片区村级国土空间规划研究——以桂林市文市片区为例

蒋婷婷,毛蒋兴

(南宁师范大学 地理科学与规划学院,广西 南宁 530001)

0 引 言

片区村级国土空间规划是乡村连片地区开展国土开发保护活动、整合利用国土空间资源的体系保障,单一村庄破除空间局限促使地域协同发展是创新性举措亦是未来发展趋势[1]。先后印发《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》文件及各省市村庄规划编制技术导则的出台对片区村级国土空间规划起指导约束作用,同时表明乡村地区位于城镇开发边界外可由乡镇政府组织按需编制单个村的村庄规划或以几个毗邻的行政村为单元共同编制“多规合一”的简易型实用性村庄规划,扎实推进宜居宜业和美乡村建设。目前,国土空间规划作为热点研究课题,相关学术研究偏重国土空间规划“五级三类”体系的发展历程[2]、概念内涵[3]、治理体系[4]等方面,实践层面以村域尺度的片区村级国土空间规划研究稍显不足,亟待探索丰富已有成果。

传统村庄规划实践多以“单一村庄”尺度规划,规划管理呈现“多方治村”局面,行政干预上传下压,建设模式照搬城市,难以进行村域整体保护与发展利用,出现资源浪费、单一村庄发展受限等问题[5,6]。由此探索以地域相邻的多村庄划分为乡村发展单元,构建统筹空间布局、产业发展、资源配置全域全要素的片区村庄规划编制新思路,体现国土空间规划战略性与系统性[7]。当前,学者们开始积极开展片区村级国土空间规划的探索。蒋伟等[1]在四川全面推行以片区为单位编制乡村国土空间规划,破除行政区划界限的阻碍划分若干乡村片区,整体协调优化乡村发展要素,助力乡村全面振兴。李肖亮[8]从宏观规划、空间设计、建设指引3层面优化乡村连片振兴地区的整体布局结构、空间风貌特色体系与重要节点空间设计,实现跨域地区的有效治理。片区村级国土空间规划编制工作持续推进,但对于理论层面与实践路径探索仍有空缺,亟需关注片区村庄以强带弱、共谋发展的需求,有待加强理论研究与规划实践[9]。

基于此,文章梳理传统村庄规划的发展困境与特点,探索国土空间规划背景下片区村庄发展新路径。以发展水平、资源条件、人文风情相似且村域毗邻的典型片区村庄代表-桂林文市片区村庄(以下简称文市片区)为例,借助“问题导向-需求切入”式实地调研,从区域统筹发展视角进行差异化资源配置、精准化用地建设、特色化风貌营造的实证研究,以期为相关片区村级国土空间规划提供有益参考。

1 传统村庄规划发展的现实困境

村庄规划在编制内容、村庄发展以及实施管理等方面都现显出发展困境。从编制内容看,传统村庄规划重“村域”尺度而轻“区域”统筹,重物质空间建设而轻经济整体规划;从村庄发展看,“单打独斗”式村庄引发出产业同质化、要素配置难统筹、土地利用低效等易见问题;从实施管理看,村庄规划的编制落地涉及多元主体诉求,利益分配失衡,增加协调管理难度。单一村庄行政面积小但涵盖空间与非空间要素众多,内容牵涉甚广,剖析其所处困境以协调其内外关系是新时代国土空间规划下重要命题之一。

1.1 土地破碎利用低效,村庄发展亟待优化

村庄内土地资源被利益所蚕食,呈现复杂且利用率低特征,令人隐忧乡村生态基底的发展。在城市快速扩张与市场需求导向下,城市过渡区域的生态、农业空间逐渐被侵占成为建设空间,土地属性由自然向经济发生转变。因而未曾编制村庄规划的乡村发展散乱,用地开发缺乏监管出现违规建设、小产权房、侵占基本农田建设等问题,土地碎片化与禁建空间被侵蚀现象愈发严重。再者,村庄内部普遍存在人均建设用地指标过高,其中户均宅基地大多超150m2/户,不利于村庄未来增量空间的发展。此外,青壮年劳动力村民选择进城务工,致使村庄闲置土地众多,产业用地呈现小散乱分布、农用地荒废以及科教文卫用地利用率低,整体村庄建设用地有待高效发展,激活村庄活力。基于国土空间规划背景,村庄规划要严格落实上位规划中对生态保护红线、永久基本农田与城镇开发边界的刚性管控,在守住底线的基础上存量盘活珍贵的村庄土地资源。

