新古典现实主义视角下的美国气候政策的“钟摆现象”

邹晓龙，贾玉梅

(吉林大学 公共外交学院，吉林 长春 130012)

一、导言

1992年，具有里程碑意义的《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)成功签署，标志着国际社会对全球气候治理达成了广泛共识。作为《公约》缔约国，美国对该公约的成功签署与通过起到了重要推动作用。然而，在随后的几场关键的缔约方大会(Conference of the Parties，COP)中，美国没有签署或核准包括《京都议定书》在内的具有真正国际法约束力的气候条约，即便2015年美国签署的《巴黎协定》，也是奥巴马总统越过国会行使总统权力的结果，并不具有国内法律约束力。2017年6月1日，继任的总统特朗普于白宫玫瑰花园(Rose Garden)正式宣布美国将退出《巴黎协定》。2020年拜登胜选后，又重返《巴黎协定》，历史再次重演。由此可见，美国在其气候政策上呈现或保守或激进，时左时右的“钟摆>现象”。

目前，国内外学界相关研究大致可分为理论与实证两个维度，即全球环境与气候治理诱因的理论研究，以及影响美国制定具体气候政策因素的实证分析。理论研究主要集中在国内政治、国际政治与国际政治经济学三个领域。比如英国苏赛克斯大学国际关系学者彼得·纽维尔(Peter Newell)从本学科视角提出了影响全球治理的政治经济学诱因(如历史、资源、政治等)，并进一步阐释了当代全球环境治理的发展潜力及阻碍[1]。英国牛津大学高级研究员卡洛琳·迪尔伯克贝克(Carolyn Deere-Birkbeck)阐述了应对气候变化需要考虑和解决的社会、经济、政治和环境四个方面的风险参数[2]；中国社会科学院庄贵阳等学者列举了三方面的变量来解释国家之间在国际气候治理过程中涉及公平和效率的博弈[3]；山东大学李慧明强调气候变化深刻影响着世界经济和社会发展，因此向低碳经济的转变已成为人类社会的理性选择[4]。实证分析主要关注具体变量如何影响国家气候政策的立场，例如，香港教育大学讲席教授保罗·哈里斯(Paul G. Harris)在其著作《气候变化与美国对外政策》中，对美国的气候政策进行了道德评估，并讨论了美国国会就气候变化问题引发的争议[5]。

随着2017年美国退出《巴黎协定》，学界的研究重点逐渐转向对此行为因果的分析，但是这些研究通常以一些既定的变量为分析框架。例如，美国政治学教授米歇尔·贝西尔(Michele Betsill)描绘了特朗普对气候变化的看法，认为这一看法导致他做出退出协定的决定[6]。 北大教授张海滨、中国气象局研究员巢清尘等多位学者从不同角度探讨了美国在全球气候治理中的缺席对国际社会及双边、多边关系的潜在影响[7-8]。这些研究从不同角度详尽分析了美国退出《巴黎协定》的原因与影响，但尚未以综合视角探讨影响美国自21世纪以来气候政策左右摇摆的内在原因。

考虑到美国气候政策包含国内、国际等多重维度，以单一变量或传统政治学理论无法诠释全部诱因，因此本文以国际关系理论中的新古典现实主义(Neoclassical Realism)为分析框架，结合美国气候政策制定的具体案例，尝试探索影响美国气候政策的关键因素，并结合2024年美国总统换届大选的两种情景，讨论美国未来的气候政策走向。

