新时代“枫桥经验”视域下城镇社区治安共同体建构研究<br/>——基于绍兴市X 街道11 个城镇社区的调查

新时代“枫桥经验”视域下城镇社区治安共同体建构研究
——基于绍兴市X 街道11 个城镇社区的调查

2024-01-26于欣恬卢芳霞杜文卓

广州市公安管理干部学院学报 2023年4期

于欣恬卢芳霞杜文卓

20 世纪60 年代初，浙江诸暨枫桥干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”。此后，“枫桥经验”不断在实践中结合时代新要求丰富自身内涵。党的十八大以来形成的新时代“枫桥经验”，更是聚焦社会治理被赋予新的时代内涵，积极探索社会治理共同体建设。党的十九届四中全会首次正式提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，党的十九届五中全会、党的二十大都再次强调社会治理共同体建设，并把坚持和发展新时代“枫桥经验”作为社会治理共同体建设的重要内容。城镇是社会的细胞，城镇社区治安共同体建设自然也是社会治理体系的重要组成部分。因此，研究城镇社区治安治理问题对丰富新时代“枫桥经验”内涵具有重要价值。随着“枫桥经验”适用边界向城镇、社区治理不断延伸，其在城镇社区治安共同体建设中的作用将越来越显现。因此，需要深入研究“枫桥经验”，挖掘其在社会治安治理中的价值，为提升城镇社区治安现代化水平提供一种路径参考。

聚焦于此，本文通过城镇社区治安共同体构建的实践研究，从“枫桥经验”发源地绍兴的X街道城镇治安治理实际出发，对其11 个城镇社区采取问卷形式调查，试图通过探讨新时代“枫桥经验”与构建城镇社区治安共同体的关系，阐明在新时代“枫桥经验”视域下构建城镇治安共同体的合理性，并通过城镇社区治安共同体构建探寻一条新时代“枫桥经验”创新之道。

一、新时代“枫桥经验”与城镇社区治安共同体相互关系

“枫桥经验”是推动城镇社区治安共同体建设的有效载体。“枫桥经验”的根本内涵是坚持和贯彻党的群众路线，在党的领导下，充分发动群众，组织群众，依靠群众解決群众自己的事情，做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。借助“枫桥经验”的核心内涵与治理优势，将城镇社区治安治理同“枫桥经验”结合起来，在实践中创造出一条“枫桥经验”视域下的具有中国特色的社区治理之路。城镇社区治安共同体的建构以“枫桥经验”为载体，坚持在党的领导下，“以人民为中心”，走多元主体参与的“共建共治共享”的多元化治理路径。在基层社区治理中走群众路线，鼓励群众积极参与，与其他治安主体共同建构城镇社区治安共同体，自己的事情自己解决，自己的社区自己治理。

城镇社区治安共同体建设是创新“枫桥经验”的重要途径。一是推动“枫桥经验”主体多元。突破以往“政府单一主体治理，社会活力不足”的局限，推动代表各方利益的多元主体共同参与利益协商，构建起了具有新时代特色的“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的多元治理格局。二是降低“枫桥经验”治理成本。治安共同体建设进一步整合社会治理资源，推进党政资源联动和社会资源整合，鼓励社会自身力量进行群众的自我教育、自我管理、自我服务，从而有效降低社会治理成本，实现利用“枫桥经验”减负。三是共享“枫桥经验”治理成果。城镇社区治理为了群众，城镇社区治理依靠群众，城镇社区治理成果由群众共享，突出“枫桥经验”治理成果，实现治理过程全参与、治理成果全享用、公共福利最大化。

