布里斯班为何会赢？：奥运会主办地遴选的规则修订、制胜之道与镜鉴启示

王润斌，王海燕

（福建师范大学 体育科学学院，福建 福州 350117）

按照《奥林匹克宪章》的规定，国际奥委会（IOC）的使命是在全世界推广奥林匹克主义，并领导奥林匹克运动，确保奥运会的周期性交付。随着世界范围内经济政治格局的态势变化与全球性公共问题的多发，大型体育赛事遇冷的窘境开始显现。在“改变或被改变”的战略抉择中，国际奥委会发布了《奥林匹克2020 议程》等一系列改革路线图，将奥运会的可持续发展视为改革的统摄性主题，并于2019 年对奥运会主办地遴选规则进行了重大调整。2021 年7 月21 日，国际奥委会第138 次全会在日本东京举行，澳大利亚的布里斯班当选为2032 年奥运会主办地，成为国际奥委会首次依据新规则遴选的主办地，无疑具有划时代的标志性意义。探究奥运会主办地遴选规则的变化，剖析布里斯班赢得奥运会主办权的关键因素，可洞悉奥运会申办的基本规律和制胜之道，从而为中国再次成功申办奥运会提供镜鉴启示。

1 从竞争到对话：奥运会主办地遴选规则的重大修订

1.1 奥运会主办城市遴选的规则及影响

现代奥运会复兴初期，国际奥委会将其生存视为第一要务，并没有完整建立主办城市的遴选规则，而是以一种指定、轮流的松散方式举办。顾拜旦的精英自治与国际化思想发挥主导作用，他不希望奥运会委身于欧罗巴大陆，而应该走向五大洲，让全世界的青少年运动员沐浴在五环圣火的光辉之中。“顾拜旦的想法是，奥运会应该通过在全球各地流转从而具有‘流动性’（ambulatory）。他相信，这样一来，奥运会将保持国际特色，并向全世界传播奥林匹克主义的价值观。”[1]从奥运会主办城市遴选的规则变迁看，在1975 年之前，奥运会主办城市直接从申办城市（applicant cities）中产生。面对竞争日益激烈的申办态势，国际奥委会于1975 年提出了候选城市（candidate cities）的概念，增加了遴选环节与难度。“1999 年候选流程正式进入遴选举办城市工作中，从此遴选举办城市的工作不仅需要城市进行申办，还需要等待候选城市参与评估。”[2]随着2014 年《奥林匹克2020 议程》的颁布，国际奥委会一改以往申办城市自愿申请的规则，引入了“邀请阶段”，有重点地与潜在候选城市进行沟通。无论如何，在2019 年奥运会主办地遴选新程序实施之前，在委托代理的机制下，以竞争性投标的方式产生奥运会主办城市已经成为通用规则。

结合《奥林匹克宪章》的相关规定，Humphrey 等[3]将委托代理理论（principal-agent theory）引入原有的奥运会申办规则探究中（图1），认为国际奥委会拥有奥运会的一切权利，属于集体委托人（CP），其授权国际奥委会执委会作为被委派的集体代理人（DCA）遴选主办城市，而潜在的诸多申办城市（生产性代理人，PA）为了获得主办权而产生竞争关系，最终目的是交付奥运会（games delivery）。作为竞争性的投标机制，原有的奥运会主办权遴选规则容易产生“过度承诺”后的债务风险，即申办城市为了获得主办权而不惜提高谈判筹码，屡屡出现的奥运会超支问题就是明证。针对委托代理关系的固有缺陷，有学者[4]认为：“非对称信息的委托代理关系会导致逆向选择（adverse selection）和道德风险（moral hazard）问题。”前者指的是，申办城市对于自身城市的资源禀赋与办赛能力是已知的，而国际奥委会并不掌握完全信息，一旦城市获得主办权就出现了权利反转，主办城市逐渐掌握主动权。例如，2004 年的雅典与2016 年的里约，场馆建设均存在工期滞后等现象，但是国际奥委会已经失去了议价能力，不可能再另寻“接盘侠”。后者指的是，国际奥委会执委会掌握着遴选奥运会主办城市的实际权力，对申办竞争态势的信息掌握不完整，容易导致受委托的代理人利用信息不对称来谋取私利，让并非申办实力最强的城市最终如愿，如东京2020 年奥运会暴露出来的申办丑闻即为佐证。

图1 基于委托代理关系的奥运会主办地遴选机制[3]Figure 1 Olympic hosts selection mechanism based on principal-agent relationship

1.2 新规则的变革性修订及其着力点

以《奥林匹克2020 议程》和《奥林匹克2020 议程：奥运会新规范》2 个重要改革文本为基础，国际奥委会于2019 年对奥运会主办城市的遴选规则进行了重大修订：成立一个包含国际奥委会成员代表、运动员代表、国际单项体育联合会代表、国家奥委会代表和国际残奥委员会代表在内的工作组，商讨奥运会申办的规则修订事宜。在与国际奥委会执委会磋商后，工作组的建议已于2019 年6 月提交至国际奥委会第134 次全会并获得批准，相关建议全部体现在全会修订的《奥林匹克宪章》（2019 年6 月版）之中。国际奥委会执委会于2019 年10 月正式启动了行动计划，从而为未来主办地遴选创造一种新的、精简的方式，以增加双边层面的灵活性和合作关系（图2）。