二、 理论分析框架的选择

(一)理论选择

现实主义(Realism)作为国际关系三大理论范式之一有很多分支，其中古典现实主义(Classical Realism)是最古老的理论分支，主要关注以捍卫国家利益为目的的资源动员能力。古典现实主义学者主要关注国家权力、国家间权力分配以及国内社会的相关变量，换言之，古典现实主义关注的是内部因素与变量。但是，对外政策或战略的转变并不完全取决于国内政治。新现实主义(Neorealism)是现实主义理论中一个相对较新的分支理论，它有两种类别：进攻性现实主义与防御性现实主义[9]。无论是进攻性现实主义还是防御性现实主义都认为国家体系处于无政府状态之中，所以各国必须通过自助来实现其自身的安全。新现实主义的突出特点是它意在解释体系变化，并且这一体系会随国家之间的互动而发生改变。但是，进攻性现实主义与防御性现实主义对权力有不同的理解，因此对国家追求安全的策略也有不同的看法。防御性现实主义者认为，各国追求的首要对外政策目标并非实现本国权力的最大化而是通过适当的手段追求有限的安全，所以各国应该利用制衡或追随政策来确保安全。进攻性现实主义者认为国家应该最大限度地发挥权力来捍卫国家利益，因此，霸权是所有国家的目标[10]。

新古典现实主义(Neoclassical Realism)是美国学者吉登·罗斯(Giden Rose)于1998年在《世界政治》(WorldPolitics)杂志上发表的一篇评论文章中首次提出。该理论虽然提出时间较短，但自提出以来便引起众多学者的关注，逐渐成为国家对外政策的主流分析工具。植根于新现实主义，新古典现实主义为对外政策提供了国内层面的参考变量，如政治文化、领导者观念和社会因素等[11]。与其他现实主义理论一样，新古典现实主义关注的是相对的物质力量，它认为对外政策制定是由国家在国际体系中的地位所驱动的，而这一地位在很大程度上依赖于它所获得的物质力量。虽然新古典现实主义承认了体系因素的影响，但它不同于其他分支的现实主义理论的一点在于，其侧重于单位层面的干预变量。

新古典现实主义与其他现实主义理论具有共同的理论基础。第一，新古典现实主义虽然承认国际体系中的其他参与者的存在和重要性，但是其仍将国家视为国际体系中主要的理性参与者，因此它并没有过多强调国际组织的作用；第二，几乎同所有国际关系理论一样，新古典现实主义理论也认为国际体系处于无政府状态之中，国际体系中不存在一个可以管理和监督所有国家的最高权威；第三，新古典现实主义将权力，尤其是相对权力视为核心概念。这里的相对权力的重要性体现在控制足够的物质资源和掌握资源的动员能力，这些资源和动员能力决定了国家在国际体系中所处的位置[12-13]。

新古典现实主义与新现实主义有很多共同之处，但在很多问题上也有不同的理解。在对外政策方面，新现实主义认为国家首要利益是安全，但是，新古典现实主义认为安全不是唯一的和主要的国家利益，国家应该夺取权力并控制周边地区以应对不确定性。在行为模式方面，防御性现实主义者认为，除非是紧急情况，否则国家不会扩大其权力。但是新古典现实主义认为，如果有机会，各国应该扩大其领土，这一点与进攻性现实主义相同，因为一个国家在国际体系中的地位取决于它的相对实力，而相对实力的增长使国家更有可能进行对外扩张[14]。

(二)变量选择

新古典现实主义解释了国家在相同的体系环境中的不同行为，因为它考虑了国内干预变量对国家在外交政策制定中的影响。相关变量包括(但不限于)领导人形象(leader image)、国家战略文化(strategic culture)、政府与社会关系(state and society relations)、国内体制建构(domestic institutions)等[15]。回顾美国的国际气候政策立场，不难发现，国内因素是影响美国气候政策立场的主要因素。因此，相较于体系变化，美国的国内因素对于其气候政策制定具有决定性影响[16]。 根据对现有文献的分析梳理，笔者总结出三组影响美国气候政策的关键变量：领导人形象与认知、党派政治(partisanship)和公民社会与游说集团。

1.领导人形象与认知

美国是以总统为中心的共和制国家，尽管其制度具有行政、立法、司法三权分立的体制特点，但总统职权在很多方面具有其他权力无法匹敌的优势。因此，了解美国领导人在其政策制定过程中所秉持的立场与认知极为重要。首先，所有人都有基于他们的历史和经验形成的对世界的个性化的甚至带有偏见的认知。每个人具有不同的价值观，在看待问题和处理给定的信息时，个人的价值观影响着其认知，这就是不同的领导者即使面对相同的情况也可能做出不同反应的原因。此外，个人性格可能是其中的一个重要的变量，例如有些人比其他人更喜欢冒险[17]，奥巴马与特朗普两位总统对《巴黎协定》的态度就是很好的例子。