1.2 产业非农趋势显著,整体发展缺乏动力

随之时代发展传统农业显现出生产力水平低、产值少、创新性不足等问题,非农走势愈演愈烈。农业是中国乡村的首要根基地位不可撼动,而城市劳动力流、物质流、资金流等各类要素日益渗透入乡村,乡村不再为“城市工业、农村农业”的单一产业结构,强调以经济产业发展和城乡高品质建设为抓手来化解城乡分治的二元经济结构现状。“乡村旅游”“回归乡野”等话题成为热点,是乡村经济复苏的契机也致使“村村跟风,千村一面”、产业同质化竞争现象严重,与“一村一品”发展初心相违背。以上现实因素的叠加使村庄的产业呈“一产弱化,二产发展,三产兴起”发展态势。同时迸发些许问题,其一乡村农业收益低下促使村内劳动力持续外流,农业处于荒芜状态;其二工业方面以小型工厂的粗加工为主,未成规模体系;其三乡村旅游业主要盲目追崇流行,发展模式单一且缺乏创新特色。总体上看,村庄非农化趋势明显,“单村独斗”仅依靠内部资源难成规模,“1+1>2”优势难以发挥,有待村庄连片发展,提高乡村产业经济效能,增强乡村吸引力。

1.3 乡城流动指向明显,人口结构矛盾凸显

村庄于乡-城间的人口流动造成乡村人口结构失衡、服务要素城乡分配不均、凸显人口老龄化严重、人口呈“离乡趋城”分布等问题。据第七次全国人口普查数据结果显示,2020年流动人口为3.76亿人,由乡村向城镇的流动人口就高达2.50亿人,乡-城流动人口占全国总人口流动的66.5%。表明乡城流动人口总量高比重大,是流动人口的构成主体且流动方向明显。地理区位优势、优质公共服务设施、就业机会是推动乡村人口往城市流动的重要原因。其中城乡服务要素配置差距显现,城市占拥优质教育、医疗等资源,导致服务要素不均等化下的乡村人口加速流向城市,空心村愈增同时城市负担愈重。在城乡“虹吸效应”的拉距作用下,青壮年人口进城务工,致使留守儿童与老人滞留农村改变原有社会结构,加速乡村主体老弱化进程。随之经济社会的发展,村民经济收入与消费水平的提高、便利的高品质生活等吸引因素促使其选择购房居住于城市,由此产生的乡村人口外迁、村内宅基地闲置、劳动力流失与服务要素建设落后会诱发村庄的老龄化与空心化现象加剧。

1.4 景观风貌亦城亦乡,乡土文化缺失没落

村庄受到城市文化的影响,景观风貌兼具城市与乡村双重属性,历史文脉与文化资源的传承稍显利用不足。村庄凭借乡村生态景观资源的禀赋优势,承担农业生产的重要职能也是城市的生态屏障兼休闲游憩空间。伴随城镇化发展进程,现今村庄景观风貌演变为自然与人工景观的城乡并存景象。其中,城市扩张促使村庄非物质空间遭受冲击和破坏,一方面体现在城郊边缘区与村庄内部新建建筑景观风貌的亦城亦乡典型特征上,另一方面为村庄历史文化受城市主流意识影响被淹没了精神内核。由于缺乏统一规划与建设引导,城市建筑与村庄建筑形态混杂交织、景观风貌杂然无序以及村民因自主意识强导致建筑风格自由化发展,景观结构整体呈现复杂多样化特征。村庄遗存历史风韵印记被科技时代发展所吞噬摒弃,为迎合城市需求喜好而遗失原有村庄底蕴,最终与城市没有异同。综上,规划者与村民往往会忽视村庄特有的人文风貌、历史民俗的存在,由此而来村庄特色逐步丧失,乡土文化被冲击弱化,重拾营造乡村景观刻不容缓。