图2 国际奥委会新修订的奥运会申办规则（2019 年至今）[5]Figure 2 The IOC's revised new approach to electing future hosts (2019-present)

新规则有如下4 个方面的重要变化：①从申办时间看，奥运会主办地的遴选打破了原来提前9 年申办、提前7 年产生奥运会主办城市的惯例，实现了申办程序的时间弹性；②从申办空间看，奥运会主办城市（host city）被修改为奥运会主办地[host(s)]，打破了传统意义上的一届奥运会、一个主办城市的惯例，为奥运会的跨城市、跨区域甚至是跨国申办扫除了规则障碍；③从申办组织看，国际奥委会将新成立2 个固定的委员会“夏季奥运会和冬季奥运会主办地遴选委员会”负责遴选主办地，一改以往在国际奥委会执委会领导下临时组建评估委员会的惯例；④从申办机制看，新规则通过对话遴选主办地，一改以往竞争性投标的方式。

如图2 所示，国际奥委会分别设立了持续性对话（continuous dialogue）与针对性对话（targeted dialogue）2 个阶段。在持续性对话阶段，未来主办地遴选委员会在各自国家奥委会的支持下，与有关各方就未来的奥运会主办意向进行对话。这些对话不局限于特定届次（non-edition）。在整个对话过程中，委员会不断监测和分析项目，提供可行性评估，以作为向国际奥委会执委会提供建议和意见的基础。针对性对话阶段旨在探讨举办某一特定届次的奥运会的提议，由国际奥委会执委会邀请一个或多个首选主办地[preferred host(s)]进行详细讨论，以完善他们的申办提案。总之，“国际奥委会更加注重申办过程的弹性、灵活性，可以根据外在环境条件及内在组织管理的变化，更加灵活地协商奥运会的主办方式、主办方构成及主办城市确定的时间。”[6]

对奥运会申办规则的变革性修订体现了国际奥委会对奥运会等大型体育赛事遭遇困境的积极回应，其关键点是从“竞争性投标”改革为“协商性对话”，原有的委托代理关系被弱化，在减少奥运会申办成本的同时，削弱了国际奥委会对主办地遴选绝对权力的垄断，使得奥运会申办方可以更好地从本城市、本地区的愿景、遗产与规划的视角衡量奥运会的杠杆作用，而不是一味地满足国际奥委会的办赛标准。当然，新规则的最大好处在于减少了“过多的申办失败者”（巴赫语），毕竟奥运会主办地是稀缺资源，原有的竞争性投标会让申办、办赛标准升高，甚至出现“过度承诺”的不良效应。

2 布里斯班赢在何处？：奥运会申办的制胜之道

2.1 布里斯班获胜的历程回顾

布里斯班申办奥运会的历史可以追溯至1982 年，当届市政府对布里斯班举办奥运会的可能性展开了论证，接着参与1992 年奥运会的申办竞标。1986 年10 月17 日，国际奥委会第91 次全会选举产生1992 年奥运会主办城市，布里斯班遗憾地“止步”于第3 轮，而西班牙的巴塞罗那赢得主办权。随后，布里斯班继任市长Sallyanne Atkinson 尝试申办1996 年奥运会，但澳大利亚奥委会选择墨尔本与美国的亚特兰大等城市竞争，导致布里斯班最终落选。

2015 年，布里斯班所在的东南昆士兰地区市长议会（Council of Mayors，SEQ）产生了通过主办奥运会推动基础设施建设、拉动区域经济发展、提升国际影响力的动议。2019 年6 月，国际奥委会对奥运会主办地遴选规则进行革命性修订，澳大利亚各方对此进行了迅速且积极的响应，于2019 年8 月就成立了由联邦政府、昆士兰州政府、布里斯班市代表组成的澳大利亚申奥领导小组（Olympic Candidature Leadership Group，OCLG），正式启动申奥工作。2020 年，因深受新冠病毒感染疫情（以下简称“疫情”）影响，澳大利亚于当年3 月决定暂停与国际奥委会未来主办地遴选委员会的对话，在疫情防控局势好转情况下，于当年12 月重启申办进程。2021 年2 月，国际奥委会执委会听取了奥运会未来主办地遴选委员会的报告，同意将布里斯班作为“首选主办地”，与之展开“针对性对话”。2021 年4 月，布里斯班提交了多达94 页的申办问卷，全面、自信地展示了申办实力与申办意愿。2021 年6 月，国际奥委会未来主办地遴选委员会向国际奥委会执委会提交了报告，正式推选布里斯班作为2032 年奥运会主办城市。2021 年7 月，国际奥委会第138 次全会投票决选布里斯班为2032 年奥运会主办城市。