2.党派政治

美国的政党具有各自的目标和意识形态,相同政党成员间享有的共同信念是其区别于其他政党的根本特征。因此,在内政或外交政策制定上,整个决策过程变成了党派间的制衡或斗争方式。纵观美国历史,主要党派之间合中有斗,斗而不破,总体上共识大于分歧。然而皮尤研究中心最新的一项调查显示,民主、共和两党之间的分歧日益呈两极化发展趋势。在几乎所有公共政策问题上,共和党人显得更为保守,而民主党人则秉持一贯的自由主义立场。保守的共和党人对应对气候变化的有效性持悲观态度,而民主党人则认为气候变化给环境和日常生活带来了严重的负面影响,他们对解决这一问题的态度相对更为积极。然而,即使有普遍的科学证据,共和党人也不认为人类活动是造成气候变化的原因,甚至有观点认为“那些科学发现是由科学家的个人意图和职业规划所驱动的”[18]。因此,党派政治是深刻影响美国气候政策的另一个关键变量。

3.公民社会与游说集团

在美国，政府与社会各个阶层、群体之间的互动是影响其政策制定不容忽视的重要因素。代表特定群体利益的公民社会(civil society)及代表利益团体的游说集团(lobbying group)使得大众阶层与精英阶层的利益通过选票的方式表达，并在一定程度上影响美国的政策制定。需指出的是，学界对“公民社会”的定义并未达成共识，因此，笔者综合各方观点，将“公民社会”理解为代表了某一特定大众利益与诉求的非官方机构，例如非政府组织、宗教团体、大众媒体等[19]。而游说集团则是代表了精英集团利益的专业机构或组织，而且他们往往具有更多的资金与人脉，从而更深入地参与或影响美国相关政策的制定[20]，例如，在2003年美国入侵伊拉克的决策中，以色列游说团体发挥了决定性作用[21]。

笔者选择新古典现实主义作为理论框架主要有两个考虑因素：首先，新古典现实主义将国内政治变量纳入了理论解释框架；其次，新古典现实主义既可以解释短期性国家对外政策，也可以解释长期性国际政治变化。虽然新现实主义解释了国际体系中的模式变迁，但不能对具体国家的对外政策作出解释和预测，但新古典现实主义则具有解释国家对外政策和国际政治的优势。美国气候政策的“钟摆现象”--参加《公约》签订但未核准《京都议定书》，先签订后退出再重返《巴黎协议》，这既是美国短中期对外政策的体现，同时也是其长期政治体制受相关变量影响的结果。

三、影响美国气候政策“钟摆现象”的三组变量分析

(一)美国政党及其利益代表对气候政策立场的分化

2016年的美国总统大选进一步凸显两党分歧。2016年美国皮尤研究中心的一项调查报告显示[18]：第一，民主、共和两党多数视对方为消极党派;第二,选择党派归属时,厌恶对方党派政策与赞成自身党派政策同样有效;第三,党派间对话充满分歧,虽然在非政治议题上仍有共同语言;第四,两党成员对对方党派成员打低分,对对方党派总统竞选人打分更低;第五,党派间友谊影响了党派间成员对对方党派的态度;第六,自1992年以来,调查结果显示两党间的互相厌恶程度再创新高。

实际上，美国的党派政治(partisanship)与党派身份，自19世纪30年代以来就已植根于美国的民主制度。与之前相比，党派政治在南北战争时促成了世界最大民主国家的诞生，而现今，党派行为则被视为“腐败”“叛国”,甚至几乎“病态”。从历史上看，尽管党派共识也曾使二战后(尤其在冷战期间)的美国促成了一系列举世闻名项目，如州际高速公路、医疗保障体系和人权立法等。但那仅是历史长河中的一条支流，这一支流很快就枯竭了。而常态则是政党作为选民参与公共政策制定的载体，将美国分割为一块块泛红或泛蓝的社区，宣扬各自政党的理念与立场，将美国逐渐撕裂。可见，这种党派政治，与真正健康民主体制下的党派竞争渐行渐远[22]。