2 片区村庄规划发展对策与思路

在对症单一村庄规划的痛点基础上逐渐转向破除行政边界壁垒探索连片村庄的发展。片区村级国土空间规划作为国家空间管治手段延伸至广袤乡村地区的最远“触角”,具有重要引领作用。文章提出片区村庄规划发展思路,尝试从宏观层面进行整体把控、规划层面片区统筹与设计层面建设指引。宏观层面重点强化传导上位规划的刚性管控内容,盘活连片土地资源;规划层面以问题为导向从实际需求切入,高效统筹片区村庄服务要素,鼓励村庄集群整合式发展;设计层面强化片区毗邻村庄共性文化特征的纽带关系,兴盛村庄历史文化(图1)。

图1 片区村庄规划发展思路示意

2.1 坚守村庄底线:统筹协调各类空间

片区村级国土空间规划落实国家的宏观管控要求,体现其约束性与引领性。在生态文明发展理念下对新时期的村庄规划有明确指示,禁止往昔村庄建设以牺牲生态环境、侵占耕地的发展范式;破除行政边界限制,梳理整合各类用地,统筹安排村庄之间新增建设用地规模,实现土地精细化调配。建议片区村级国土空间规划制定发展导则、明确刚性指标要求、安排配套设施建设时序来统筹协调片区村庄的生态、生活与生产空间发展。首先,片区村庄必须予以传导落实国家下达的核心约束性内容。严格按照三区三线的刚性管控确保乡村生活、生态与生产功能是第一要义;构建山水林田湖草生命共同体以优化三生系统、提升三生价值为重要内容;根据村域发展需求优化三生空间布局与制定管制规则是发展根本。其次,盘整现有片区村庄土地资源并通过村庄增减挂钩、整治复垦项目来实现片区存量空间的集约优化并统筹使用建设指标。梳理所得片区村庄建设用地指标一方面用以满足新增宅基地、产业用地、基础设施与留白用地等服务未来建设需求,另一方面可通过集体经营性土地入市,释放土地价值最大化。

2.2 振兴村庄产业:焕发创新造血能力

片区村级国土空间规划谋划产业发展蓝图,体现其战略性与协同性。我国经济社会发展历经“乡土中国”到“城乡中国”转变,产业是重要经济推动力,而乡村振兴战略实施的关键在于产业振兴。梳理片区村庄资源禀赋,挖潜其特色与价值,培育新功能,做到各村产业错位分工,以强带弱合力发展。片区村庄要从“重农业,兴文旅”发展思路聚焦产业提质提能,构建三产融合新格局。(1)需夯实粮食安全根基,加强农业强国建设,保护农业空间并承担好粮仓的责任;(2)片区村庄联动起来做强特色产业,聚焦市场,依托优势精准定位拓展延伸产业链为部分村民提供劳动就业机会;(3)激活村庄产业内在潜力,明确主导产业、产业发展重点、产品研发,各村差异化引导构建起片区村庄三产融合产业体系。与之同时,舍弃旧老产业发展模式,探索创新是振兴村庄产业的重要途径。可借鉴农户+合作社+互联网、专业公司合作运营等成功经验进行实践,吸纳引进精干人才并善于运用新媒体、互联网等媒介对乡村产业进行宣传以提高村庄造血能力。产业融合与发展模式创新的并驾齐驱才是村庄产业活血焕新的出路。

