复杂性治理情境下基层政府塑造治理资源的行动策略——以湖南省基层政府纠纷治理样态为例*

刘 箴,刘 倪

(1.中共湖南省委党校 公共管理教研部,湖南 长沙 410006;2.中共中央党校 公共管理教研部,北京 海淀 100080)

一、问题的提出

随着科技的发展和社会变迁,传统的封闭型社会逐渐转向开放型社会,社会的流动性、不确定性和复杂性日益增强,最终迈向复杂性社会[1]52-58。转型社会引起社会形态的深刻变革,但传统的基层治理结构及治理逻辑仍局限于科层逻辑以社会生活的再组织化和社会秩序的再协调化,这种被动的线性治理思维在面对日益复杂的治理样态出现了治理失灵。治理对象分散化、治理结构碎片化、治理事务复杂化成为当前基层社会的困境所在[2]36-51,79。

恰如米格代尔所言,“提取资源和配置资源的能力是国家能力的重要组成部分”[3]18-20。治理资源是应对基层治理困境的关键变量,是实现基层治理现代化的有效支撑。然而从现行的实践来看,一方面,国家治理资源的部分输入并未有效转化为基层治理能力,存在一个悖论,即治理资源的下沉反而造成基层治理负担过重。另一方面,相对于国家法律法规、规章制度等正式治理资源,广大基层社会还隐藏着依靠人情面子、关系网络、行为习惯等非正式治理资源的约束,而这类非正式治理资源并未得到有效的挖掘与整合。那么,面对日益复杂的基层治理情境,基层政府如何合理地承接正式资源的配置以应对资源利用效率低的困境?又应当如何识别、挖掘并整合离散而隐蔽的非正式治理资源并为己所用?而这会在多大程度缓解基层政府的治理压力,又是否会出现非预期性后果?

随着基层社会治理创新如火如荼地开展,各地积极探索矛盾纠纷预防调处化解综合机制的实践模式,成为政府治理资源分配的重心。本文根据调解资源的流向尝试将这些矛盾纠纷治理实践进行类型学划分,并提出三种治理样态,根据每种样态选择相应的一项典型案例,进行整体性多案例分析。通过构建“情境—行动者—策略”分析框架,深入剖析在复杂性治理情境下基层政府塑造治理资源的行动逻辑和策略选择,试图回答上述问题。

二、文献回顾与分析框架

(一)文献回顾与述评

能力的运作必须以各种形态的资源为基础,资源是治理活动中的常规性要素和治理行为互动的媒介[4]21-30。学界关于治理资源与基层治理的研究主要存在于以下几个方面:

一是资源类型与基层治理形态的研究。关于基层治理形态,学者们大多从治理结构[5]42-50,15、[6]19-27或国家—社会关系[7]86-89等视角进行划分,较少研究以治理资源的类型作为切口。治理资源规模和结构在区域之间存在明显的差异性,并且塑造了正规或简约的基层组织形态[8]109-117。基层内生性资源主要是以自然地理禀赋、社群关系、经济发展水平为基本前提。自然地理禀赋在一定程度上塑造了村庄的空间分布形态[9]170-179,这意味着自然治理资源的分布或密集或分散对村庄形态和治理方式的选择存在一定的影响。社群关系的状态同样影响着村庄组织形态的选择,以宗族势力为主的团结型村庄和以小亲族势力为主的分裂型村庄将意味着社会资本这一重要治理资源的差异[10]108-129。经济发展水平的高低以及其内部经济分化程度的高低同样影响着治理资源的分布程度。而这些内生性资源的差异性将影响着基层组织形态、乡村社会治理模式的选择。资源下乡背景下,基层治理格局由原有的资源汲取型向资源输入型转变,政策条件成为支撑基层治理的重要外生性资源。在此背景下,村治精英借助政策资源的优势活跃在基层治理的舞台上[11]13-25。不同于资源丰富型地区的治理,资源型贫困村庄必须注重治理资源的“内生性培育”[12]371-378,因此资源输入下的自治主导型治理形态成为最佳选择[13]206-212。

