大型市政工程报建风险分析及控制

宋晓旻 衷从强(中冶华天南京工程技术有限公司，江苏 南京 210019)

0 引言

目前，大型市政工程多为政府投资项目，常见的建设管理模式主要有三种：政府相关部门直接管理、代建单位管理、全过程工程咨询单位管理。近年来，政府投资项目越来越广泛地采用代建制和全过程工程咨询服务等新型管理模式[1-2]。

报建管理是工程管理的重要组成部分，贯穿于工程建设全过程，直接影响项目建设合规性和投资效益性[3]。然而，报建管理十分烦琐，许多细节容易被管理部门忽视。特别是大型市政工程，报建流程复杂、涉及部门繁多，极易出现报建时序不清晰、事项梳理不完整等问题，导致项目方案落地性差、建设违规违法、进度缓慢等问题[4]。

1 大型市政工程报建管理风险划分

1.1 规划和用地选址风险

规划和用地选址类报建是工程前期报建的主线，对项目推进具有重要作用。咨询和设计单位往往关注工艺和技术方案，仅考虑拟选用地能否满足工艺和技术需要，忽略了其是否符合规划和用地审批要求。因此，建设管理单位应做好用地审批的前期工作，如相应的规划核查和用地预审等。若建设单位有所疏忽，会造成部分工程内容缺少上位规划，出现与现状法定图则不符、与其他地块红线范围交叉重叠等问题，导致方案反复修改、方案拟定时间延长，造成巨额投资浪费。

1.2 方案和投资风险

方案和投资类报建主要是为了确定项目具体工程内容和投资限额。设计单位是项目方案设计的核心，建设管理单位负责对方案和投资进行审核把关。应严格把控设计质量和深度，否则会出现调研现场不充分、方案论证不科学合理、对限额设计理解不准确等问题，导致概算批复资金不足、设计变更量大等风险[5]。

1.3 施工过程风险

在施工过程中，审批事项复杂繁多，如办理施工许可证(含开工备案)、申请树木迁移及占用城市绿地、申报占用和挖掘城市道路(含开设临时路口)等。以上事项涉及部门多、申报流程长、协调任务重、申报难度大。特别是位于市中心密集建成区的市政改造类项目，地下管线复杂、沿线产权单位众多，报建管理难度加大。加之，在实施过程中，建设管理单位对业主依赖性较大，导致报建事项推进缓慢，产生无证施工、施工范围超出用地许可范围、竣工后无法移交使用等一系列问题。

2 大型市政工程报建管理风险控制措施

综上所述，建设管理单位在开展报建工作时，应提前梳理报建时序，按照项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工图设计、施工准备、竣工验收等不同建设阶段梳理报建事宜。例如：在可行性研究报告阶段，需申报建设工程方案设计核查和建设用地预审与选址意见书；在初步设计阶段，要申报出具规划设计要点；在施工图设计阶段，需申报建设用地规划许可证和建设工程规划许可证；在施工准备阶段，需申报办理施工许可证(开工备案)、占用城市绿地许可证、占用挖掘城市道路(含开设临时路口)许可证；在竣工验收前，需完成用电和用水申报等。

2.1 规划和用地选址风险控制

在方案设计阶段，建设管理单位应组织相关部门召开专题汇报会，梳理项目范围内需要用地审批的工程内容，再交由专业科室结合上位规划对该工程内容予以复核，确认该用地是否合规、方案是否需要调整。若该用地没有上位规划，建议建设管理单位组织编制该项目的详细规划，在规划主管部门审批通过后，将该方案作为用地申报的依据，从而加快推进该项目的用地审批[6]。

2.2 方案和投资风险控制

在开展项目前期工作时，首先，建设管理单位应要求咨询和设计单位尽可能全面地收集项目相关基础资料，做好现场踏勘工作，开展限额设计。同时，定期开展项目方案推进会，不断完善项目方案。其次，在形成初步方案后，建设管理单位应主动与相关政府职能部门和产权单位对接，征求各单位对初步方案的意见和建议，并在此基础上进一步修改、完善项目方案。最后，建设管理单位组织项目设计方案专家评审会，选择投资效益最大化的设计方案[7]。

2.3 施工过程风险控制

在施工准备阶段，建设管理单位应梳理施工过程中的报建时序，有序开展报建工作，并定期核对各报建事项的完成情况，及时弥补缺漏。在具体实施过程中，应委派专人负责相关报建资料的编制工作，保证资料齐全、内容达标。在提交资料之前，请审批主管部门相关科室进行资料预审，提前发现问题、解决问题，为最终报建做好铺垫。此外，建设管理单位应与业主协同配合，借助业主沟通优势，共同推进报建工作高效完成[8]。

沿岸流主要对凸岸、岸嘴进行冲刷，加速塌岸过程。北方水库冻融作用破坏岸坡土层结构，使土体发生裂缝和坍塌。库岸的物理地质作用，如风化、滑坡现象和地表水冲刷，也会加速塌岸过程。黄土地区水库蓄水后泥沙淤积，会导致河床抬高，水深减小，波浪淘刷作用减弱，进行减小塌岸宽度和速度。