二、新时代“枫桥经验”视域下城镇治安共同体建构理论基础与分析框架

（一）分析框架建构的理论借鉴——治安共同体理论

围绕治安共同体的建设，学者们提出一系列概念和理论。如卢国显提出“共同体治安自治理论”，认为共同体治安自治理论以发挥党委政府整合功能、全员参与社区治安、分工协作、整体营造、法治支持等思想为主要内容，旨在通过重构共同体整合体系、明确共同体分工协作关系、调动共同体组织和成员参与共同体治安和整体营造的共同体自治活动，实现共同体整体发展和社会稳定。[1]另外，卢国显指出，共同体治安的主体应为非警务组织和人民群众，而公安机关是维护共同体秩序与安全的职能部门，双方是分工合作关系。[2]陈秋菊提出“社会治安共同体”，认为治安共同体体现着以“合作”为核心的当代管理思想，有利于治安服务的多元化，使治安由警察负责转变为警民共担，实现全民皆警的无限警务。[3]邹湘江、裴岩、刘佳文提出“社会治安治理共同体”，认为治安治理共同体作为治安治理主体结构多样化的样态，其具体构建可以按照利益共同体、情感共同体到价值共同体的路径展开。[4]可见，学者们普遍认为，“多元参与”“警民合作”是治安共同体理论的最核心内容。

（二）分析框架

城镇社区治安共同体与社会治安共同体是特殊与一般的关系。基于前文对治安共同体理论的阐述，本文将城镇社区治安共同体定义为，以城镇社区为治理场域，坚持以党建引领，多元主体参与，包括以街道办事处、社区民警等为主体的国家治安主体，以社区自治组织、社会组织、乡贤、志愿者、人大代表等为主体的社会治安主体，以物业管理企业、商铺等为主体的市场治安主体等，通过相互协同、合作治理，共同致力于社区治安秩序的维护而形成的有机联合体。

图1-1 城镇社区治安共同体治理多元主体结构

图1-2 新时代“枫桥经验”视域下城镇社区治安共同体关系图

“枫桥经验”的根本内涵在于坚持党建引领和发动人民参与。在社会治理面临更为复杂的新情景下，“枫桥经验”不断加快转型升级，创新基层社会治理方法，拓展社会治理施策领域。城镇社区治安共同体建设在新时代“枫桥经验”视域下进行基层社会治理的有益探索，进一步提升了社会治安治理的质效。两者关系为本文研究提供分析框架。

第一，坚持党建引领。“枫桥经验”强调坚持和贯彻党的群众路线、坚持党的领导。党建引领是“枫桥经验”的政治优势，也是基层社会治理的根本保证。新时代“枫桥经验”始终把党的领导贯穿于基层社会治理的全过程和全方位，加强组织引领、制度引领、作风引领和实践引领，构建全方位的优势，充分调动各方面力量、综合运用各种措施解决社会治理中的难题。[5]在城镇社区治安共同体建设过程中，要充分发挥党建引领作用。党的二十大报告指出，“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”“加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理”[6]。在城镇社区治安治理中，要加强城镇党委统筹，发挥好基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，聚拢好分散的资源和力量，方可促进社会治理成果共建共享。

第二，发动人民参与。“枫桥经验”自始至终强调贯彻党的群众路线，通过“发动和依靠群众”，加强基层自治和协商。从初期解决社会矛盾到新时代社会治理，“充分发动群众，组织群众，依靠群众解決群众自己的事情”始终是“枫桥经验”的本质内涵。在城镇社区治安共同体建构过程中引入“枫桥经验”核心内涵，以“枫桥经验”推动落实城镇社区治理创新发展。在新时代“枫桥经验”语境下，推动人民参与，鼓励利益相关的多方参与其中充分表达各自的利益诉求，发展多元主体共同治理格局。在治理过程中涉及民生、民意、民情的矛盾与冲突上通过协商进行利益协调和有效沟通，各方主体之间共享裁量权，不主张权力压制，主张权力均等，即意味着所有人都有发表观点的权利，没有人能够进行支配，且所有人都能参与进来并相互影响，[7]从而实现社会的良善之治。

在现有国家关于社会治理政策、新时代“枫桥经验”、学术界治安共同体理论的基础上，笔者结合绍兴市X 街道城镇社区治安治理的情境，构建前述新时代“枫桥经验”与城镇社区治安共同体之间关系的分析框架。下文将借助该分析框架（图1-3），对绍兴市X 街道社区治安共同体的构成情况、现实困境与优化路径进行更深入的探讨与研究。