二是资源配置与基层治理效能的研究。国家以制度化机制和治理资源嵌入乡村社会,对于缓解基层既有资源困境,加强治理能力建设产生了积极效应。然而相对于资源投入,基层治理的效力存在局限性[14]151-156,导致基层治理的“悬浮化”[15]91-99,184。其一,刚性化方式导致治理过程脱嵌。国家借助刚性的资源下乡将管理力量“一竿子插到底”时,基层治理主体性弱化、资源使用丧失群众动员性导致资源消解自治[16]27-38+152。其二,结构性错配导致治理低效。由于治理资源的相对稀缺性以及地方政府打造政绩的需求,治理资源的分配不但无法实现均衡,反而向典型乡村汇聚[17]126-148,223。其三,适配性不足引发非预期风险。作为资源下沉承接主体的基层干部在对资源的支配和使用上存在一定的自由裁量权,在内生性资源缺乏的村庄,为了应对治理任务和治理资源之间的张力,会通过“摆平术”挪用有限的治理资源来应对矛盾纠纷[18]148-174或解决“钉子户”问题[19]157-167,同时这也背离了政策初衷并损害了村级公共权力的合法性,衍生出新的治理风险。

三是资源吸纳与基层治理过程的研究。当基层政府资源有限,又必须完成上级的硬性任务时,资源吸纳尤为凸显。其一,基层政府会依靠纵向的科层权威主动调动和整合各种治理资源。有学者探究发现基层政府在多重挤压下运用组织化的动员手段,通过利益的链条,将权威嵌入到非正式治理资源领域,并最终实现了对其组织化的整合[20]128-139,174。其二,横向的跨域资源整合。有学者强调从横向的连带式治理通过利益连带、组织连带和情感连带,实现社区从单向度的物理空间向经济空间和社交空间延伸,以此实现跨域整合治理资源,实现“低成本高效率”的治理效果[21]48-58。其三,以组织混合化再造获取更多合法性和资源。治理资源的重要性在运动式治理中被明显放大,在此情况下,基层政府会通过组织学习与合作使得基层政府呈现出组织混合化的趋势并以此获取自致性资源[22]144-151。

已有的研究成果对认识我国基层治理与治理资源关系提供了诸多有价值的启示,学者们普遍认识到基层治理资源是基层治理的关键变量,必须重视起来,但总体上来看存在以下不足,一是已有研究关于资源下沉与基层治理效能之间的悖论问题,大多都从主体性因素和任务资源适配的角度分析,忽略了基层治理情境的复杂性的前提,转型社会时期所带来的社会变革已然冲破了以往的简单社会形态,基层社会治理所面临的困境愈发复杂,这就意味着需要更丰富的组织资源和社会资源才能维持现有的治理水平。二是对于基层政府在基层社会治理场域中如何将治理资源转换为治理效能的运作机制研究仍然不足。基层政府在政策执行层面表现出的执行波动证明基层政府在获取资源方面的不稳定性,并且在对待正式治理资源和非正式治理资源所采取的策略存在明显的差异性。三是已有的研究都关注到基层政府资源吸纳对基层治理效能的加持作用,但忽视了这种“泛行政化”的吸纳方式,对科层制获取资源和规范非正式资源存在的非预期性后果或不可持续性。

