新形势下我国发展公路路衍经济的思考与建议

张军田

公路路衍经济定义和内涵 公路路衍经济演变经历了一个发展历程，过去有路沿经济、路延经济、路域经济的说法，2019年5月，甘肃省公路交通建设集团提出“路衍经济”构想；2020 年 12 月，甘肃省研究编制《甘肃省“十四五”交通运输发展路衍经济专项规划》，提出：路衍经济属于融合型、开放型、共享型经济，是依托公路交通点多、线长、面广的自然属性和对区域经济的拉动、带动、辐射作用，通过对沿线经济要素的集聚、扩散而衍生的新经济业态，是公路交通与文化旅游、现代农业、工业园区、现代物流、交通装备制造、数字经济等相关产业融合的新经济发展模式。这种模式不同于传统的单一公路建设，而是更加注重对沿线资源的开发和利用，实现区域经济的多元化和可持续发展。公路路衍经济的范围并不仅仅局限于公路沿线的商业活动或资源开发，它更加强调的是公路交通与相关产业的融合发展，通过这些产业的融合，形成新的经济增长点，并推动区域经济的繁荣发展。

公路路衍经济发展的必要性 首先，公路路衍经济的发展是实现区域经济可持续发展的需要。公路交通作为人、物、资金、技术和信息流通的主渠道，通过发展路衍经济，依托公路交通“先行官”作用及其辐射能力，通过充分利用公路沿线资源，融合相关产业优势，发掘公路交通与文化旅游、现代物流、现代农业、工业园区等产业融合发展的契合点，实行一体化运行，形成一种新型的经济发展模式，最大限度提高通道經济效益，并打破行业壁垒，拓展经济发展空间，促进区域间互相开放和经济合作，实现资源优化配置，推动产业结构调整和优化，并带动就业，实现区域经济的多元化和可持续发展。其次，发展路衍经济是推动公路交通运输价值实现和转型发展的需要。公路交通项目建设投资大、周期长，而且后续道路的养护需要花费大量资金，一方面，公路交通项目建设会带来良好的经济社会外部效益；但另一方面，由此产生的外部效益往往难以合理反哺至投资主体，影响到项目综合收益以及投资主体的积极性，也制约了投资项目的市场化融资能力。通过发展路衍经济，推动公路交通外部效益内部化，增强公路交通项目综合现金流，可推动解决公路交通的价值实现及可持续发展问题。

新形势下公路发展路衍经济存在的问题

一是公路网布局不合理，后续养护管理水平有待提升。路衍经济是依托于公路而存在，但目前我国的公路网建设的技术等级、行政等级总体偏低，路网布局在区域之间差异较大，公路网络密度整体呈东高西低。同时，城乡之间的发展不够均衡，通村公路的建设质量和等级还需不断提升。此外，对于公路的养护，尤其是低等级公路及等外公路的养护工作还存在短板，影响了群众出行以及公路运营的安全性和经济效益的发挥。

二是路衍经济项目开发建设过程中存在要素、产权矛盾冲突以及生态环境等问题制约。在路衍经济推进过程中，涉及土地及各种类型的资源要素，但相关要素产权主体相同，涉及国家、集体、企业、个人等多个主体，不同产权主体利益诉求不一，存在一定的冲突和矛盾，同时相关项目建设还会带来土地资源、生态环境保护、征地拆迁、地震、防洪、文物保护等问题，实施过程中也存在着不同程度的推进难度。

三是公路与产业的融合发展方式较为单一，由于目前公路领域的投资主体多为央企或地方国有企业，业务范围多聚焦于主业，除道路交通项目建设外，在路衍经济领域主要以传统开发为主，如特色服务区建设。总体而言，路衍经济作为一项新生事物，当前的开发模式较为单一，对于其他路衍经济相关产业资源开发不足，道路交通与当地区的资源禀赋、区域特色融入还不够深入，路衍经济发展在打造特色示范引领项目、提升品牌知名度、提升用户群体的吸引力等方面都有待进一步加强。

四是路衍经济项目建设运营的体制机制及方法路径还不完善。路衍经济的发展离不开具体项目的开发建设，必然要解决资金投入的问题，也需要解决项目开发、建设、管理、运营的问题。在当前政府财政收支紧平衡及政府债务管理的大背景下，政府财政出资存在一定制约，项目自身需要实现收益平衡，这就需要通过道路交通与产业资源的融合产生现金流，实现项目的可持续运行。但目前路衍经济在项目的投融资管理体制机制及方法路径、相关参与方的权、责、利的划分，以及项目建设运营管理模式都不成熟。

推动路衍经济多元化发展 首先，应充分挖掘公路沿线的资源及产业优势。公路沿线拥有丰富的自然、文化资源，可以充分挖掘这些资源，推动交通与文化旅游、现代农业、工业园区、现代物流等产业的融合和发展，实现不同产业之间的优势互补，提高公路路衍经济的整体效益和竞争力。其次，加强创新和科技引领是推动公路路衍经济发展的重要支撑。新技术、新业态和新模式的应用和发展是推动公路路衍经济发展的重要动力，应注重科技创新和研发，推动新技术在公路路衍经济中的应用和发展，提高公路路衍经济的科技含量和附加值。最后，推动打造地方特色的路衍经济示范工程。路衍经济的发展应结合地方资源禀赋、特色产业开展，打造具有地方特色的路衍经济示范工程，发挥引领作用，提升品牌知名度和宣传效益，提升社会吸引力，为路衍经济的健康发展营造良好的社会环境。