从历史上来看，民主党与共和党所倾向的外交政策路线各有不同：偏向“理想主义”风格的民主党倾向于对第三世界国家的经济和政治发展持有较同情的立场；而偏“现实主义”风格的共和党，通常更为保守与内向，强调本国利益，并主张对第三世界进行干涉和镇压[23]。然而，二战以后“扩张主义”在美国的外交上占据了主导地位，很难简单以“理想主义”和“现实主义”区分两党的外交路线的异同，在内政上也亦斗亦和。直到冷战初期，两党大多数人重新将国家利益置于党派利益之上，尤其在民主党总统杜鲁门执政时期，作为共和党领袖、参议院对外关系委员会主席的范登堡，在重大外交决策上支持民主党所推行的政策，奠定了两党一致的总外交路线。直到越南战争爆发，两党间利益、政见等分歧陡增，最后导致在对外政策上的严重纷争。两党的政策主张极为相悖，并导致公众舆论的极端化。传统上主张国际主义的民主党偏向新孤立主义，而过去主张孤立主义的共和党更是倾向于好战的干涉主义，促使两党在内政、外交上的分歧远大于共识[23]。

“就外交思想而言，共和党奉行现实主义，而民主党推崇理想主义；共和党的外交风格偏重单边主义，而民主党则倾向多边主义；共和党倾向于民族主义，而民主党强调国际主义。在防务/外交政策方面，共和党主张强大国防、独善其身、相对孤立；而民主党则倡导裁军、集体安全、多边合作、对外干预。在外交政策目标排序上，共和党倾向于将安全排第一位；而民主党有时将人权/民主排在第一位，有时又将经济排在第一位。”[24]禄德安进一步分析总结了美国政党政治的特点：两大党交替执政，第三党通常为配角；形散而神不散的组织与功能；超党派政治；政党政治与宪政制度制衡作用；复杂的政党政治与选举政治的关系。他还总结了美国政党政治对其外交的作用和影响：两党制对美外交影响，即产生政治逆反心理“你赞成的我反对，你反对的我赞成”，从而影响外交 ；政党政治与宪政制度的互动对外国外交的影响，即具体问题具体分析，有一致时，亦有互相掣肘时；超党派的政治与美国外交，即跨党联盟导致美国外交偶然性和不连贯性频发；选举政治对美国外交的影响，由内政和外交环境共同发生作用。

两党的分歧与不同立场贯穿于包括内政、外交、国防等一系列事务上[25]。在针对气候变化的问题上，民主党与共和党的分歧更为突出。1997年，48%的共和党人与52%的民主党人认为全球变暖正在发生；2008年，仅有42%的共和党人和78%的民主党人认同该观点；而1997年认为全球变暖被媒体夸大其词的比率为：民主党27%，共和党37%；到2018年，这一数字变为民主党17%，共和党59%[26]。除此之外，两大党在气候变化是否有足够的科学依据、气候变化是否为人为因素导致，以及在全球变暖是否带来灾难性后果等一系列议题上均有较大分歧。

两党在气候问题上的巨大分歧带来了一系列消极影响。第一，党派之争将严重掣肘美国气候政策的制定过程；第二，议会的二元制度与三权分立原则，使需要多数议员达成共识的立法过程，尤其针对气候议题的立法难上加难；第三，党派观点之争逐渐演变为身份之争，为了反对对方党派，发展成为“只要你拥护的政策我就反对，只要你反对的政策我就拥护”的荒唐对峙[27]。两党在气候问题上的斗争与极化，不仅展现了其所代表的党派精英与政治领袖的立场，而且更直接或间接影响了支持他们的选民的看法与立场。尤其在某些极具争议的话题方面，选民往往将选票投给最能反映或代表他们价值观的竞选人，而党派精英和政治领袖也会利用各种竞选、游说活动影响选民的观点与立场。因此，当两党在气候议题上意见分歧较大时，公众也会相应形成不同的阵营，严重削弱了民众应对气候变化问题的积极性。