(二)分析框架

1．“情境—行动者—策略”分析框架

“结构-制度”分析和“过程-事件”分析作为两种分析策略在社会科学中得到广泛应用,并存在着一定程度的张力和冲突,前者侧重于从宏观的社会结构和制度层面解释社会现象,后者侧重于描述微观的具体事件的过程,并解释其动态逻辑。两者虽建构了两种不同的话语系统,但并非水火不容的问题,而是存在综合两种分析策略的中层分析地带,即用中层理论来嫁接抽象理论和实际经验,将宏观理论与微观领域相衔接。童星提出将“结构-过程”分析应用到应急管理案例研究中[23]63-68,吴晓林进一步建构了“结构-过程”分析范式,用“过程”将“结构”和“行动”连接起来[24]96-108,128,并指出“结构”是指行动主体之间的关系,而“过程”是指行动主体之间的互动与博弈。也有学者认为情境具有融合结构和个体能动性的指向,因此提出建构“情境—行动者”分析视角[25]102-111,行动者的行动过程总是坐落于具体的行动情境,又受制于宏观层面的社会情境。基于前人研究,本文构建“情境—行动者—策略”分析框架来分析基层政府塑造治理资源的行动策略。一方面,基层政府作为理性行动者,其行动都是在寻求最大化实现预期价值的目标下适应情境的行为反应,聚焦实践操作层面的基层政府能够更有效地观察其应对的行动逻辑。另一方面,旨在从中层框架视角出发,进一步从动态变化的治理情境这一结构性要素中,把握以基层政府为核心的行动者围绕生产、交换、配置资源所开展的互动与博弈,以此拓宽基层政府行为逻辑的研究视域。

吉登斯将“情境”界定为各种在场和不在场的交织关系,所有的社会生活都发生在这种交织关系中,也都是通过这种交织关系而得以构成[26]。美国社会学家帕森斯认为,“社会情境”概念被用以表达实现社会目标时“所面临的各种环境要素”,以及促进目标实现所具备的“条件和手段”[27]。因此,治理情境作为一种治理内外部环境条件的总和充斥于基层社会治理空间。其一,治理情境是一种影响力的相互作用,契约与协作在权力层级差异形成的权威差序格局中达成;其二,治理情境是一种网络化的交换场域,既不同于市场制中的价格调节或讨价还价能力,又不同于单向权威的服从,治理情境中合作产生于互惠性需求以及信任机制。其三,行动者在面对治理情境的不同时会表达各自的偏好和策略选择,不同利益和规则考量的多元主体的互动机制亦构成基层治理情境的基础。

图1 情境—行动者—策略分析框架

基层治理场域中的行动者纷繁复杂,除了置于行动舞台核心位置的基层政府外,围绕在科层权力周边的是众多附带治理资源的隐性行动者,如社区工作人员、乡贤、志愿者等社会力量。转型时期我国基层社会治理情境呈现出复杂性,基层政府作为科层制的末梢,会加强与其他各类行动者的互动与博弈,并采取塑造治理资源的行动策略,如图1所示。从基层治理实践的观察来看,基层政府塑造资源的方式主要是对正式资源的整合,其主要操作是纵向层面的资源下沉以及横向层面的部门协同,以充分调动治理资源;另一方面,面对正式资源匮乏的情况,基层政府通过对非正式治理资源的捕获与规制来扩充基层内生性治理资源,其主要操作是首先通过识别可用的非正式治理主体,同时搭建联系机制捕获意向主体并最后通过科层化的规制手段将非正式治理资源纳入正规轨道。基层政府塑造治理资源的策略普遍存在于各项基层社会治理实践中,其行动意图是面对复杂性社会治理情境,最大程度整合治理资源以应对基层社会治理中的难题,以维持其合法性基础。