3 案例分析

3.1 项目概况

本文以深圳市福田区新洲河流域水环境提升工程为例。该项目位于深圳市福田中心区，施工内容主要包括景观提升工程和水质改善工程，总投资约8.0亿元。作为深圳市中心的大型市政工程，该项目具有地下管线复杂、施工空间狭小、涉及产权单位众多、沟通协调难度大等特点。福田区水务局采用代建制管理模式，将该项目交由中冶华天南京工程技术有限公司代为管理。

3.2 报建管理要点

3.2.1 报建流程梳理

该项目包括市政景观工程和水利工程。其中，市政景观工程包括空中栈道、跨路和跨河人行天桥等涉及交通的工程内容，水利工程包括泵站、调蓄池等独立占地的工程内容。鉴于此，代建单位按可行性研究方案、方案设计、施工准备和竣工验收等项目建设的不同阶段梳理报建时序。

在可行性研究方案阶段，代建单位先组织可研方案的编制及估算的报批，对接规划国土主管部门，开展跨路人行天桥、泵站和调蓄池的建设工程方案设计核查，以及用地预审与选址意见书编制等。同步可开展环评、防洪影响评价、水土保持等专项评估报告的编制及报审。在方案设计阶段，报建工作主要包括概算申报、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证办理、地铁安保区范围设计审批、设计高速公路结构的安全评估审批等。在施工准备阶段，报建工作主要包括办理施工许可证(开工备案)、树木迁移和占用城市绿地许可证、占用挖掘道路(含开设临时路口)许可证、涉地铁安保区施工许可证等。在竣工验收前，报建工作主要包括申请用水用电。新洲河流域水环境提升工程报建流程如图1所示。

图1 新洲河流域水环境提升工程报建流程图

3.2.2 报建要点分析

3.2.2.1 规划和用地选址报建管理

新建污水提升泵站和调蓄池等工程是新洲河水质改善的重要保障。能否顺利推进用地选址审批，决定了该工程内容能否顺利落地。在完成初步方案设计后，代建单位积极组织咨询、设计单位向相关主管单位汇报项目方案，就用地选址事宜进行专题研讨。该项目污水提升泵站选址位于绿地，符合规划审批要求，顺利通过了用地预审。

由于该项目位于市中心密集建成区，调蓄池占地面积大、工艺要求高，加大了用地选址难度。在现场充分调研后，设计单位提出了多个备选方案，拟用方案因用地范围内有部分道路用地，用地审批部门以“与现状法定图则不符”为由驳回申请，并建议委托有规划资质的第三方咨询单位调整拟选位置区域的法定图则，使其符合调蓄池的用地要求。代建单位将调整后的法定图则方案报相关主管部门审批，待审批同意后，重新进行用地选址申报。

3.2.2.2 方案和投资报建管理

方案和投资报建是指在完成规划核查和用地选址预审的基础上，进一步确定项目全部工程内容和投资限额。代建单位在明确了该项目的建设目标后，统筹勘察、咨询和设计单位完成基础资料收集、现场踏勘和方案比选。确立初步方案后，首先，组织新洲河沿线产权单位和市、区相关职能管理部门召开方案征求意见会；其次，组织召开多轮专家评审会，结合专家意见修改完善方案并完成概算编制；最后，将设计方案报相关部门审批。

在投资报建方面，代建单位聘用当地第三方造价咨询单位，由其负责项目概算和预算编制工作，并对没有造价定额的工程内容提前进行询价。同时，安排造价工程师全程监督管理，规范各参建单位的工程造价计价行为，从而实现投资效益最大化。

3.2.2.3 施工过程报建管理

申报树木迁移和占用城市绿地、办理占用挖掘道路(含开设临时路口)许可、申请用电是该项目施工过程阶段报建工作的重点和难点。由于部分工程内容涉及树木迁移和占用城市绿地，需遵循“尽量不迁、不占和少迁、少占”的原则，使得报建难度加大。代建单位组织设计单位优化设计方案，最大限度地减少树木迁移数量和占用城市绿地面积。同时，与城管部门反复沟通协调，确定方案的可行性。经过业主和代建单位的共同努力，大部分报建项目均获批复。

该项目因污水提升泵站距离滨河新洲立交桥较近，需先委托第三方咨询单位开展桥梁结构安全评估，再组织开展占道申报。该事项报建资料复杂、流程较长，故在申报时安排了专业设计人员绘制交通疏解图等资料，由报建专员及时跟进审批进度，保证了占道许可顺利获批。

考虑到用电申请报建流程较长，代建单位提前做好申报规划，并邀请相关部门进行现场调研，保障了项目试运行时达到通电要求。

4 结语

代建制和全过程工程咨询模式在有效控制投资、把控建设质量等方面优势明显，近几年在工程建设领域得到广泛应用。然而，在实施过程中仍存在诸多问题，其中，报建管理问题较为突出。本文以代建制管理模式为例，结合大型市政工程报建管理实践，分析报建管理过程中的要点和风险，并提出具体应对措施，以期为相关工程报建管理提供有益参考。