2.1 激发村庄活力:共建共享资源要素

片区村级国土空间规划统筹要素配置,体现其公平性与效率性。基于片区村庄人口变化态势的考量,实现公共服务普惠共享、统筹城乡交通与市政设施等对破除城乡二元壁垒赋予了重大现实意义。片区村庄要素配置按照“生活+生产”型设施分为“片区级+行政村级+自然村(屯)级”三层级进行规划布局,提供合理高效的设施配置模式。参照《社区生活圈规划技术指南》乡村社区生活圈相关要求,优化落实乡村的基础保障型、品质提升型与特色引导型服务要素的空间布局。生活型设施方面,片区村庄以统筹协调的发展思路强化其连接服务效能,有序引导规模大、辐射范围广、服务等级高的设施集中配置于区位、交通条件较好的地点共享;各行政村增补基础保障型服务要素宜综合设置,满足村民日常生活需求;自然(村)屯方面结合实际需求适当配置健身广场织补形成体系。生产型设施方面,以整体协同的布局思路打通片区村庄道路联系连接细化各村路网,集中与分散方式规划市政设施配置,加快城乡共融的发展步伐。由此营造“共享共建、共荣共进、城乡互补”的一种新型城乡关系,引导城乡人口的有序流动。

2.4 传承村庄文化:重塑营建乡土风貌

片区村级国土空间规划传承乡土文化、塑造特色风貌,体现其系统性与社会性。文化是村庄繁盛的重要软实力支撑,乡村风貌表征地域文化,两者互生互促,发挥文化赋能作用来助力村庄全面振兴。挖潜片区村庄的同根同源文化、人文民俗禀赋等,构筑片区村庄保护体系。规划统筹塑造乡村风貌,从建筑风貌与景观环境对片区村庄进行引导,通过村村联动基于山水田林自然风光打造连片本土建筑景象情景,以景村相融来塑造地域特色。片区村庄以“重拾文化自信+促进文化传承+创新治理模式”实施路径来留住乡愁,延续文化。首先增强村民的文化认同感、培养文化自信,使其成为乡村文化的参与者与弘扬者,加强村村间文化精神纽带关联度,重构以农耕文化为本的乡土本色消解文化焦虑。其次传承文化保护村庄历史文化脉络,借助村景融合粉饰村庄,借百年古树,传统民居来寄托乡愁以文化润乡。最后创新“村村共建共享,村民共谋共管”管理模式,完善片区村庄公共文化服务体系建设,保障村民的文化权益享有权。打造兼具特色与乡情的公共文化旅游活动空间、培育文化传承人、鼓励多方参与文化乡建等集聚片区村庄合力活化传承乡村文化与营建风貌。实现物质与精神的相统一的共同富裕目标。

3 桂林文市片区村庄规划实践

桂林文市片区村庄地处文市镇西北部,距灌阳县城35km,同时位于灌阳县北部经济区靠近发展轴和县域中心,交通与经济区位良好。片区由西就村、瑶上村、联合村与达溪村4个行政村(含26个自然屯)组成,共计3318户9688人,土地利用总面积为2928.84hm2,其中农用地2463.32hm2,建设用地357.17hm2,生态用地108.35hm2。

4个村毗邻资源基础相似,因发展水平不均存在着不同困境。西就村近城享受城市服务但乡村建设用地存量有限;瑶上村第二产业基础良好但面临转型升级问题;联合村地多人稀存在土地利用方式粗放效率不高问题;达溪村历史资源丰富但未得以充分挖掘与保护。文市片区建设总体有待全面提升,在道路交通、基础设施配套、公共服务、环境风貌方面尚存短板。以上文构建的片区村庄规划发展对策与思路对桂林文市片区村庄进行全盘统筹与规划引导实践,从而对其他片区村庄提供一定的实践经验。

3.1 宏观层面:落实刚性管控,协同片区各类空间优化

片区村级国土空间规划秉持底线管理思维对各类空间进行管控优化。文市片区以2022年10月14日自然资源部办公厅下文批准的广西“三区三线”划定成果作为依据,落实生态保护红线面积15.53hm2,永久基本农田面积303.62hm2与城镇开发边界面积246.93hm2的传达指标。并用“增效益、提质量、促发展”的要求优化片区村庄三生空间。生态空间以提高区域生态效益为目标,严格管控水域污染、矿山开采等污染活动;生活空间以提升人居环境质量为目标,提高居民的生活舒适度和幸福感,打造便捷繁荣的生活圈和服务圈;生产空间以促进片区产业发展质量为目标,重视以农为本,以旅提质,最终构建多空间嵌合、多产业联动的三生空间(图2)。以4个村为单位盘整低效零散的建设用地集聚发展,以区域协同发展视角平衡各村利益关系与满足实际需求,通过建设指标统筹与存量空间转型有序推动文市片区乡村建设用地高效集约利用,保障新产业新业态落地。此外,应对文市片区发展建设需求,预留不超新增建设用地的5%留白指标增加规划弹性。