2．社会治理情境的复杂性阐释

复杂性的存在是由于人类认识要经历一个由简单到深入的过程,当前基层社会样态逐渐从“简单”迈向“复杂”,基层社会样态的转变引发治理情境的转变。从治理广度与治理难度的两个角度来看,“事多、权小、责大”是基层治理的真实写照[28]70-82,153。首先,资源下沉过程中引发的结构性错配。随着农业税的取消以及国家资源的不断输入,基层政府的资源配置面临着权威性资源衰减、配置性资源衰竭的困境。资源下沉为基层运行提供了基础保障,产生良好的治理效能,但基层治理资源的结构性错配导致“资源下沉的过程中基层治理效能却并未提升”的悖论。其次,多中心任务导致治理负荷骤然增强。基层政府的任务情境是由其所处的制度环境和社会环境所形塑的,政府的职能履行是以任务的形式呈现的,这是一种常态化的公共行政实践。从纵向的任务生成来看,自上而下的任务下沉和基层内生性事务的增加,导致基层政府逐渐被置于自主性收缩的强动员结构中,不得不应对日益膨胀的治理任务[29]78-89,156-157。从横向的体制机制压力来看,常规性制度压力、事本化的规范考核压力[30]115-126以及突发事件的治理压力促使基层政府面临标准化治理和运动式治理的“双重困境”。大量的治理任务下移以及考核责任的强化,越来越多的工作难以通过常规治理完成,常规官僚组织适应环境变化而作出的主动调整的任务型组织产生[31]11-20,125,多中心任务情景形成。最后,正式与非正式治理规则的复合性。传统的乡土社会关系如人情关系、权威面子、传统宗族礼法潜移默化地影响民众的思维习惯和行为方式,成为基层社会长期稳定的重要机制,这是一种简约式的治理形态。基层政府作为科层制的末梢以及政策执行的“最后一公里”,由制度性权力所赋予的权威仍然存在,管理着最贴近群众诉求的公共事务,正式治理规则仍然是其最重要的工作方法。随着基层社会治理领域技术治理的嵌入,数字治理逐渐成为当前基层社会治理的重要形式。由此正式治理规则与非正式治理规则的协调互动以及技术治理规则的嵌入型共同构成了基层社会治理规则的复合性。

三、研究设计与案例选择

(一)整体性多案例研究设计

本文的研究方法为整体性多案例研究。主要原因和目的在于:(1)多案例推导出的结论往往被认为更有说服力,多案例研究能够在很大程度上避免单案例产生的偶然性。(2)存在单一的分析单位,因此采用整体性研究设计。本文的分析单位是湖南省基层政府矛盾纠纷治理样态,重在考察基层政府的行动策略选择,不存在次级分析单位。(3)对其他案例的具体情境进行分析归纳,能够避免出现“案例样本”或“案例样本量小”的状况,从而提升其外在效度,本文尝试从调解资源的流向将矛盾纠纷治理样态划分为三种类型,从而从概念抽象层次突破单一的案例情境,使其符合理论分析框架的安排。

(二)案例选择与呈现

为了符合整体性多案例的分析的基本原则,展现基层政府矛盾纠纷治理样态的多种模式和功能多样性,进而归纳出基层政府塑造治理资源的行动策略,在案例选择上遵循以下原则:(1)逐项复制原则。根据理论分析框架的建构,本文主要从结果一致性出发筛选当前湖南省基层政府矛盾纠纷治理的主要实践模式。(2)主要选择同一政府行政层级(县处级)的矛盾纠纷治理实践案例,并且遵循案例之间最大差异法,即最大程度体现案例中变量的特征差异。(3)为了使得本研究更具覆盖性和研究结论更具说服力,本研究案例选择兼顾了省内经济发展水平以及获得国家、省、市级层面奖项的情况。根据调解资源的流向可以将矛盾纠纷治理模式分为三种类型,即集约式解纷、在地性解纷和分级式解纷,在此基础上分别选取了一个具有代表性的典型案例,如表1所示:

表1 三种纠纷治理样态及其治理结构

续表

四、塑造治理资源:基层政府的行动策略选择

(一)纵向整合层面的科层延伸

首先,领导干部下沉一线。联村驻村制度已经成为全国性的制度化现象,具体表现为“挂点”“蹲点”形式。大规模选派体制内精英作为驻村干部下沉到基层社会,能够重新建立信任再造权威,完成对治理资源的整合与策略化动员。涟源市“屋场会”坚持“属地管理、分级负责”“谁主管、谁负责”的原则,确定主事人,可以是市乡领导干部,也可以是镇村干部,或者联村驻村干部。在此基础上,涟源市将矛盾纠纷场所下沉到最贴近群众的基层一线——会议时间一般安排在晚上或农闲时段,地点大都选择在群众居住相对集中的屋场或院子。在矛盾纠纷治理中,领导干部作为正式权威的代表能够从客观的角度充分听取民众诉求并作出让各方都信服的决策,下沉到一线能够拉近干群距离,形成良好的治理氛围。

其次,增加编外人员。基层政府的编外用工行为不仅是对压力型体制下的应对之策,更是在面对复杂任务时,基层政府进一步在科层制的末端延伸扩充控制权和权威拓展的自主性策略[32]85-103,191-192。面对调解人员的不足,基层政府往往通过广泛吸纳普通群众,特别是乡贤、贫困户、上访户、经济能人、志愿者等在地性资源,并且尝试通过培训形成一支专门的调解队伍,通过以奖代补等方式激励其参与调解工作。

最后,实行责任制的分级分类管理。分级式解纷强化了属地管理责任,属地是一种治理单元更是一种责任落实和追究机制[33]102-112。在实践层面,分级式解纷以基层为主体,攀爬至高层级的纠纷则以党委政府为协调化解保障[34]22-37。永顺县根据“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”枫桥经验的原则,积极推进“三二一”,实行多级属地矛盾纠纷化解机制。其一,村级作为矛盾纠纷的兜底层级,基层村干部除了解决日常纠纷外,发挥着“派单”的作用,通过“派单”机制联合村—乡(镇)干部。其二,乡(镇)承担着重要的矛盾纠纷化解功能,乡镇主要领导干部的介入能够让调解资源充分聚集。其三,当村级和乡镇都无法化解的矛盾,上报至县级领导组织县矛盾纠纷调处中心及相关单位进行一次联合调解。根据矛盾纠纷的类型和纠纷主导层级来看,越往高层级,正式化规范化的纠纷治理机制更能发挥作用,存在于较低层级都是依靠人情面子、宗族血缘等非正式权威发挥“简约”治理的效果。

(二)横向协调层面的部门协同

基层内生性矛盾的增加和调解资源的分散匮乏已成为矛盾纠纷有效治理的结构性困境,通过各类调解组织的协同配合能够实现解纷资源实现互补和达成共识目标。首先,搭建一站式治理平台。雨花区劳动纠纷一站式调处中心是典型的集约式解纷治理样态,搭建实体性“一站式”综合解纷平台努力实现群众信访“最多跑一地”、矛盾纠纷“一站式受理、一揽子调处、全链条解决”,整合了区人社局的行政调解功能、区司法局的人民调解功能、区法院的司法调解功能,贯穿劳动纠纷的全过程。其一,通过最直接现实的方式整合办公场所,为基层矛盾纠纷化解提供物理空间基础。其二,针对专业化的矛盾纠纷问题,领导小组统筹协调各类部门和调解组织共同参与,通过部门入驻将分散的调解资源整合到统一的平台,有效化解以往部门之间权责不清,推诿扯皮的问题。

其次,整合多元化调解资源。一方面,调解资源的多元化整合来自对行政调解、司法调解和人民调解的整合,“大调解”体系通过多元解纷发挥其各自调解优势,最能体现公众意志、社会利益与价值观念,让情、理、法因素此消彼长,维持在一个动态的平衡中。雨花区劳动纠纷调处中心以区人社局为主导,横向全面吸纳了区法院和区司法局的调解资源。另一方面,任何矛盾纠纷都嵌入在“地方治理情境”中,地方性知识和地方性资源的配置决定了在地性矛盾纠纷化解的质量,因此基层政府充分调动分散在基层社会的差异化调解行动者的资源。