国际奥委会未来主办地遴选委员会于2021 年2 月向国际奥委会执委会提交《国际奥委会可行性评估报告》，将评估标准分为战略性与技术性2 个维度，前者从奥林匹克运动价值增值与申办国家地区战略规划相契合的战略角度审视主办奥运会的综合效益，后者从如何确保世界上规模及影响力最大的综合性体育赛事顺利交付的技术视角加以评估。本文以此为基准，并参考《申办调查问卷》《针对性对话阶段报告》《主办城市合同》《主办城市运行要求》等权威文本，对布里斯班获胜的因素予以重新厘定。

2.2 布里斯班获胜的战略因素

2.2.1 清晰的愿景与遗产战略

作为大型事件（mega events）或巨型项目（mega projects）的典型代表，奥运会因为超支的通病及对当地经济社会拉动效应不显著而不断被学者诟病，也遭遇申办城市态度冷淡的尴尬境地。Flyvbjerg 等[7]的研究成果表明：自1960 年以来，每届奥运会都超过了预算，平均超支率达到172%，在所有大型项目超支现象中位列最高水平。 Zimbalist[8]采用短期和长期经济影响的客观数据证明：“除了1984 年洛杉矶奥运会和1992 年巴塞罗那奥运会等少数例外，绝大多数主办城市在奥运会上的经济所失都要远大于所得。”为应对上述挑战，国际奥委会在《奥林匹克2020 议程》《奥林匹克2020+5 议程》等改革文本中均将奥运会申办筹办与主办地的经济社会发展规划的契合度视为“黄金评价标准”，甚至在《遗产战略方针》中将“遗产视为愿景的结果”，主张从申办开始就将奥运会纳入主办地的战略规划，从而发挥奥运会长时段、全方位、正能量的杠杆效应。

在申奥前期，布里斯班政府、东南昆士兰地区市长议会、昆士兰州政府和澳大利亚政府对奥运会能否为地区发展带来积极影响进行了全面评估与量化测算。2016 年，东南昆士兰地区市长议会组织撰写了申奥的预可行性分析报告，用翔实的数据证明了主办奥运会与东南昆士兰地区的未来发展和目标之间存在明显的联系。2019—2021年，多个部门或组织对申办2032 年奥运会进行了可行性评估、对奥运会可能带来的经济社会影响进行了初步核算，整体上的结论都是积极的，也为布里斯班2032 奥运会的愿景呈现与遗产战略提供了坚实的基础（表1）。其中，澳大利亚旅游、创新与体育部委托国际知名会计师公司毕马威（KPMG）的报告[9]显示：布里斯班奥运会将带来包括奥运会前10 年、奥运会赛事和奥运会后10 年共计20 年的影响。在此期间，昆士兰（州）和澳大利亚（国）的可量化经济和社会效益总和分别高达81 亿美元和176.1 亿美元，奥运会还将产生社区福利、健康益处、志愿者成长等诸多额外社会效益。因此，布里斯班奥组委明确指出：“布里斯班2032 年奥运会的愿景与昆士兰州和澳大利亚的长期区域与国家经济社会发展战略相吻合，同时也与《奥林匹克2020 议程》和《奥林匹克2020+5 议程》中设定的奥林匹克运动目标相一致。”[10]

表1 布里斯班奥运会申办可行性评估与经济社会影响系列报告Table 1 A series of reports on the feasibility assessment and economic and social impact of the Brisbane Olympic bid

2.2.2 坚定的政府与公众支持

作为公私合营（PPP）模式典型代表的大型体育事件，奥运会的主办需要多方利益主体共同参与。其中，强有力的政府与公众支持是国际奥委会遴选主办城市的重要标准。按照《奥林匹克宪章》的规定，在申办奥运会前期，申办地所在政府必须向国际奥委会提交一份具有法律约束力的文书，以承诺并保证该国及其公共当局将遵守和尊重宪章。为了确保奥运会主办的平稳顺利进行，国际奥委会在选出主办地后立即与主办地和有关国家（地区）奥委会、奥运会组委会签订《奥运会主办合同》，就各方筹办奥运会承担的责任和义务加以约束。

澳大利亚联邦政府由众议院多数党或政党联盟组成，执政党领袖任总理，总理和内阁是澳大利亚议会权力的中心。“作为现代国家中最具效能的实体，政党制度控制着澳大利亚社会，左右着澳大利亚的政局。”[11]2021 年6 月，国际奥委会未来主办地遴选委员会发布的《针对性对话阶段报告》数据显示，无论是执政党联盟党（LNP）还是在野党工党（LP）都对主办2032 年奥运会表达了坚定支持意见：“稳定的两党轮流执政的政治背景均支持奥运会，将其视为推动区域经济社会发展的催化剂。”[12]此外，赛会治理模式也能够体现出政府对工作的支持，基于澳大利亚之前成功举办大型体育赛事的经验，由奥运会组委会负责奥运会的整体管理、组织和融资，将成立奥林匹克协调机构（OCA），负责协调澳大利亚联邦政府与地方政府在办奥时的关系，推进奥运会筹办相关事务并监督奥运遗产的交付。三级政府将分工协作，致力于为奥运会组委会无偿提供奥运会所需的支持服务，以确保奥运会的成功举办。