图1-3 新时代“枫桥经验”视域下城镇治安共同体建构理论分析框架

三、基于新时代“枫桥经验”视域下城镇社区治安共同体建设的实证调研——以绍兴市X 街道11 个城镇社区为例

在上述分析框架下，本研究对X 街道的11个城镇社区开展问卷调查，调查在基层城镇社区治安治理过程中治安共同体现状与问题。X 街道隶属绍兴市，前身是一个农村乡镇。随着城镇化的推进，该乡镇于2019 年撤镇改街道。但是，X街道依然保持比较明显的农村特色，辖有11 个社区（其中9 个为村改居的社区，2 个为商品房小区多了而设立的纯社区）和11 个行政村，共划分72 个网格，其中行政村网格26 个，城市社区网格28 个，专属网格18 个。X 街道辖区城镇常住人口7.5 万人，流动人口4.7 万人。2022 年街道全年财政总收入为8.51 亿元，一般公共预算收入5.21 亿元。

(一）调查问卷的设计

1.研究假设

绍兴是“枫桥经验”的发源地，多年来一直坚持在全市乡镇（街道）推广“枫桥经验”，开展“枫桥式”乡镇（街道）创建工作。在新时代“枫桥经验”指引下，X 街道的城镇社区治安共同体建构成效显著，但目前仍面临着居民参与程度有待提高、主体多元化实效欠佳以及协商沟通机制不够健全等治理困境。

2.问卷内容设计

本文的研究对象是绍兴市X 街道的城镇社区治安共同体建设，在治安共同体的理论指导下，建构了新时代“枫桥经验”与城镇社区治安共同体相互关系的理论分析框架，并采用调查问卷的形式，对X 街道内社区居民展开调查。问卷的主体部分分为两部分，首先为个人基本信息，包括性别、年龄、职业、学历、政治面貌、社区居住时长等基本情况，总共包括7 个问题；问卷主体内容则主要围绕社区治安共同体建构情况展开，具体分为6 个维度，即对社区治安治理活动、社区治理情况、多主体参与情况、多主体协作水平、对治安共同体主体信任程度、协商沟通机制进行以知晓率、参与率与满意率为指标的调查。

3.主要指标体系

图2-1 治安共同体建构、治安治理格局建构的测量指标

（二）问卷调查的实施

本研究选取绍兴市X 街道五个城镇社区作为研究区域，共计发放问卷1021 份。调查问卷发放时间集中在2023 年10 月。数据收集以多渠道发放调查问卷的形式进行，采用随机网络问卷调查。其中，考虑到社区内可能存在阅读困难或缺少参与渠道的不便人群，调查以帮填形式，口述题目并用调查人员设备线上填写问卷。

（三）调查对象基本信息

根据问卷调査，对样本居民的相关情况进行统计总结，分析其性别、年龄、文化程度、政治面貌以及所属社区与居住时间，便于对X 街道居民的整体情况有一个把握，以探究影响新时代“枫桥经验”视域下城镇社区治安共同体建构的关键要素。

绝大部分居民为社区常住人口，居住时间在15 年以上。由表1 可以看出，调查对象以女性为主，占比52.17%；年龄分布在41-50 岁区间的人数较多，占比47.6%；居民文化程度总体上偏高，学历主要分布在大专及以上这一层次；在居住情况上，该街道本地人口居多，占比91.67%，居住5 年以上的居民共占比81.2%。

表1 居民基本信息表（N=1021)

问题选项人数占比31-40 岁 232 22.72%41-50 岁 486 47.60%51-60 岁 141 13.81%61 岁以上 45 4.41%年龄受教育程度高中或中专及以下 224 21.94%大专 161 15.77%本科 601 58.86%硕士研究生及以上 35 3.43%政治面貌群众 403 39.47%中共党员（含预备党员） 526 51.52%共青团员 61 5.97%其他 31 3.04%职业类型公务员/事业单位员工 542 53.09%国企/外企员工 37 3.62%私企员工 145 14.20%社会组织从业人员 104 10.19%自由职业者 125 12.24%学生 39 3.82%待业 8 0.78%无业 21 2.06%人口情况本地人口 936 91.67%外来人口 85 8.33%居住时间1 年及以下 23 2.25%1-5 年 169 16.55%6-10 年 187 18.32%11-15 年 128 12.54%15 年以上 514 50.34%