最后,打造智能化协同。通过互联网、大数据等技术赋能社会治理,有利于动态反映社会诉求,对重大风险和矛盾进行预判,实现矛盾化解的智能化、智慧化,充分降低流动性风险和次生风险的可能性。雨花区区级矛盾纠纷调处中心通过打造“一站式”职能虚拟平台,借由科技支撑,将大数据、智能化等现代科技与纠纷治理深度融合,实现解纷资源的线上整合与协同,实现“窗口化”“最多跑一次”办理,对纠纷类型进行线上分级分类分流处理,更好实现部门联动及调解效率的提升。

(三)非正式资源的捕获与规制

掌握非正式治理资源是基层干部处在国家与社会勾连的结构性位置上的重要能力,是国家各项政府政策落实到基层的关键。基层政府在面对丰富的非正式治理资源时,“识别—捕获—规制”成为重要的操作化路径,具有科层化的倾向。首先,精准识别体制外行动者。基层政府通过精准识别体制外非正式资源并吸纳到科层制外围为自身所用,如涟源市“屋场会”将存在于基层社会的“五老一新”人员,如老党员、老法官、老干部、老军人、老教师等民间威望高、熟悉民风民俗、办事公道的群体吸纳到人民调解队伍中。基于共同的身份认同,这些精英群体乐意投身于基层社会的公共事务管理中去,其开展工作的途径主要是基于身份所获得的领导权威,或是基于师徒传承的传统型权威,或是基于治理绩效的个人魅力[35]48-56。在矛盾纠纷治理中,这些体制外的非正式治理资源成为基层政府人民调解队伍的重要成员。

其次,利益激励以获得非正式资源的合作。通过利益激励的方式获得体制外资源的支持和合作被视为一种重要的策略,这使得基层政府的权威得到更好的服从和执行[36]131-137。双向激励成为基层政府和非正式资源达成长期稳定合作的重要纽带,基层政府需要非正式资源的基础社会权威认同以降低各项制度政策在基层社会的落实阻力,而非正式资源借助基层政府的权威拓展实现“正式化”身份的转换。现存的基层矛盾纠纷治理中,非正式的调解主体紧紧围绕在基层政府的权威外围,补贴成为调动积极性和组织工作开展的重要经济来源,如每月按固定的金额进行补助,或年终发放激励性奖金,或实行“以奖代补”的方式。

再次,科层化任务的分配与考核。基层政府在捕获非正式治理资源后,一些科层化的任务便被分配到非正式治理主体内部。在基层矛盾纠纷治理中,调解纠纷已经成为调解人员的“本职工作”,但他们还承担着基层政府的其他科层化任务,这些任务不仅包括定期向矛调中心或基层政府综治机构汇报情况,并将矛盾信访案例调解情况在系统中进行报送,还需要参加基层政府有关矛盾化解的工作部署会议,相关任务被分解到调解人员身上。基层政府综治机构通过调解人员各项目各任务的完成情况进行考核,将考核结果作为绩效水平、评比、续聘的重要依据。

最后,标准化程序和规则的嵌入。非正式治理规则通常以人情关系为前提,治理过程容易产生不稳定因素,反而会影响治理的效果,由此标准化程序和规则的嵌入十分必要。科层化具有正式规则约束、标准化运作技术导向和规范化程序指引,能够有效实现基层政府意志的传递。为了保障调解的法律效力,调解人员必须熟知人民调解法和相关政策法律法规,并参加培训,调解过程中遵循严格的调解规范和程序。

五、结论与讨论

当前复杂治理情境是基于基层社会治理资源匮乏、治理任务繁重和治理规则复合性的结构性困境下所营造的;基层政府通过塑造正式治理资源以及对非正式治理资源进行捕获或规制以应对强约束条件下的基层治理实践。那么基层政府塑造治理资源的行动策略选择内在逻辑是什么呢?