尽管主流学界对气候变化、全球变暖等议题已经达成广泛共识，但大多数美国共和党人仍坚持质疑其权威性或科学性。相对来说，支持气候友好型政策的民主党人，尤其在奥巴马任内取得了一些成就，如2009年出台的《清洁电力法案》，以及2015年奥巴马行使总统特权(executive privilege)，绕开国会签署了具有里程碑意义的《巴黎协定》等。然而，当总统宝座再次被共和党人占有时，一切又回归了原点。2017年6月1日，特朗普总统宣布美国将正式退出《巴黎协定》，致使全球气候治理再次阴霾笼罩，直到2020年拜登胜选，随即“拨乱反正”，重新加入。

(二)领导人个人形象与认知对气候政策的左右

自二战结束以来，美国的城镇化、工业化均走在了世界前列。从美国环境治理的发展历史来看，环保意识的出现始于20世纪60年代。从表1可以看出，在20世纪60-70年代的尼克松至卡特总统任内，各党派均采取某种程度的环境友好政策，这与当时美国公共环保意识觉醒息息相关。80年代以后，尤其自强硬派共和党总统里根上任以来，美国环境、气候政策受党派意识影响严重，总体趋势为：共和党采取相对非气候友好立场，民主党则采取气候友好的立场。虽然美国在老布什任期内于1992年签署并核准《公约》，但该公约没有强制性的减排标准，因此不能作为气候友好立场的依据。而且老布什总统在外交方面表现积极，但在内政方面却饱受争议，并被有些人称为“共和党中的民主党人”。

表1 美国历任总统及其所属党派与其环境、气候政策立场

作为奥巴马总统在全球气候治理方面最主要的政治遗产之一，《巴黎协定》使各缔约国制订了均衡且雄心勃勃的减排计划，从而实现将全球气温升幅控制在前工业化水平以上低于2 ℃之内，最终缓解全球变暖现象这一目标。中国和美国(全球温室气体排放总量最多的两个国家)领导人联手促成了《巴黎协定》的成功签署。与里程碑式的《京都议定书》不同，《巴黎协定》并未对缔约国设定强制减排目标，但仍不妨碍其成为继《京都议定书》之后，缔约国最多、生效时间最快且具有法律约束力的国际条约。而奥巴马总统也是全球公认的气候友好型领导人。

作为气候变化怀疑主义者，美国总统特朗普拒绝承认全球变暖和气候变化的现实。尽管气候变化正在发生并主要由人为因素引起已是美国主流学界的共识，但特朗普总统自己从未正式接受过这些结论。对特朗普总统来说，气候变化是一个值得商榷的科学问题。即使在总统竞选期间，他也宣称全球变暖本身就是一种欺诈行为，并一再批评奥巴马总统的气候政策，认为其严重损害美国经济。

特朗普认为《巴黎协定》具有不公平性和低效性。第一，《巴黎协定》的条款有助于其他国家压制美国经济发展，损害传统能源部门的利益，并让中国、印度和欧盟等国家有机会赶超美国。因为该协定以“国家自主贡献”(intended nationally determined contribution)的形式，促使缔约方减少二氧化碳(CO2)排放。而美国的绝大部分碳排放来自于传统能源的消耗，特朗普上任后急于实施振兴传统能源产业的政策[28]。第二，即使所有国家都全面履行《巴黎协定》，预计到2100年全球气温仍将上升0.2 ℃,而且中国14天的碳排放就将抵消美国2030年排放目标的全部努力[29]。最重要的是,特朗普认为《巴黎协定》的减排承诺将严重阻碍美国经济的发展。他引用国家经济研究协会的数据称,“美国将在2025年失去270万个工作岗位……其中造纸业减少12%，水泥业减少23%，钢铁业减少38%，煤炭业减少86%，天然气行业下降31%……国内生产总值将损失近3万亿美元，约600万个工业岗位将会流失，美国国民家庭收入也将会减少7 000美元”[30]。因此，特朗普自身的气候变化怀疑主义者形象，加上他对气候条约的负面看法严重影响了美国制定气候政策的立场。

