能源政治化趋强风险下我国的策略应对

刘满平

（国家发展和改革委员会价格监测中心，北京 100837）

作为一种特殊的大宗战略商品，能源具有双重属性：因使用价值和交易的市场性而具有经济价值（经济性），又因供给、贸易的跨国性而富有政治内涵（政治性）。和平发展时期更多体现经济性，动荡变革期则主要体现政治性。近年来，随着逆全球化回潮和民族主义抬头，大国竞争和地缘政治博弈加剧。尤其是俄乌冲突后，能源政治化趋势日益凸显，能源市场变成撼动政治关系的“杠杆”，不仅对全球能源市场稳定运行带来严重影响，还给全球能源发展环境构成诸多新挑战和不确定性，导致国际能源政治博弈加剧、合作困难、能源治理倒退。

1 国际能源政治化趋势日益增强

1.1 能源武器化日益频繁和明显

能源武器化是指通过大规模经济制裁等手段，令矛盾或冲突一方在能源和经济方面承受巨大压力和代价，迫使其在关键议题领域改变行为或政策，以实现于己有利的战略需求和目标。将能源当作一种武器，虽早就有之，但俄乌冲突后，能源武器化日益频繁，范围更广：一是能源输出和输入双方均将能源当作武器。历史上，由于输入方对能源的依赖，一般是中东等能源输出国家或组织，单方面利用自己资源优势主动将能源当作武器捍卫自身权益。俄乌冲突后，作为输出方的俄罗斯和作为输入方的欧洲均将能源当作遏制对方的一种武器。二是武器化形式多样，力度及规模空前。为遏制俄罗斯经济发展，美国、欧洲等国家对俄罗斯采取了全方位的能源制裁，包括限制能源投资贸易、冻结能源行业资产、禁止或限制进口能源、对油气限价甚至摧毁北溪输气管道等。而俄罗斯采取向欧洲部分国家减供、停供天然气，实行“卢布结算令”等方式加以对抗和反制。

1.2 能源合作出现“阵营化”及“区域化”

近半个世纪以来，席卷全球的经济全球化推动全球能源市场向一体化、全球化发展，能源按照供给和需求的基本规律在全球各大洲、资源国与消费国的各个角落自由流动。基于市场化逻辑，各国在过去的很长一段时间内都偏向能源的经济性，在全球范围内以较低成本进行能源自由贸易、开展能源合作。俄乌冲突后，能源市场一体化、全球化的基础遭到损坏，西方国家与俄罗斯之间不断升级的能源制裁与反制裁，一定程度上标志着全球能源自由贸易的终结，在地缘政治对立的影响下，全球能源关系进行大幅调整，能源合作向“阵营化”和“区域化”发展：一个阵营是美欧组建的，以价值观导向基本一致的西方发达国家为主体的“拒俄能源阵营”。该阵营试图通过加强能源战略合作、构建能源利益共同体和制裁俄罗斯、拒绝俄罗斯能源等方式，摆脱对俄罗斯的能源依赖。而俄罗斯为规避或抵消西方发达国家的制裁和打压，试图构建另外一个阵营，以俄罗斯廉价能源产品为基础，以亚洲等新兴市场国家、发展中国家为主要对象，加快能源战略“东移”和“南进”步伐。这两大阵营的博弈和对抗，推动全球能源格局在从全球化逐步向“两个半球化”，即“环大西洋能源圈”和“亚洲能源圈”演进。

1.3 清洁能源领域出现“去中国化”及“脱钩”