Hiller 等[13]指出：“在传统意义上，主办奥运会被视为一个自上而下的决定，很少有公众参与，而公众舆论支持在评估申办奥运会方面正变得越来越重要。”作为公共决策的典型代表，申办主办奥运会事关社会公众的知情权、参与权、福利权等多项权利，历史上曾多次出现因公众舆论反对而搁浅或易址的奥运会。按照惯例，在奥运会主办地遴选过程中，国际奥委会会对申办奥运会的公众支持率进行民意调查。2021 年2 月，国际奥委会未来主办地遴选委员会发布了阳狮体育公司（Publicis Sport & Entertainment Opinion Poll）在澳大利亚境内做的民意调查报告。该报告显示，大约2/3 的澳大利亚人、昆士兰人和布里斯班人对在布里斯班和东南昆士兰地区举办奥运会充满热情（图3）。来自主办地国内的调查数据显示出更广泛的支持率，2019 年6 月，澳大利亚旅游与交通部门委托尼尔森公司进行的全国民意调查结果显示，70%的澳大利亚人支持办奥。2019 年5 月，YouGov Galaxy 通过信函调查的结果显示，昆士兰州居民对举办2032 年奥运会的总体支持率达到65%，高于2018 年10 月的56%。2019年4 月，东南昆士兰地区市长议会委托ReachTel 的民意调查显示，本地区的支持率达到72%。

图3 澳大利亚公众对布里斯班举办奥运会的支持率Figure 3 Support rate from the Australian public on Brisbane hosting the Olympic Games

2.2.3 稳固的经济与社会基础

现代奥运会的超大规模使得具有较强经济实力和较为稳定社会局面的国家更容易博得国际奥委会的青睐。也正是基于可能存在的经济挑战，国际奥委会更加倾向选择GDP 处于世界前列的国家承办奥运会。易剑东[14]指出：自1980 年冬奥会以来，夏奥会和冬奥会已举办23 届，已经确定举办城市但尚未举办的有4 届，主办国在申办年的GDP 排名总体上居于世界前15 名的有23 届，这在一定意义上说明夏奥会与冬奥会主要是经济实力较强国家愿意也可以承接和承受的。

澳大利亚是世界上较为发达的现代化国家，其传统产业为农牧业、采矿业，工业化程度较高，其中，制造业和高科技产业发展迅速，服务业已成为国民经济主导产业。澳大利亚加入了多个国际经济贸易组织，扮演着极为重要和活跃的经济贸易大国角色。从重要经济社会发展指标（表2）看，澳大利亚的经济社会发展呈现蓬勃向上、实力强劲的局面，在GDP 总规模、全球创新指数、信息化指数、人类发展指数、可持续发展分值、法律规制指数、性别平等等领域均居于世界领先行列。昆士兰州2019 年的GDP 总值为3 570.44 亿澳元，在澳大利亚位居第三，仅次于新南威尔士州和维多利亚州。布里斯班是亚太地区GDP 规模最大的城市之一，也是全球知名的旅游城市，在矿业、银行、保险、交通、信息技术、房地产和食品等领域均具有产业优势。

表2 澳大利亚主要经济社会发展指标（2020 年）[15]Table 2 Key economic and social development indicators of Australia (2020)

强大的经济社会发展动能为顺利交付奥运会奠定坚实基础。尽管受制于疫情的影响，但得益于澳大利亚稳固的政治经济社会基础，布里斯班奥运会的前期准备工作有条不紊地进行。澳大利亚各方组建了强大的领导团队，动员了广泛的社区参与，为奥运会的策划和筹备工作奠定了坚实的基础。2022 年，在距离布里斯班奥运会倒计时10 周年之际，澳大利亚提出了新的10 年时间表，加速推动奥运会的各项筹办工作。“澳大利亚、昆士兰州政府以及东南昆士兰地区市长议会等赛会交付合作伙伴已经在规划所需的场地升级，这将为昆士兰州的子孙后代提供遗产。”[16]澳大利亚政府对布里斯班奥运会的举办给予了积极的财政支持，在奥运会组委会框架之外，政府投资成为申办和举办奥运会时建设配套基础设施的重要财政来源。在接下来的时间，澳大利亚政府和昆士兰州政府将联合出资71 亿澳元（约合49 亿美元）用于建设新的体育场馆和翻新现有场馆。除了体育场馆的建设之外，昆士兰州还将投入重金改善当地交通系统，分别投资54 亿澳元和12 亿澳元修建跨河铁路和布里斯班地铁，届时将为奥运会提供交通服务。

