有效发挥公共数据价值[18]。首席数据官作为本级政府统筹管理数据资源的第一责任人,对数据资源管理权利的控制较为集中,有较高的决策权。政府首席数据官的设立能够全面统筹数据运营管理,通过完善数据标准化管理,确保各部门在数据采集、存储、共享、使用等方面遵循一致的标准和规范,从而使数据在各个部门高效流通,促进数据治理组织体系的上下贯通和各部门间的数据共享,有效消除信息孤岛与数据壁垒;制定数据治理工作目标和实施方案,提高数据质量、利用效率,并确保数据安全流通;与其他部门、地区以及组织合作,扩大公共数据供给规模,拓展公共数据应用场景,维护数据授权运营平台、规范数据授权产品研发、丰富数据应用场景,通过全面统筹数据运营管理,激活数据潜能,释放数据价值与红利。

五、结论与建议

本研究对选取的政府首席数据官试点工作方案进行系统的内容分析,从工作目标、主要内容以及保障措施三个方面对我国当前政府首席数据官制度内容框架进行梳理,并总结出当前我国政府首席数据官制度具有以数据驱动政府数字转型为目标、明确推动数据全量归集、全面统筹数据运营管理三个特征。基于以上研究内容可以得出,我国部分省市试点工作已初步取得成效,但还存在一些不足,如首席数据官制度框架较为粗略、对数据安全保护规范较少、运行机制缺乏多样性等问题。本文基于此提出以下三点完善建议,以期促进我国政府首席数据官制度体系的完善和落实。

(一)深入细化首席数据官制度框架

根据对各城市工作方案的系统梳理发现,当前我国政府首席数据官制度处于探索阶段,制度体系尚未成熟。多个省市发布的工作方案趋于同质化,未结合地区数字经济发展、数字体系建设实际情况对政府首席数据官制度体系进行构建。并且对首席数据官制度的一些规范不够深入细化,仅浮于表面进行笼统的概括,未结合当前我国各地区实际数据治理需求进行系统的规范。

2021年5月24日,《全国一体化大数据中心协同创新体系算力枢纽实施方案》中首次提出 “东数西算”工程。所谓 “东数西算”,是指建设数据中心,将东部地区经济活动产生的数据和需求有序引导到西部进行计算和处理,促进东西部协同联动[19]。首席数据官制度在东部地区应对数据的生产挖掘方面进行具体规范,在西部地区应侧重于对数据的处理计算。当前我国数字经济发展水平不均衡,各地区数字经济发展存在显著差异,东部地区发展水平领先,东北地区出现逆数字化局面,数字经济西部发展水平较为落后[20]。根据当前我国数字经济发展现状,东部地区应积极发挥数据资源优势,承担起带动全国数字经济发展的责任;东北地区应着重于对数据资源的开发利用,借助数据资源推动数字化发展;西部实际要素资源较为匮乏,应着力加大对首席数据官数字技术以及数据治理能力的提升,充分利用东数西算政策提升地区数字经济发展水平。因此,应根据我国各地区数字经济发展实际状况以及对数据处理的不同需求对首席数据官职责进行细化,有针对性地利用数据资源创造价值、推动本地区数字经济发展。

(二)加强数据安全保护体系建设

随着数字技术发展,各产业数字化产生的数据大量激增,数据流通环节显著增加,数据也成为企业和政府最有价值的资源之一。与此同时,数据泄露、黑客攻击、恶意篡改等数据安全问题也时有发生,对企业和政府机构的正常运营和发展产生了不利的影响,严重时可能会威胁到国家安全[21]。因此,数据安全已成为数字时代经济发展的基础性保障,加强数据安全保护是当前维护国家安全和提升国家竞争力的战略性需要。基于此,近年来我国多部政策条例中都对数据安全作出了明确说明。如《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》对“构建数字政府全方位安全保障体系”进行重点说明,《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》中提出要使安全贯穿数据治理全过程。

然而通过对数据选取范围内的工作方案内容进行系统梳理后发现,仅达州市对数据安全保护进行了重点部署,其他城市工作方案中没有体现出数据安全保护在首席数据官制度中的重要性。因此,应根据当前我国政府数据资源特点,由首席数据官及其团队负责建立完善的数据安全保护体系。首席数据官需要具备复合能力,具有跨领域的思维[22],在数据治理体系中负责制定数据安全保护方案,明确数据安全保护目标、保护范围、保护措施、责任人等;建立数据安全风险评估机制,对数据生产、运营、开放、流通等过程进行全面的风险评估,以便识别出潜在的漏洞和危险,并实时对数据进行风险监测,以便及时发现问题并提出解决方案。并加强对首席数据官和数据管理人员的数据安全意识培养,定期进行数字技术与网络安全技术培训,使其掌握网络攻防策略、系统安全设计、风险评估等知识和技能[23],增强其数据安全意识和数据安全保护能力。

(三)优化首席数据官制度运行机制

优化首席数据官制度运行机制主要包括两个方面,一方面要建立内外协同机制。政府首席数据官的主要工作任务之一是解决“数据孤岛”问题,打破数据壁垒,消除数据资源及开发利用的条块分割的现象,构建并维护高效协同、安全可控的数据治理体系。作为本级政府、部门统筹数据管理和应用数据资源的首要责任人,首席数据官应负责统筹政府的数据体系建设,健全数据共享机制,构建跨部门联合协作的协同体系。珠海市工作方案中提到了由首席数据官制定数据治理建设目标和工作方案,数字广东珠海分公司负责组建数据管理专业人才队伍,提供数字技术资源。其他省市也可参考珠海市团队建设机制,积极与社会组织或企业合作,借助外部技术资源对人才队伍以及数据管理系统进行维护,充分利用外部先进数字技术资源。

另一方面要丰富首席数据官制度运作模式。对美国政府首席数据官行政隶属关系的调查显示,首席数据官制度具有多元化行政运行特征,制度重心的不同会影响首席数据官团队的规模、组织结构、任务分工以及与其他部门的协作模式[24]。而根据本文对各城市工作方案的内容分析,发现我国当前政府首席数据官制度运作模式较为单一,且多个城市工作方案中并未对首席数据官运作模式进行明确规范。应根据政府数字化转型以及地区数字经济发展不同需求,对数字平台、数据分析、数据开发等工作进行侧重点分配,丰富首席数据官的运作模式,合理分配人力、财政等资源。