俄乌冲突后，不仅油气等传统能源领域政治化趋势明显，清洁能源供应链的经济性在大国竞争博弈的裹挟下也逐渐被政治化和地缘化。鉴于我国在全球清洁能源领域的领先地位，美国等西方发达国家基于所谓地缘政治和能源安全因素考虑，极力渲染中国在电动车、风电、光伏、关键矿产等清洁能源产业链的优势地位和对美国等西方发达国家构成的“威胁”，滥用国家力量以“去安全化”的名义无理打压中国，同时从效率优先转为安全优先，通过“政府之手”干预和推动其清洁能源供应链重塑，强化供应链中的阵营化色彩，积极推动在关键矿产和清洁能源产业链等方面“去中国化”。一是美国通过《通胀削减法案》等加大绿色产业扶植力度，布局在清洁能源领域的全球竞争。欧盟推出《关键原材料法案》《碳边境调节机制》等，推动供应链本土化发展，打造战略自主的清洁能源体系，加强本土供应安全。二是打着“升级行业标准”旗号推出《欧洲新工业战略》《欧盟太阳能战略》《欧洲绿色工业协议》等，以立法的方式推动清洁能源供应链标准规则的制定，试图用自身绿色标准重塑全球清洁能源供应链，调整绿色产业领域的国际竞争规则，争夺全球清洁能源治理中的制度性话语权。三是以意识形态划分阵营，巩固传统联盟或者建立新型清洁能源伙伴关系，突出清洁能源供应链的“去中国化”和多元配置。2022年美国与英国、澳大利亚、法国和德国等成立“矿产安全伙伴关系”，2023 年2 月进一步组建“关键矿产买家俱乐部”，企图把中国赶出其关键矿产供应链。2023年5月，七国集团峰会发表清洁能源倡议，强调在关键矿产及绿色产品供应链中实现多元化。此外，美国还通过与日本、韩国、印度、澳大利亚等“印太地区”俱乐部伙伴合作，共享能源资源供应链，在地缘上“合围”中国，积极推动与中国“脱钩”。

2 能源政治化深刻影响全球能源市场

全球能源产业链的形成是市场规律和企业选择等共同作用的结果，出于政治目的人为设限，导致能源问题政治化，必将深刻影响全球能源市场，并带来诸多风险和挑战。

2.1 能源市场更加复杂和不稳定

首先，能源政治化扭曲国际能源价格。美欧对俄能源制裁不仅使油气产能增加受限，还加剧国际能源秩序割裂，使得能源自由流动性降低，而对非俄地区能源的争夺，导致长距离能源运输成本大幅增加。再加上美欧对俄罗斯油气的限价政策，导致国际能源价格出现扭曲，不能真实反映市场供求。其次，市场化和全球化出现一定程度的逆转，导致能源自由贸易面临阻碍，国际能源合作“阵营化”“碎片化”，将会破坏全球能源产业链和供应链的稳定。再次，国际能源秩序更加动荡。在俄乌冲突持续背景下，美欧对俄罗斯的金融制裁和贸易制裁，给其他国家与俄罗斯之间的能源合作和贸易带来潜在的风险和不确定性，容易招致美欧长臂管辖权的滥用。美欧对俄能源制裁与反制裁，进一步加剧国际能源秩序割裂，给能源市场的稳定带来威胁。

2.2 全球能源转型和气候治理阻力增大

能源政治化放大了各国对能源安全的焦虑，许多国家将当前重心聚焦于如何维护本身的能源安全，而推动能源转型、如期兑现减排等承诺在一定程度上被边缘化，重要性有所降低，部分国家甚至被迫转向煤炭等高排放燃料，低碳转型步伐放缓。另一方面，能源市场全球化是实现全球能源转型的重要保证，新型能源体系的建立只有在继续推进全球化的前提下才能顺利实现。如，在清洁能源产业链方面，中国与欧美之间优势互补，欧盟积极推进的重新赋能欧盟计划和太阳能战略必须依赖中国制造才能落实。为推动能源转型和气候治理，需要国际社会推动更大范围、更宽领域、更深层次的能源开放，加强能源生产国和消费国对话合作，减少能源贸易和投资壁垒。而能源政治化所导致的国际能源合作“阵营化”“区域化”，将不利于清洁能源生产国和消费国之间的有效合作，不利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

2.3 全球能源市场加速“去美元化”

从美国凭借其自身经济地位在全球确立美元霸权伊始，便开始了对石油等能源掌控的步伐，一直以来，美元作为全球能源贸易的结算货币，反过来又进一步强化了美元的霸权地位。近年来，美国频频以美元作为武器对产油国实施制裁，加速了全球能源贸易“去美元化”，而俄乌冲突后，俄罗斯在欧美多轮制裁下，在能源类贸易结算中采取多元化的计价选择（卢布、欧元、人民币和一篮子货币等）。之后为免受制裁，减少美元依赖，保护国内经济不受巨大影响，越来越多的国家加入“去美元化”行列：伊朗开始在石油贸易中使用欧元和人民币结算，印度积极推进与俄罗斯开展卢布—卢比结算。2023 年1 月沙特阿拉伯对“讨论以美元以外的货币进行贸易”表示开放态度。2 月伊拉克中央银行表示，允许在石油贸易等对华贸易中使用人民币。5 月6 日巴基斯坦拟用人民币向俄罗斯购买石油。全球能源市场加速“去美国化”，不仅将削弱美国对能源市场的直接影响力，还会进一步动摇“石油美元”的基础，拉低美元在全球石油结算的主导地位，一定程度上将改变全球能源定价权。