2.2.4 周全的可持续发展方案

体育与可持续关系的建立是20 世纪中后期兴起的议题，罗马俱乐部及其增长的极限理论将人类社会的可持续发展提上全球治理议程，而大型体育赛事既是可持续问题的催生者，也可以为解决绿色发展提供重要的平台。因此，Hendriks 等[17]认为：“可持续的体育和赛事应该在经济、社会和环境三个维度之间找到平衡。”作为《奥林匹克2020 议程》三大支柱之一，可持续发展是国际奥委会的一项关键优先事项。一方面，为了响应联合国可持续发展目标（SDG 2030）的具体要求，推动奥运会在2030 年彻底成为气候积极的大型赛事，“国际奥委会将在可持续性方面采取更为积极的立场并发挥带头作用，以确保可持续性体现在奥运会规划和举办工作的方方面面”[18]，包括但不限于基础设施和自然遗址、采购和资源管理、能动性、劳动力和气候。另一方面，国际奥委会依据《主办地合同》强化主办地对可持续发展的承诺，使筹办奥运会成为主办城市和地区可持续发展的催化剂。

Samuel 等[19]的研究表明，虽然每届奥运会都不同，但绿色遗产的关键决定因素包括申办过程中环境承诺的广度和深度，将可持续性嵌入组委会的愿景、使命和品牌，以及奥运会组织的各个方面，并将知识从一届奥运会转移到下一届奥运会，允许新的主办城市加强绿色遗产。国际奥委会在《申办问卷》中将“可持续性”作为6 个重要问题领域之一加以强调，并详细列出了5 个问题。对照国际奥委会的办赛要求，布里斯班2032 年奥运会提出了非常坚实的以政策为基础的可持续治理方案、利益相关者战略、可持续管理体系与方案、水资源管理方案等，并与城市、地区和国家的长期发展规划相吻合（表3）。

表3 《申办问卷》“可持续性”部分的问题及回答[20]57-72Table 3 Questions and responses in the "Sustainability" section of the Future Host Questionnaire

2.3 布里斯班获胜的技术因素

2.3.1 科学的场馆规划设计

规模适中、功能得当、布局合理的场馆是奥运会成功举办的基石。“场馆建设的顺利推进，不仅能够为成功办赛奠定坚实的基础，而且有利于赛后服务当地经济社会发展。”[21]但是，奥运场馆建设所耗费的巨额资金与场馆华而不实难以有效利用的现状使奥运场馆的规划建设陷入困境，涌现出“要面包不要马戏团（Bread not Circuses）”“抵制奥运会（No Olympics）”等抗议团体。为此，国际奥委会在一系列改革措施中重点对场馆规划建设问题提出了优化建议。如《奥林匹克2020 议程》第二条建议“从关键机会和风险方面对申办城市进行评估”指出：国际奥委会将考虑申办中的以下积极因素—现有设施的最大化利用，临时和可拆卸场馆的使用，无须增加固定场馆或增加固定场馆有正当理由。2019 年国际奥委会对遴选主办地规则的修订也体现出从单一城市承办到跨城市、多区域共同承办，从而减少场馆建设与成本投资压力的改革思路。

布里斯班并非以单一城市的方式申办2023 年奥运会，而是整合了东南昆士兰地区乃至昆士兰州的资源共同申办。在2017 年出台的《东南昆士兰地区发展规划》[South East Queensland(SEQ)Regional Plan]、2019 年颁布的《东南昆士兰地区城市规划》（The SEQ City Deal）中，均将奥运场馆的规划建设作为未来20 年的区域愿景加以规划。在申办2032 年奥运会时，澳大利亚各方积极响应《奥林匹克2020 议程》的改革倡议，认真领会奥运会主办地遴选新规则的精神，将场馆规划建设融入区域发展规划，提出了一个“多中心、分布式”的场馆规划模式。就竞赛场馆而言，现有的28 个奥运会大项将分布在37 个场馆举行。其中：布里斯班作为办赛的核心区域，分布21 个场馆；黄金海岸地区分布7 个场馆，距离布里斯班65 km；阳光海岸地区分布4 个场馆，距离布里斯班85 km。除了竞赛场馆外，奥运村的建设也围绕赛事主要区域进行多中心化的处理，主新闻中心（MPC）与国际广播中心（IBC）的选址也考虑到便利性与节约性。

除了场馆规划的多中心布局，减少主申办城市的建设成本压力与城市运行管理压力之外，布里斯班2032 年奥运会的场馆类型也多以现有场馆和临时场馆为主，在37 个竞赛场馆中，31 个场馆为现有场馆或临时场馆，占全部竞赛场馆总数的84%。其中，15 个现有场馆已经达到奥运办赛标准，11 个现有场馆稍加改造就能达到奥运会比赛的技术标准。规划的新建场馆只有6 个，占总数的16%。见图4。为了确保场馆的规划与建设既能控制基础设施建设成本，又能满足奥运会的办赛标准，布里斯班2032 年奥运会申办方邀请国际单项体育联合会在针对性对话阶段提供关于竞赛项目经验及其各自提议的场地规划反馈，并与夏季奥运会国际单项体育联合会协会（ASOIF）多次讨论了场馆规划和竞赛项目的契合度事宜。从国际单项体育联合会和各自项目运动员代表的反馈看，对比赛场地的规划布局、建设标准、赛场体验的反馈是非常积极的。

图4 布里斯班2032 年奥运会竞赛场馆类型Figure 4 Types of venues for the Brisbane 2032 Olympic Games