图2 文市片区三区三线传导图

3.2 规划层面:引导片区规划,落实村庄诉求统筹要素

规划层面统筹片区村庄各要素,衔接上位规划和相关规划落实村民之诉求。结合实地调研和发展研判,对文市片区提出总体定位,精准挖掘各村庄特色细化至4个村定位。按照“片区联动、分区施策、功能互补”原则,对交通组织、产业发展、基础设施配套方面进行规划引导与总体布局并差异合理化谋寻4个村适宜的发展路径。

3.2.1 探寻最适定位共谋发展

片区村庄的整体发展定位基于基础分析在县域镇村体系规划指导下进行清晰定位,指引发展方向。文市片区围绕“石、山、水、田、居、古村”六要素打造一个集康养旅居、运动体验、休闲度假为一体的文市新片区,总体定位为“百年石业风华,山水乡居胜境”(图3)。其中充分发挥达溪村的传统村落文化资源,以良好的生态环境和历史建筑为基础,展现古村风貌,建立特色旅游品牌,打造成为:文旅融合的休闲驿站。联合村以做强现代农业为目标,突出绿色桃李品牌,积极发展生态种养和规模化途径,围绕“农业+休闲旅游”发展田园旅游,打造成为:农旅融合的田园归处。瑶上村以生态引领,绿色发展为核心,重点打造可持续发展的石材产业,并整治修复矿山生态功能,开发村庄特色旅游资源,打造为:工旅融合的绿色展厅。发挥西就村石林康养优势,以生态环境为基础,以康养产业为重点,打造集有机农业、乡村旅游、养老养生和健康运动为一体的康旅融合的乐享空间。

图3 文市片区总体发展定位构思图

3.2.2 促进三产融合实现联动

片区村庄积极探索一二三产业融合发展路径,形成产业合力共谋发展。文市片区产业发展按照“宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜旅则旅”要求,依托其资源禀赋和产业基础,提炼出“古韵、归田、营石、康养”四大主题的农工旅产业分区:传统村落旅游区、休闲农旅融合区、工业旅游提升区与石林康养度假区。目标是打造成灌阳田园康养文旅综合体、灌阳绿色石材循环产业新高地与文市现代农业示范片区。在文市镇“大旅游圈”中突破村界限制串联形成四条“村居游、绿道游、农趣游、文旅游”的片区旅游线路,如图4所示。其中达溪村着重发展古村落旅游业,在村庄发展中走“原生村”路线,呈现繁华的古道生活、古朴的乡村生活。联合村着重发展现代农业,以“夏种稻、冬植菜花、特色水果”为切入点,以农带旅延伸农业产业链,增加村民就业岗位。瑶上村着重发展石材产业与旅游业,推进绿色石材产业转型升级,利用矿山资源、特色养殖和农业资源等发展提升旅游业。西就村着重发展康养旅游业,依托石林景区与镇区人文特征,培育集生态绿化、研学教育、休闲游憩功能为一体的文市颐养乐园。

图4 文市片区产业空间布局图

图5 文市片区道路交通规划图图6 文市片区公共服务设施规划图

3.2.2 提高服务水平满足所需

遵循城乡近远期发展需求,构建片区村庄差异配置、高效公平的设施体系。文市片区道路交通系统实施“分流、串联、织补”策略。G357国道作为主要对外交通串联四村,文市绕城线连接G357国道承担一定对外交通分流作用;组团间连接道路通过新增道路串联G357国道形成向四村辐射的鱼骨状道路网,提高居民的出行能力;村内主干道与组团间道路连接,通过新增、拓宽道路方式形成村域“次干道织补主干道、支路衔接次干道”完整道路网。