为更加全面地了解当前X 街道治安治理的现状及治安共同体建构成效，笔者于问卷调查中针对此设计评价模块。其中，有93.14%的居民认为自己所在社区的治安状况比其他更好或持平（见图3-1），有91.78%的居民对X 街道社区共建共治共享格局“很同意、同意或基本同意”，有较高的认同度。（见图3-2）。

图3-1 居民对本街道治安治理状况的评价(N=1021)

图3-2 居民对本街道共建共治共享格局的认同度(N=1021)

四、绍兴市X 街道社区治安共同体治理的现实困境

（一）居民参与程度有待提高

居民是社区治安共同体的重要主体之一，也是“枫桥经验”一直贯彻强调的“群众路线”的组成部分。因此本文对居民参与社区治安共同体建设状况进行重点分析，以推动城镇社区治理的内生动力。落实到X 街道，居民参与是指居民对于社区治安共同体的知晓率、满意率以及参与率。

根据图4-1 可以看出，居民对于社区治理事项的知晓率较高，达到91.77%。在实际参与社区治理活动方面，根据图4-2，“每年参与5 次以上”的选项占比21.84%，“每年参与3 到4 次”占比23.02%，而每年参与1-2 次甚至从不参与的人数仍超过五成，达55.14%。且根据社区实际调查发现，参与的多为中老年人或社会无业人员，他们通常在年龄、身体素质、文化水平和综合素质上不占优势，而仅能应付较为简单的日常性工作，难以起纵深推动作用。在其余居民中，较少参与的原因占比由高到低主要是无参与时间（43.98%）、不了解相关活动的开展（24.58%）、缺乏参与渠道（14.69%）、缺乏制度保障（14.4%）、没兴趣（1.57%）等。由此可见，居民对社区治安共同体治理事项的参与程度和积极性不够。

图4-1 居民对社区治安治理工作的知晓率（N=1021）

图4-2 居民参与社区治安治理活动的频率（N=1021)

图4-3 居民参与社区治安治理活动较少的原因（N=1021）

（二）主体多元化实效欠佳

根据X 街道的问卷样本分析，城镇社区治安共同体建设存在共同体多元主体间缺乏相互协调、合作深度不足，部分治安共同体建设流于形式现实中仍旧由公安机关占主导的问题。

非党政主体参与度不高。由表2 可知，总体来说，居民对治安主体的参与度评价较高，各治安主体的参与度分值均在3.6 以上，满足社会治理新格局“共建共治共享”的要求。然而对各主体横向比较分析发现，居民对党政机关的感知度远高于以志愿者组织、公益组织等为代表的社会性组织以及以物业管理企业等为代表的市场性组织。如表2 所示，对社区民警、街道办事处以及社区党组织的参与度评价分值均在4 分以上，其中社区民警与街道办事处分别以4.51 和4.44 位列第一和第二；其次是社区党组织和居委会，分别为4.43 和4.34；而社区内社会组织和物业管理公司的参与度评价相对前三者来说略有不足，分别为3.68 和3.63。由此可见，社会治安主体和市场治安主体的相较党政主体而言存在感较弱、参与机会不多，居民对社会组织和市场性组织的感知度比较低，对其参与度评价不如党政治理主体。社区多元治理主体之间没有形成紧密联系，再加上居民参与不足，社区治理结构还没有真正形成共同体。

表2 居民对治安主体参与度打分平均值（满分：5）

对社会组织信任度相对较低。根据表3，在直观的信任感打分上，代表社会治安主体的社区内社会组织和物业管理公司两类主体相较于传统的党政治理主体（社区民警、社区党组织、街道办事处）而言相对占劣势，信任感分值（满分5 分）分别为3.74、3.72。在现实中，在遇到相应的问题或者矛盾纠纷时，大部分居民仍然倾向选择报警或向社区党组织、政府相关部门反映解决问题，而物业管理公司、治安志愿组织等通常在倾向选择的末位。这也从侧面较好的反映出居民对社会组织的信任程度不及党政机关，传统治理主体仍在社区治理中仍起主导作用。对此深入分析原因，社会组织一方面先天不足，因前期自身参与不够导致未能充分展始其治理实效；另一方面后天信任不足，居民仍更信任传统的社区治理主体如党政机关组织，从而在治理过程中，可供社会组织施展拳脚的舞台较少。