从特朗普的一系列表现可以发现，美国领导人在公众中所树立的个人形象及其看待事物的认知方式，可以达到超越党派立场，进而影响美国气候政策制定的效果。

(三)公民社会及游说集团对气候政策的影响

气候问题的政治化和党派化不仅代表了美国政党精英和领导人的立场，也代表了各个层级选民的观点和看法。对于某些有争议的问题，公众通常支持与其观点相同的候选人。反之，这些政党成员或地方领导人也会发挥“过滤”作用，即通过在选民中传播信息从而影响他们的看法和意见。因此，当各方对气候变化等重要问题的立场因党派偏差而大不相同时，公众也会产生同样的分歧，甚至削弱了公众对应对气候变化的热情。

特朗普政府对《巴黎协定》的认知偏见深深植根于气候变化的怀疑态度。一项研究表明，从1972年到2005年美国出版了141本关于环境和气候怀疑主义的书籍，其中92%与保守派及其智囊有关[31]。这些书籍经常否认气候变化及其对人类的影响，并认为所谓的气候变化问题属于气候政治和碳政治(carbon politics)。他们利用气候变化的不确定性、波动性和重复性来影响政治家和普通公民对气候变化的理解与态度。除了坚决否认气候变化和全球变暖的特朗普总统之外，曾担任俄克拉荷马州检察长、美国环境保护署前署长斯科特·普鲁伊特也是气候变化怀疑主义者的重要代表人物[32]。他一直质疑气候变化的科学性，并认为奥巴马政府针对化石燃料的“清洁能源计划”提高了美国的失业率，因此坚决支持特朗普政府改变气候政策，以提高制造业和煤矿业的就业。

美国反环境主义力量也是一个不容忽视的重要群体。他们声称自己享有公民权利，并通过积极参与反环保主义政治运动试图改变公众对气候变化的态度，这对美国的气候政策产生了负面影响[33]。这些反环境主义团体经常成为化石燃料、钢铁、化学品、汽车和发电等领域某些利益集团的代言人。反环境主义者的一个主要论点是所谓的“成本理论”。该观点认为用于保护环境的成本已经损害了美国经济，给本就庞大的财政预算增加了额外的负担。例如，佐治亚电力公司甚至声称，新颁布的环保计划每年将给每位消费者带来150～200美元的负担。还有一些因环保限制(例如禁止使用杀虫剂和化肥)而导致利益受损的民众也成为反环境主义的重要力量。

新保守主义支持者的力量也不容小觑。新保守派主要包括保守派的政治家、智库、大众媒体和社交媒体、能源公司、游说者、公关公司、博主和所谓的“伪科学家”。他们认为应对气候变化只是扩大政府职能，增加财政负担，浪费经济资源的政治借口，它将阻碍核心产业的发展，提高美国的失业率。新保守主义起源于20世纪60年代和70年代的反斯大林主义的左派和保守主义者，并且在各个领域一直活跃至今[34]。新保守主义支持者取消了一系列环境监管与能源价格监管政策法案。美国共和党在1994年中期选举中赢得参议院和众议院的多数席位后，许多新保守派、气候变化怀疑主义者和反环境主义者联合起来反对应对气候变化的政策。自2010年美国国会选举以来，在化石能源等产业的资金支持下，这三种力量进一步在两院中占据了上风。新保守主义者通过美国选民和联邦政府将反对气候变化的政策推向了巅峰。

游说集团或特殊利益集团，他们与美国政治和社会高度交织在一起，代表了特定群体的特定利益。一些最有影响力的利益集团包括美国商会、全国步枪协会(NRA)、能源协会、化石燃料工业总会、美国以色列公共事务委员会等，这些利益集团直接对美国的政治生态产生影响。例如，2004年乔治.W·布什的连任竞选据称是美国历史上最昂贵的竞选活动，大量的企业为其竞选提供了资金。