完善投融资管理体制机制 首先，要健全政府 “财权”与“事权”合理匹配的管理机制，推进交通运输领域中央和地方各级政府事权和财权的划分改革，以事权确定财权，推进事权与财权的均衡；进一步优化交通专项转移支付，财力进一步向基层倾斜，加强中央预算内投资、车购税等交通类专项资金精细化管理，按照事权支出责任明确省、市、县各级的留存比例。其次，要理顺“财政”与“金融”分工协作的筹资机制。近年来，交通行业“财政包干”的问题较为突出，尤其是政府专项债券的发行，相当程度挤占了市场化融资的空间。在政府财力收紧、交通项目建设资本金出资难的背景下，要进一步厘清财政定位，一方面，财政应加强对普速公路、农村公路等公益性交通基础设施项目的资金支持力度；另一方面，对于有一定收入来源的项目，应立足于发挥财政资金的引导作用，最大限度撬动市场化资金，避免财政过度出资，挤占市场资金的投融资空间。最后，要推进交通“外部效益”与“内部效益”的有机结合，在路衍经济项目策划阶段有效加强资源整合，提升项目未来现金流，构建有效的项目回报工作机制，经济实现公路交通外部收益的内部化。

建立有效的项目建设运营方法路径 路衍经济项目涉及道路交通与产业、资源多个领域和维度，同时往往涉及政府、集体组织、交通企业、相关资源及产业类企业、社会资本、金融机构等多个主体，不仅项目建设需要统筹协调各个方面，而且对后续项目的管理运营也提出了挑战。在此背景下，首先，建议积极探索新PPP模式的推广应用。2023年11月，国务院办公厅印发《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函[2023]115号），建议根据通知精神，积极通过政府及社会资本合作推广路衍经济发展，吸引民营资本参与，完善使用者付费机制，开展BOT（建设—运营—移交）、TOT（转让—运营—移交）、ROT（改建—运营—移交）、BOOT（建设—拥有—运营—移交）、DBFOT（设计—建设—融资—运营—移交）等新的经营模式的探索应用。其次，建议积极推动全要素统筹一体化融资模式应用。在系统观念引领下，围绕区域发展规划和产业发展布局，依托政策、法规等顶层设计，运用“统筹项目、统筹还款来源、统筹信用结构”的方法，对服务于同一规划目标、功能机理存在内生联系的一揽子建设内容进行全局谋划、综合算账、统筹实施、整体推进，实现经济可持续、财务可平衡。通过梳理盘点综合交通项目包含的资源要素，并对具有相似性、关联性的建设内容做“加法”，以丰补歉，即通过合理配置有收益的资源要素和无收益的公益性内容，“算总账”，实现项目现金流综合平衡。在实践层面，可以探索将某一区域内的公路项目进行“整体打包”或“肥瘦搭配”，实现项目总体财务平衡。

加强政府支持和监管 第一，政府应加强对公路交通建设的整体规划，要充分考虑区域经济、人口分布、资源禀赋、产业布局等因素，合理规划，要注重与城市规划、土地利用规划等相关规划的协调，确保公路交通与城市发展、土地利用等相匹配；要保证公路网络的连通性和覆盖率，实现区域交通的“外联”和“内畅”。第二，政府应加大对公路路衍经济的政策支持力度，提供税收、财政、金融等优惠政策。这些政策可以降低公路路衍经济的成本，提高其竞争力，促进其快速发展。例如，可以提供税收减免、财政补贴等优惠措施，鼓励企业和个人投资公路路衍经济。第三，政府应加强对发展路衍经济的顶层设计，整合政府部门、企业、高校、科研院所、行业协会等各种力量，做好发展路衍经济的整体规划研究，明确发展目标、重点、工作机制及支持举措等事项，为各类社会力量的参与提供有效指引。第四，政府应推动加快项目行政审批办理进度，结合路衍经济项目建设过程中存在土地资源、生态环境保护、征地拆迁、地震、防洪、文物保护等行政审批手续问题，在政府部门间加强统筹协调，在合规的前提下，加快行政审批办理，推进项目建设进度。另外，政府应探索建立消费者对公共交通的合理付费及价格动态调整机制，在《中华人民共和国价格法》、价格管理条例等相关法律法规框架内，完善听证制度，考虑企业综合运营成本，形成科学合理的定价机制以及价格的动态调整机制，保障企业的运营成本，实现项目的可持续经营。最后，政府应加强有效管理，建立健全相关法规和制度，規范公路路衍经济的发展和管理；加强对公路建设和维护的监管，规范公路建设和维护的质量和安全标准；加强对文化旅游、现代农业、工业园区、现代物流等产业的监管和管理，确保其符合国家政策和法律法规，实现路衍经济的健康可持续发展。

作者单位：国家开发银行陕西分行