3 主动应对国际能源政治化

对于国际能源政治化趋势，首先要有一个客观理性的认识：一是俄乌冲突的多方博弈表明，全球化下的经济依存关系并不能完全规避未来发生矛盾冲突的可能，而且不平衡的经济依赖势必推动冲突双方将能源等战略资源政治化。在未来的世界格局演变中，能源政治化或将成为大国竞争和博弈的某种常态，并将扮演重要角色，彰显巨大威力和战略意义。二是能源政治化虽然在一定程度上契合推动者或发起者的政治利益，但从根本上违背能源市场和经济规律。长远看，对国际能源市场的稳定和供应安全构成威胁，产生巨大代价，引起国际社会的反对，最终对推动者造成反噬，能源政治化也将最终让位于能源市场和经济规律。

其次，面对当前国际能源政治化的趋势，中国作为能源消费大国，要积极应对，采取措施以消除和避免其对我国能源安全的不利影响。

3.1 坚决反对能源政治化，深化国际能源合作

历史上，全球能源市场特别是能源投资贸易能够健康发展之时，全球经济就能持续发展；如果能源贸易受阻，经济增长就会出现放缓和停滞。当前能源政治化趋势增强，主要由俄乌冲突及西方与俄罗斯之间一系列能源制裁与反制裁措施引发，是不合理和不经济的，既不利于能源市场稳定，也不利于全球经济增长，势必将引起国际社会的反对。2022年11月国家主席习近平在二十国集团领导人第十七次峰会上发表讲话时指出，要坚决反对将粮食、能源问题政治化、工具化、武器化，撤销单边制裁措施，取消对相关科技合作限制。中国要坚决反对能源政治化，当能源问题去政治化的积极提倡者和推动者，继续扩大对外开放，深化与俄罗斯、中东、欧佩克等地区和组织更广领域、更深层次的合作，积极构建“一带一路”能源合作平台，与国际社会共同努力，推动能源市场回归正常。

3.2 坚持底线思维，增强我国能源行业应对危机的韧性

在积极推动国际能源去政治化的同时，也要时刻注意和警惕美西方出于政治目的，违背市场规则，不顾成本和代价推动能源问题政治化和意识形态化。最基本的就是坚持底线思维，加强自身能源建设，保障能源高质量和可持续发展，将能源饭碗牢牢端在自己手里。一是推动本土煤炭、油气等化石能源适度产能升级和减碳技术运用，努力提升国内能源生产水平，适当降低能源消费对外依存度，进一步提升短期外部冲击下的能源自给保障能力。二是摸清国内能源储备安全线，提升国内能源储备水平。同时，建设升级国内能源生产、储备、运输体系，推动国内统一能源市场建设，促进能源资源高效配置，增强能源储备的应急管理和调度能力，提高能源储备的使用效率。三是加强生产和供给侧应对风险的韧性，建立全能源行业产业链的风险预警和动态监控系统，完善应急机制，对各风险环节提前布局，做到“未雨绸缪”。四是由于国际能源贸易的竞争最终都要落到企业之间的竞争上来，企业强则国强。因此要继续深化能源体制改革，让能源市场和能源企业真正活起来，提高能源企业的核心竞争力，增强应对能源政治化的本领和勇气。

3.3 把握“去美元化”机遇，提升我国在全球能源市场话语权

一方面，在能源金融市场上，要利用好“去美元化”机遇，构建非美元（欧元和人民币）国际货币的能源货币体系，逐步推动人民币国际化，在定价上以人民币定价，如参考上海期货交易所的石油期货价格；在结算上以人民币和卢布为主，扩大货币互换的规模，提升人民币在全球能源市场的份额和影响力。另一方面，为彻底摆脱能源领域美元霸权影响，在实体经济中要改变传统能源的发展模式，积极推动绿色低碳转型布局和“双碳”目标的实现，加快新能源发展，推进全球新能源变革，并致力于在经济绿色低碳转型中发挥引领作用。

（本文仅代表个人观点）