政府间气候变化专门委员会(IPCC)认为，化石燃料是导致大气中二氧化碳增加的主要原因，因此气候政策在很大程度上就是能源政策。长期以来，美国经济发展与能源(例如煤炭、原油和天然气等)联系紧密。丰富而廉价的石油曾使汽车、钢铁和化学工业成为美国与全球经济的增长动力[35]。1913年至2005年间，美国石油进口增加了300倍，国内经济产出也增加了300倍。因此，减少碳排放会严重损害美国化石燃料能源部门，进而损害美国企业的经济利益[36]。这就是为什么这些巨型企业通过雇佣强大的游说团体(如“能源协会”)竭力影响政策制定的原因。

作为全国性矿工协会，“联合矿工”是美国30个最大的劳工组织之一，在国内政策制定中发挥着重要作用。美国26个州拥有煤矿业，100个参议员中有52个来自煤炭产区，煤炭工业构成了这些州劳动力的主要去向。因此这52名参议员主要代表的是这些选民在碳排放和气候变化方面的利益。特朗普在煤炭资源丰富的州进行竞选活动时，多次向当地的选民承诺“将他们的煤炭带回来”，所以他在就任总统后履行了其承诺。同时，特朗普也经常与煤矿工人见面，并称：“我们的政府正在结束煤炭的战争”[37]，声称政府将补充化石工业行业所丢失的工作。

尽管可再生能源技术蓬勃发展，公众的环境友好型意识也日益增强，但这些利益集团所代表的传统能源产业集团及其利益攸关方，对美国的气候政策产生了重要影响。作为《公约》的签署方，美国遏制气候变化的承诺在其中发挥了重要作用，尽管国会未能批准《京都议定书》或任何具有法律约束力的气候条约，但美国的许多州政府，仍通过了气候友好型法规和政策，积极支持气候治理行动。许多美国大型企业和中小型企业也支持签署《巴黎协定》。除此之外，在美国退出《巴黎协定》后，《公约》秘书处表示对美国总统宣布退出气候变化《巴黎协定》感到遗憾。法国总统马克龙称特朗普的决定对美国和地球来说是“一个错误”。法国、德国和意大利领导人发表联合声明，表示他们对特朗普退出协议的决定表示遗憾，认为该协议旨在避免人类活动引发的灾难性气候变化[38]。 虽然已经继任的拜登总统宣布美国重新加入《巴黎协定》，继续履行气候治理的责任和义务，但美国气候政策的“钟摆现象”仍将随着党派的拉锯而继续存在。

2023年初，民主、共和两党就已开始为2024年美国总统大选擂鼓作势，目前来看两党候选人很可能再现2019年的拜登对待特朗普的情景。若民主党拜登顺利连任，则其上任以来力促的多条“奥巴马式绿色新政”将得到进一步夯实，在国际上继续恢复美国的“气候霸权”及领导力。倘若特朗普或其他共和党候选人胜选，则很有可能又一次退出《巴黎协定》，重返共和党保守的环保主义路线，美国的“气候钟摆”或将再次摇曳。

总之，气候变化是当今世界面临的最大挑战之一，所有国家和人民都应当坚持“共同但有区别”的原则。有效的全球气候治理尤其需要大国的参与和承诺。然而，在实际中，它却与国家利益、领导人认知以及霸权竞争等相冲突。从20世纪90年代初至今，尽管《公约》《京都议定书》等条约得以成功签署，全球对气候变化的共识日益凝聚，但美国的气候立场和政策已日益被其国内因素撕裂，特别是领导者的怀疑主义态度、政党竞争、某些公民社会和利益集团等因素的影响。可以说，美国无论加入或退出《巴黎协定》，都有其背后的经济和政治利益考量。如果美国不从根本上妥善处理这些影响气候政策制定的关键因素，则气候“钟摆现象”将不断重演。