文市片区公共服务设施采用“片区-村屯服务要素全域辐射”配置,综合对片区及村屯按照标准进行全方面覆盖规划配置。采取“保留、提升、新增”等方式,推动资源整合满足多层次需求。例如教育设施按就近、就便原则上学,保留现状2处幼儿园、3处小学,扩展辐射范围;利用医疗设施资源集中优势,进一步完善医院综合服务体系建设,保留现状5处卫生室并优化其服务功能;文体设施需补齐、优化配置农村文体阵地,按类型等级完善公共文化服务设施建设,鼓励基层群众参与健身。为构建安全韧性的市政配套体系,保障人民幸福安居和产业蓬勃发展,文市片区按照“补短、提质、共享”的配套方式来探索高效集约、渐进更新、统筹配置的市政基础设施体系,满足各村与自然屯的日常需求。

3.3 设计层面:改善人居环境,营造风貌特色追溯文脉

片区村庄通过风貌引导、营建历史文化空间、保护非物质文化来溯文寻脉。在文市片区设计层面上,以“整体协调、凸显差异、塑造特色”为出发点达到改善人居环境的目的。首先,风貌引导从重要节点、景观轴线、建筑风貌等方面“由点连线及面”对片区进行总体特色与个性化设计,分类施策提出指引方向发展建议,使文市片区既展现桂北特色又做到整体风貌协调。然后,营建文市片区桂北风韵的魅力历史文化空间,划定传统村落保护紫线范围共3.27hm2,完善历史文化遗存保护“124+67+1”体系,包含124颗古树名木保护、67处历史古建筑与1处国家级文物保护单位。最后,保护、继承和发扬片区所传达的桂林非物质文化,例如表现桂文化民俗风情的丧葬文化、祝寿文化与舞乐文化,忌鸟节、土地节、治地节等节俗风俗。丰富多彩的村庄文化遗存是我们追溯文脉的印记,保护与传继是后人子孙担负的重任。亟需活化利用好文化资源恢复往昔历史环境风貌,科学合理地发展旅游事业的同时注重历史文化信息的悉心留存,以推动文市片区的文化建设和社会综合发展。

4 结论与讨论

4.1 结论

随之乡村振兴与城乡融合的纵深推进,片区村庄作为重要融合的实践区域,开创乡村建设发展新格局的同时也时刻迎接时代新挑战。通过回答传统村庄现实困境引发对片区村庄发展的思考,以片区村庄发展对策与思路应对桂林文市片区村庄的片区村级国土空间规划实践。主要结论:

(1)片区村级国土空间规划为乡村地区提供统筹协同的片区发展思路。转变传统村庄规划“单村独斗”思维,应对现存困境以“多村联动,资源共享”渐进式片区村庄发展为导向实现乡村振兴战略的高质量高水平治理。

(2)基于片区村级国土空间规划提出片区村庄规划发展对策与路径。本研究尝试从空间统筹,产业振兴、要素共享、文化营建四方面进行总体管控、分类引导,形成片区村庄规划建设重要蓝图。

(3)探索片区村级国土空间规划体系下“多村联动”形式的实例应用。以桂林文市片区村庄规划为例,明确片区发展价值导向前提下,从“宏观整体把控-规划片区统筹-设计建设指引”三大层面优化片区村庄的规划实施。

4.2 讨 论

基于国土空间规划体系构建的大背景之下,广袤乡村空间发展是当今重要命题,而村庄规划则是乡村空间治理规划的核心抓手。文章立足传统村庄规划实践在用地、产业、人口和风貌方面显现出的困境,提出连片村庄发展思路以探索片区村级国土空间规划的实施路径,推动乡村振兴工作有效开展。以桂林文市片区村庄连片发展为例具有典型意义,居民点被山林田地割裂且规模不一致使单独村庄蓄力不足、同质化严重削弱了村庄发展的竞争力,通过全域统筹、共建共享促进片区高效发展。总体来看,探索出一条城郊融合型乡村地区振兴之路,为其他相似地区提供了宝贵实践经验,与之反映出的片区村级国土空间规划体系机制与规划方法仍待完善与探讨,需进一步优化研究思考并加强宏观理论指导,着力于片区村级国土空间规划展开深入广泛的实践调查研究。