表3 居民对各治安力量的信任度打分平均值（满分：5）

（三）协商沟通机制不健全

“让众人的事，由众人来商量”是“枫桥经验”的重要思想，也是治安共同体在社区治安治理中发挥作用的必要方法论。协商沟通机制的明显缺位将会导致社区治理效能衰减与行动者认知偏差。“政府包揽一切”的治理方式挤压共同体自治空间，限制治安共同体的良性发展。

多主体间缺乏互动，政府与社会组织的参与地位不平等。实践中，仍过分强调派出所在社区治安治理中的行政主导作用，通过“大包大揽”的方式开展治理活动，缺乏与其他部门、社会组织、居民群众进行有效协商沟通。根据图4-4，对于社区治理中“政府主导，其他主体参与不足”现象持明确否认态度（“不同意”“很不同意”）的居民仅占28.8%，相反地，“基本同意”的人数占41.72%，“同意”及“很同意”存在此现象的人数共占比29.48%。

图4-4 对“政府主导，其他主体参与不足”现象认同度（N=1021）

缺乏高效利益协商渠道。疏通矛盾纠纷亟需搭建构建切实有效的协商沟通机制，搭建共商利益平台，拓展对话渠道。然而在实际社区治理中，利益沟通渠道不畅，缺乏实效流于形式甚至缺失。据图4-5，在比例高达92.95%的认为“有相关协商机制”的居民中，只有35.75%的居民认为该协商沟通机制能真正高效的帮助协商解决问题；而认为有但解决效率并不高的居民却占55.83%，其中会遇到一定麻烦和认为十分麻烦甚至根本解决不了的居民分别占35.75%和20.08%。认为不能帮助解决问题的居民占6.17%，不知道社区协商沟通机制的居民占比7.05%。

图4-5 居民对社区协商沟通机制的感知（N=1021）

图4-6 线上协商实效评价（N=1021）

线上协商途径建设不足。线上渠道的利用率与普及率不容乐观，居民解决问题仍多集中于传统的线下参与模式，两者之间缺乏平衡与结合。线上协商途径实际使用效果不佳，像微信小程序、公众号等点击率低且不接地气，与居民日常生活难以接轨，难以发挥优势成为居民反映问题、解决问题的第一优选。这也反映了城镇社区与城市社区的区别，处于半熟人社会、乡土社会的城镇社区跟陌生人社会、现代社会的城市社区的治理模式还是有所不同，居民更喜欢面对面反映问题。

五、新时代“枫桥经验”视域下城镇社区治安共同体建构优化路径

根据本文理论分析框架，结合前述X 街道面临的共同体治理困境，从加强党建引领作用、释放居民参与活力、完善共同体协商平台、强化道德引领效应以及推动数字赋能五个方面提出了完善城镇社区治安共同体治理的路径。

（一）加强党建引领作用

党的二十大报告指出，坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴，加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。社区治安共同体作为基层社会治理体系和治理能力现代化的重要形式，必须坚持党的领导，发挥社区党支部的“桥头堡”作用，切实把基层党组织建设成为城镇社会治理的重要主体。

在新时代“枫桥经验”加强党建引领基层治理成功实践指导下，提出从以下几个方面加强社区治安共同体党建引领路径。一是夯实基层党组织的领导核心地位。确保党始终总揽全局、协调各方，确保党对社区各项工作和各种组织的统一领导，让党的组织“触角”和工作“阵地”延伸到基层治理的神经末梢。二是基于“党建＋”拓展形式多样的治理形态。深入实施“党建+阵地建设”“党建+流动人口管理服务”等措施，同时让党建下沉到社会组织中建立多个类型行动支部，让党的旗帜在基层高高飘扬，全面贯彻党的领导。三是发挥党员先锋模范作用。乘“互联网+”之东风，开拓线上参与新形式。如利用好“浙里流动先锋码”“党员e 先锋”等小程序，让党员在线上便可随时随地学习、培训，参与党员志愿服务和公益劳务，为社区治安治理带头做出贡献。