2.3.2 稳妥的财务预算方案

“财务状况对于奥运会的成功举办至关重要。”[22]奥运会的财务状况包括因举办奥运会而获得的各种收入与各种支出两部分。国际奥委会奥林匹克研究中心资助德国奥林匹克专家Holger Preuss 的相关研究表明，应充分考虑奥运会举办的复杂性，其中多主体性的投入方与收益方各自的经济账要分开计算，而且要考虑奥运会带来的无形收益：“有关这个议题的讨论不能无视大型赛事带来的无形收益。”[23]此外，考虑到奥运会作为一种公共决策行为，除了计算赛事本身的收入支出关系，也要考虑举办奥运会的机会成本，即奥运会是否为诸多公共资源可能用途中的最优选项、奥运会是否为诸多公共决策行为中的最佳选择。显然，并不存在一种计算奥运会福利影响（成本/支出）的完美方法。

当然，国际奥委会并没有回避奥运会超大规模化带来的举办成本攀升问题，在一系列改革方案中，逐渐强化了对奥运会财务风险的控制。例如，《奥林匹克2020 议程：奥运会新规范》[24]明确指出：“要特别关注预算方法，以更好地反映各种类型的预算，包括奥运会业务预算和体育基础设施（如场馆）或其他一般基础设施（如道路）的发展预算。国际奥委会将与奥运会组织者密切合作，早在候选进程时就为所有实体（国家、州/市政府和奥组委）建立明确的财务和运营责任矩阵。”国际奥委会尤其强调把基础设施投资与赛会运行支出项目加以区分。《澳大利亚联邦政府预算报告3：联邦财务关系（2021—2022）》的数据显示，澳大利亚政府为申办布里斯班2032 年奥运会列出了1 000 万美元的专项预算，将其纳入全国健康事业的预算单元。《澳大利亚联邦政府预算报告1：财务战略与展望（2021—2022）》指出：澳大利亚政府已承诺为奥运会配套的关键基础设施提供50%的建设资金。澳大利亚联邦政府还向国际奥委会提供了一系列服务保证，支持布里斯班主办奥运会，并免费向奥运会组委会提供服务。在赛会运行部分，奥组委的预算方案更容易清晰地反映出奥运会的“经济账”（表4）：布里斯班奥组委的预算总额约为37.7 亿美元（2021 年），收入与支出体现了平衡性，其中IOC 的资助、TOP 赞助商的收入及国内赞助等相对固定和可预见的收入奠定了收入的基础；奥组委的预算完全基于市场化、社会化的运作方式，不需要政府的公共投入，相关支出项也符合赛事交付的必要条件，特别是设置了约6.18 亿美元的杂项开支，以应付赛事举办过程中的财务风险。总之，组委会预算充分体现了国际奥委会有关财务预算的新要求。

表4 布里斯班奥组委预算收入及支出情况[20]89-91Table 4 Budget revenue and expenditure of the Brisbane Organizing Committee

2.3.3 强大的赛事交付能力

举办奥运会是一项体量庞大、结构复杂的巨型工程，其核心是赛事交付，即通过奥运会相关业务口的工作，向奥运会利益相关方尤其是运动员、媒体和观众提供良好赛事参与体验的过程。“国际奥委会将所有业务口归为6 个重点领域，即‘产品与体验、客户服务、场馆和基础设施、赛事服务、治理、商务和参与’。”[25]国际奥委会在《奥林匹克2020 议程》《奥林匹克2020议程：奥运会新规范》中就赛事交付流程及工作进行了具体的改革，即减少成本、降低复杂性、降低风险、减少浪费，增加灵活性、加强合作、提高效率、强调可持续性，最终使得奥运会能够“可承受、可收益、可持续”（affordable、beneficial、sustainable）[26]。

布里斯班2032 年奥运会的申办方通过《申办问卷》及实际行动向国际奥委会展现了强大的赛事交付能力。在“产品与体验”方面，澳大利亚有着强大的奥运传统，参加了所有夏季奥运会和几乎所有的残奥会和冬奥会；在组织和举办重大国际体育赛事方面有着丰富的经验，自2010 年以来，澳大利亚主办过28 个夏季奥运会项目中16 个项目的世界锦标赛、世界杯赛事和综合性赛事。在“客户服务”方面，布里斯班市和昆士兰地区有着成熟的旅游业和良好的国际声誉，能够为利益相关者群体提供高质量服务。在“场馆和基础设施”方面，以能源管理为例，布里斯班和昆士兰州的公用电力事业网络发展良好，大约20%的电力来自可再生能源，2030 年将达到50%。在“赛事服务”方面，以安保为例，昆士兰和澳大利亚整体上处于低风险地区；布里斯班2032 年奥运会制定了安全和风险防范战略，在活动组织者、相关州（地方）政府和澳大利亚政府之间分配安全责任。在“治理”方面，以城市交通为例，2018 年英联邦运动会已证明昆士兰地区有着良好和成熟的道路、公共交通和交通管理基础设施，能够充分满足举办奥运会的要求。在“商务和参与”方面，澳大利亚有着较好的大型赛事商业开发的经验和赛事开发公司及人力资源储备，现有的国内赞助商计划及票务开发计划将提供充足的资金保障。