基层政府通过对正式治理资源和非正式治理资源的塑造是基层政府面临复杂性社会治理情境下的理性行为选择,通过非正式化制度运作突破科层制反映了基层治理场景和治理策略的多样性。首先,国家通过纵向的“条条”转移资源到基层,资源分配权、目标设定权、检查验收权和激励分配权牢牢掌控在上级政府手里,就使得基层政府对上级负责,按照上级的意志完成各项任务,接受上级的考核。其次,通过人员、资金、物质资源下沉基层社会,实现了有效的资源动员。再次,横向的部门协同机制,以职能协同协调科层制内部专业资源完成治理任务。最后,政府权威突破原有的组织边界向社会领域寻求非正式治理资源的合作,在复杂变化的组织环境下,会通过开放的方式模糊组织边界以吸纳资源,实现资源差异互补。

那么基层政府对治理资源的塑造是否产生了相应的治理绩效?基层政府通过对治理资源的塑造从“量”的评估上确实扩充了基层社会治理资源,基层社会治理资源密集度明显提升。但是从“质”的评估来看,基层政府对非正式治理资源的捕获与规制是将非正式治理资源纳入科层化轨道。但实质上,非正式治理资源的支配方式与正式的科层运作方式之间存在张力,“一厢情愿”或强制性的捕获与规制方式不但会导致非正式治理资源逐渐脱离科层化轨道,原有的资源基础也逐渐减少,从而造成治理资源的流失与内生动力的不足。从短期绩效来看,在针对某一具体任务时,短时间内高强度整合塑造多方治理资源,能够在最大程度上高效完成任务,短期效益明显。但是从长期绩效来看,这种“泛行政化”塑造资源的方式仍然存在质疑之处。其一,长期的高强度的治理任务会使基层治理主体疲于应付,容易滋生基层形式主义。其二,基层政府仍然需要投入大量的财政资源和注意力资源去规制非正式治理资源,与简约低成本治理取向不相适应。其三,长期的行政力量主导下,削弱了基层社会原有资源基础,非正式治理资源或广泛依赖于科层运作,缺乏自主性;或处于基层社会治理场域的“边缘化”位置,缺乏内生动力;或让位于标准化的流程规范与正式治理规则,刚性治理明显。

基层政府塑造治理资源的行动策略无疑是实现基层治理现代化的应有之义。那么基层政府应当如何塑造治理资源,其“度”在哪?如何避免“泛行政化”的趋势?从国家与社会的角度来看,避免基层软治理走向行政干预、权威控制的硬化问题成为治理现代化的必然面向。基层治理现代化的特征应当是“既见国家,又见社会”,并非仅是科层化、正规化,而应当使基层社会具有更多的灵活性和自主性。首先在塑造正式治理资源方面,改变正式资源刚性下乡的方式。一方面资源下乡应当考虑改变“一竿插到底”的管理方式,因地制宜推进资源下沉基层。基层社会的内生可持续发展需要具备一定的自主空间,从而使得国家的资源、制度的输入能够激发基层的自治能力。另一方面,横向治理资源的整合以职能协同为前提条件,必须实现由“形式”协同到“职能”协同的转变。其次,在非正式治理资源塑造方面,对非正式治理资源的态度应当是合作并培育其自身发展。一方面,基层社会具有不规则性,基层行动主体的行动逻辑遵循特殊主义的原则,政府向社会需要适度放权,搭建村庄行动舞台,吸纳精英群体的参与。另一方面,基层社会中的非正式治理规则不应强制性进行标准化和规范化,而应当加强引导,以实现正式治理规则和非正式治理规则的互补。最后,正式治理资源与非正式治理资源应当实现互补,一方面,治理主体凭借正式治理结构在治理实践中不断积累人情关系等非正式资源;另一方面,治理主体凭借非正式治理资源弥补正式治理结构的空缺,实现治理资源之间的互动与互补。