（二）释放居民参与活力

“枫桥经验”始终坚持走群众路线，强调“群众的事情自己办，群众的难题自己解”。新时期通过社区治安共同体建设，走好一条新的基层社会治理群众路线。一是加强宣传教育。“枫桥经验”擅长用说理方式调动情感认同，使治理效果事半功倍。充分利用电梯内多媒体、广告位，社区拐角处等高曝光度点位进行宣传，提高居民对共同体治安治理认同感。二是完善社区奖励机制，激发内生动力。合理利用物质激励和精神激励，建立积分奖励机制，通过生活化的“参与治理，赚取积分，兑换奖品”进行物质激励；为积极参与社区治理居民颁发“参与积极奖”“最佳贡献奖”等各项奖项，制作荣誉奖状、荣誉奖牌张贴在居民家门口，进行精神激励。双管齐下，增强居民作为共同体成员参与社区治理带来的获得感与荣誉感，使居民参与从被动转为主动。三是拓宽参与渠道。根据调查问卷中不同年龄段较少参与社区治理活动原因反馈，针对不同人群在社区内的生活规律，将居民分为退休人群（闲暇时间充足）、上班人群（工作日早出晚归）、未成年人群（信息获取能力较弱），设计多样化参与渠道，充分考虑各类人群社区现实情况和参与需求。

（三）促进多元主体互动

作为社区治安共同体，多元主体积极参与、各司其职、互相协作，使社区治理效能最大化。

图5-1 多元主体合作互动结构

明确共同体多元主体互动结构，为协作共治夯实基础。明晰以国家治安主体为主导，市场治安主体提供专业化支撑，社会治安主体社会化参与，三方相互协同、合作治理的治安共同体多元主体互动结构，最大限度地避免多元治理主体责任模糊化，凝聚社区的整体性治理合力，实现良性互动。转变基层政府的履职方式、能力结构，从“管制、管理”转变为“引导、服务”，从重“控制能力”转为重“沟通、协调、合作能力”[8]。改变社区治理结构存在碎片化状态，着实提升社区治安共同体综合协调能力，找到三方主体之间参与互动的平衡点，鼓励多元主体积极参与、互相协作。

建立民主协商机制，共享裁量权实现合作治理。发挥基层协商民主优势，通过整合社会资源与公共诉求，谋求最大化的公共利益，从而使能代表绝大多数利益相关方的公共利益得到满足。搭建平等对话协商平台，畅通利益表达渠道，满足各主体合理诉求、实现矛盾自我消融，促进政府与社会的良性互动。

（四）强调道德引导

党的十八中四届全会把村规民约作为推进多层次多领域依法治理的重要途径，强调要发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。[9]社会结构存在弹性空间，法律规范存在着“真空”区域，因而民间法的存在能弥补现行国家法的不足。[10]在城镇社区中利用居民公约等民间法进行居民的自我管理、自我服务、自我监督，可以弥补国家法因其普遍性、概括性和滞后性难以涵盖在城镇社区治理中出现的个性问题和新问题新挑战。

在城镇社区治理中必须发挥德治作用，加强道德感化，提高居民的道德素养，引导群众有序参与社区治理，以达到社会的良善之治。其一，深入开展群众性精神文明创建活动。积极培育和践行社会主义核心价值观，大力开展社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，强化基层群众的责任感、向心力。其二，加强发挥乡贤等道德模范作用。共同参与评选身边乡贤、“最美”人物、身边好人等，居民有参与感与认同感，乡贤有信服力与感召力。其三，充分发挥道德规范的教育感化功能。将优秀家训家规、最美家风故事的道德感化作用真正落入实效，就要在宣传教育上下功夫。选取群众喜闻乐见的方式，让道德规范的影响如春风化雨，内化于心、外化于行。