3 奥运会如何再来中国？：布里斯班获胜的镜鉴启示

北京2008 年奥运会的举办圆了中国的世纪奥运梦想，随着北京2022 年冬奥会的胜利闭幕，北京实现了独一无二的“双奥之城”壮举。习近平总书记在北京冬奥会、冬残奥会总结表彰大会上指出：“要弘扬奥林匹克精神，发挥奥林匹克促进人类和平发展的重要作用，为人类文明进步贡献更多中国智慧和中国力量。”[27]在实现第二个百年奋斗目标、向着实现中华民族伟大复兴的中国梦迈进的征程中，如何再次邀请奥运会来到中国，是一个值得期盼和展望的美好愿景，也是一个值得分析和研判的学术命题。布里斯班作为奥运会主办地遴选新规则下诞生的首届奥运会主办地，其申办历程、获胜之道值得借鉴与参考。

3.1 掌握规则，注意申奥改革动向

从申办模式看，奥运会主办地遴选新规则实际上是建立在询价基础上的“单一来源采购”，即通过与不同兴趣方的接触产生“首选举办地”，一改之前的多城市“竞争性投标”模式。在布里斯班申奥过程中，同时还有多个兴趣方与国际奥委会进行持续性对话，但是在没有任何中断对话的前提下，国际奥委会已经将布里斯班视为首选主办地。因此，有研究报告[28]对此提出批评：“参与调查的城市强调，与传统的招标过程相比，对话过程的缺点是在时间和决策方面缺乏透明度以及权利持有人（IOC）对这一新过程的信息水平。”换一个角度把握新规则的特征，可以发现新规则赋予了国际奥委会未来主办地遴选委员会巨大的自由裁量权，实质上是“以牺牲公平的方式换取效率”，这说明“酒香还怕巷子深”，公开大方且积极主动地与国际奥委会沟通、表达申办意愿是占领先机的关键。

从布里斯班的具体申奥历程看，其成功离不开澳大利亚奥委会主席同时又是国际奥委会副主席John Coates 的作用，正是他领导的工作组制定了奥运会主办地遴选的新规则。因此，中国未来的申奥工作要做到：首先，发挥现有中国籍国际奥委会副主席、委员等掌握话语权人士的枢纽作用，提前领会国际奥委会特别是高层领导人对未来申办地、申办规则的考量与倾向。其次，加强与未来主办地遴选委员会的沟通、斡旋工作。我国的李玲蔚位列遴选委员会委员名单，可以充分利用关键人物的双重作用，抢占申办工作的先机。再次，积极研读奥运会主办地遴选新规则，了解《奥林匹克2020+5 议程》等新的改革文本，熟悉国际奥委会治理改革的新动向。最后，注意现有规则遭遇的阻力，能够在申办过程中实时调整申办策略，应对竞争对手的压力。

3.2 把握重点，明确申办制胜因素

获得奥运会主办权的制胜因素多种多样。有学者[29]立足新规则认为申办制胜的关键在于：密切关注国际奥委会改革的新动向、掌握奥运会申办规则的内涵与精髓、汲取往届申办城市的经验教训、站在为所在地区和奥林匹克运动留下宝贵遗产的立足点。国际奥委会在《2021 年度报告》[30]中也专门就布里斯班获得主办权的因素进行了总结：“持续的运动激情、合理的场馆规划、坚定的社会支持、持续且宝贵的遗产、与本地长远规划的契合、清晰的赛会愿景、有力的可持续承诺、均衡的财政方案。”这种总结既是对国际奥委会申奥规则新动向的把握，也指明了未来申奥城市及地区努力的方向与评估的标准。

从布里斯班获得国际奥委会青睐的原因看，基础性与关键性的工作在于城市、地区、国家是否具备举办奥运会的战略愿景、办赛基础与社会支持，这是决定申办成功与否的“硬实力”。中国的潜在申办者首先要对奥运会主办地遴选的制胜因素进行综合考量，对照各项标准，尤其要补齐短板。其次，要注重申办筹办奥运会的经济社会成本与收益比例关系，严格控制申办成本、筹办预算，保持中国特色的同时遵循国际奥委会严控办赛成本的改革指向。再次，要积极防范、善于化解国际社会不良的政治风险与舆论风险，减少个别西方国家与人权组织利用中国申奥制造冲突矛盾。最后，要积极承办综合性、区域性、单项性国际体育赛事，积累丰富的赛事经验，形成稳固的办赛模式，打下坚实的办赛声望基础。

3.3 因地制宜，精选申奥城市（群）

从近几届奥运会举办地的经济水平看，均属于世界GDP 排名靠前的国家和城市。举办城市和国家的最终选择与国际奥委会对申办主办奥运会的改革趋势是一致的，经济实力强大、政府治理有序、社会文化清朗、基础设施良好的城市和地区更符合国际奥委会对奥运会主办地的要求。国际奥委会在《奥林匹克2020 议程》和《申办问卷》等文本中均强调了申办城市、地区与奥运会的战略契合（strategic alignment）：一方面，奥运会要成为城市地区甚至国家长期发展规划的重要组成，而不是形成额外的经济社会负担；另一方面，主办城市、地区的办赛活动构成了奥林匹克遗产中独一无二的体验，有利于奥林匹克品牌价值的增值和奥林匹克价值观的弘扬。

中国对下一次申奥城市和地区的选择也应与当前奥运会举办地遴选的标准和最终结果保持一致。以成熟发达的城市或城市群为申奥单元，倡导跨地区、跨省份联合办奥理应成为不二选择。巴赫于2023 年5 月的中国之行中造访了北京、曲阜、杭州、上海等城市，其中上海市领导表示：“期待加强同国际奥委会的交往合作，加快建设全球著名体育城市，并在国际奥委会的指导下，引进更多国际顶级赛事，集聚更多国际体育组织，积极参与国际体育交流合作，为促进国际奥林匹克事业发展作出更大贡献。”[31]巴赫则表达了对国际奥委会与上海市合作的期许。当然，考虑到中国有诸多城市（群）具备申奥的能力与意愿，从内部的申奥动向看，允许多个城市（群）表达竞争诉求，以申奥工作作为地方经济社会全面发展的助推器，以办奥标准作为体育事业产业发展的目标方向。最终能否代表中国申奥，还需要相关城市（群）与中国奥委会、国家体育总局进行深入沟通，并最终得到中央政府的批准，才能展开与国际奥委会未来主办地遴选委员会的持续性对话。

3.4 因时而动，把握申奥时间节点

国际奥委会奥运会主办地遴选新规则的首要变化是修订了原来提前7 年产生奥运会主办城市的规定，由未来主办地遴选委员会重新按照“持续性对话”与“针对性对话”2 个阶段动态地筹划奥运会主办地遴选事宜。在申办过程中，布里斯班对“大洋洲近30 多年来首次举办的奥运会”加以宣传，从而在时间与地缘交织的申办格局中赢得了先机。从奥运会举办的长时段、大周期看，奥运会主办城市遴选具有一定的洲际流动特点，不会囿于特定的城市与大洲，这符合顾拜旦倡导的民主化与国际化趋势，也符合奥林匹克运动推动世界和平发展的宏伟愿景。由此判断，除非再次发生申办遇冷的困局，有意愿的申办方要充分考虑前面若干届奥运会主办地所处的大洲和地区。

因此，中国下一次申奥时机的把握也必须考虑国际奥委会对相关届次奥运会主办地遴选的时间节奏。2023 年5 月5—9 日，国际奥委会主席巴赫造访中国，其间在接受新华社记者有关中国下一次举办奥运盛会还要等多久的采访时，巴赫说：“来自中国的申办总是最受欢迎的，但现在（夏季）奥运会的主办地已经确定到了2032 年这一届，所以中国还有时间来考虑何时提出下一次申办，而这最近将是2036 年奥运会。”[32]如果仅以国际奥委会遴选程序为基准，并结合奥运会主办的洲际流动性加以考量，中国下一次的申奥目标可以初步选择2036 年夏季奥运会。国际奥委会将于2024 年7 月23—24 日召开的第142 次全会上决选2030 年冬季奥运会主办地。预计该届全会结束后，符合条件的中国申办方（有办赛能力、意愿且得到中央政府批准）可以启动与国际奥委会的持续性对话工作。由于新规则约定持续性对话是无须承诺、不限届次的，那么相关申办方可以在与国际奥委会的接触中进行更加长远和弹性的谋划。特别是2025 年巴赫主席任期届满、国际奥委会新主席人选产生后，应及时进行沟通联络，了解新主席的领导风格、改革思路，适时地表达申奥愿望，展现为奥林匹克运动发展作出新贡献的态度与能力。

4 结束语

2019 年推出的奥运会主办地遴选新规则与《奥林匹克2020 议程》《奥林匹克2020+5 议程》都是在时任国际奥委会主席巴赫的主导与推动下完成的，体现了奥林匹克运动的整体性变革方向。国际奥委会在最新版《奥运会主办地遴选手册》中强调：“新规则反映了奥林匹克运动的优先事项—灵活性及情境化；使奥运会与长期的经济社会发展计划保持一致；跟上一个快速变化的世界；能够对发展和机会作出快速反应；将可持续性和遗产列为奥运会的核心，以满足社区的需求。”[33]布里斯班成功获得2032 年奥运会主办权的案例是对奥林匹克改革成果的一次集中展示，在奥运会的发展历程中具有里程碑意义。中国是奥林匹克事务的积极参与者、国际奥委会可靠的合作伙伴、奥林匹克运动的坚定支持者，在奥运会申办遇冷和申办规则改革的背景下，可以前瞻性地考量再次申办奥运会的必要性与可行性，期望通过举办奥运会推动地方经济社会发展，为奥林匹克运动的全球治理贡献中国智慧、中国方案与中国力量。

作者贡献声明：

王润斌：搭建论文整体框架，撰写论文；

王海燕：查询论文资料，校对论文。