闲置宅基地盘活利用的难点与建议

周静

一、宅基地改革过程中遇到的难点问题

2018年中央“一号文件”提出宅基地“三权分置”的改革框架。2019年9月，中央农村工作领导小组办公室和农业农村部联合印发了《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，对加强宅基地管理、促进宅基地盘活利用提出了方向性指导意见。该文件实际上是对宅基地“三权分置”的进一步细化，尤其是对放活宅基地和农民房屋使用权作出了更具体的政策导向。

2015年以来，33个国家试点县对宅基地制度改革进行了大胆探索，涌现出诸多地方模式和经验做法，但仍有一些理论问题和实践困难尚未破解。

（一）个人财产的传统观念较难改变

我国农村宅基地具有双重基本属性，且具有张力关系。我国现行的宅基地制度脱胎于计划经济时期，初始的制度设计是宅基地用来保障农民的基本居住需求，以实现社会稳定的政治战略目标。在传统的乡土社会，为适应农业生产生活以宅基地为主要载体形成的农房及院落，具有经济生产、生活文化、社会治理等多重功能。随着快速城镇化和市场化体制改革，宅基地的财产价值逐渐显化与提升。宅基地天然具有公共资源和个人资产的双重属性，分别承担着社会保障和经济效用的功能。从国家层面看，宅基地是一种优先保障社会大众基本生活需求的社会性资源，蕴含着保障生存的社会公平价值理念。从农民视角看，宅基地不仅是保障其居住与生计的物质基础，也是其重要的财产，具有财产功能的资源只有通过交易与流转才能实现优化配置，蕴含着追求效率的价值理念。随着城镇化不断推进，越来越多的农民进城务工和安家落户，宅基地功能也不再局限于仅仅提供居住的社会保障功能，而且可以作为基本生产资料投入农业种植、工厂生产、商业经营等一系列生产经营活动，宅基地财产属性增强，经济价值显现，抵押融资等金融功能也逐步凸显，尤其对于经济发达地区农村宅基地而言，闲置宅基地财产属性和经济价值凸显。然而，对于占绝大多数的传统农区来说，闲置宅基地仍然承担着重要的社会保障功能。社会性资源是国家“公益”属性的表达，经济性资产则是农民“私益”维度的體现，二者的价值取向和基本规则相互对立、难以协调，却并存于宅基地制度之中。宅基地制度变迁实质上是不同阶段的制度设计中对两种价值进行权衡与取舍的结果，也是当前宅基地利用问题的根源所在。

（二）“插花式”布局和“季节性”闲置导致较难“集中连片”改造开发

调研发现，农村宅基地闲置多数情况是分散闲置的状态，很少一部分是集中连片，尤其是在平原地区集聚型宅基地，集中连片闲置的情况就更少。即便像吉林省吉林市某县部分农村的宅基地闲置率超过50%，也是呈现典型的分散闲置。此外，闲置情况呈明显的季节性，且老一代农民工回老家意愿强。根据中国人民大学课题组2019年的调研，长期性闲置的宅基地比例仅占3.9%，而季节性闲置占17.8%。根据本研究对成都市某区农民工的问卷调查，在拥有闲置宅基地的农民工中，有超过一半的农民工打算未来回农村老家居住生活，其中，40岁以上的有超过60%打算回农村老家，如果再加上还没想清楚的及逢年过节回农村老家的，至少将有超过70%的40岁以上农民工要保留老宅。宅基地分散闲置的空间特征和实际真正长期闲置率低下，给集中连片整治增加了难度；而一刀切让农民“集体上楼”“集体退出”“集中复垦”容易产生违背农民意愿、损伤农民权益的行为。因此，探索在推行退出制度的同时又在经济上对农民有吸引力、在提高土地利用效率的同时又保障了农民的财产权和居住权益的路径至关重要。

（三）大规模集中改造资金支撑不足

不少地区尝试通过系统的村庄规划解决自然村多、小、散的问题，通过撤村并居等方式促进农村居住空间向集约的模式转变，也有利于配置更优的公共服务。但是此类整体改造开发在补偿方面往往捉襟见肘。部分地区通过“增减挂钩+集中安置”的方式引导农民退出宅基地，获得再开发的资金。但增减挂钩指标交易收益难以平衡安置补偿，不能实现宅基地退出的有效闭环，造成损害农民利益事件时有发生。此外，宅基地整理节余的增减挂钩指标交易范围受限。目前，全国范围仅原“三区三州”及其他深度贫困县、国家乡村振兴重点帮扶县，由中央统筹开展城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用，以及浙江等个别省份实现省域内调剂使用，其他绝大多数地区宅基地整理节余的增减挂钩指标交易范围仅限于在本地级市或本县（市）内，难以充分实现增减挂钩指标价值。

（四）闲置宅基地流转、退出机制的可持续性存疑

很多宅基地改革试点地区充分发挥了基层组织的力量，以村民协商的形式因地制宜形成了一系列宅基地审批、退出、流转、有偿使用的地方细则。例如江西余江区，截至2020年底，通过改革探路先后出台全区《宅基地有偿使用、流转、退出暂行办法》等23项管理办法、乡镇制定《村民事务理事会管理办法》等11项具体办法、村组形成《集体经济组织成员经济管理研究资格的认定》等9项实施办法，成为其他地区学习和借鉴的样本。余江在改革过程中，主要是调动村委和乡贤的积极性，村委有考核激励，而乡贤等村民理事会成员的激励则主要是精神激励。宅基地改革试点工作任务重、责任大、回报少，这使得理事会成员动力不足。试点结束后，制度执行力度和可持续性是否能够一以贯之，未来还会不会有变动，这些担忧都可能成为改革的阻力。

二、江西余江闲置宅基地改革试点工作的典型经验

2015年3月，余江被列为全国第一批十五个农村宅基地制度改革试点县之一，2016年9月，按照中央统一部署，统筹开展农村宅基地、集体经营性建设用地入市、土地征收制度改革三项试点工作。总体来看，由于历史原因和村集体宅基地使用管理能力滞后而导致的“一户多宅”、建新不拆旧、批而不建以及建设过程中超占宅基地建房等原因而造成的不合理闲置，是余江区闲置宅基地和闲置农房的主要表现形式，也是余江宅改重点解决的“硬骨头”。目前，通过宅改工作，余江比较成功地解决了以上问题，具体经验做法总结如下：

（一）村庄动员，选举村民理事会

围绕宅基地制度改革工作，在当地党委政府倡导动员下，所有宅改村庄均成立了村民事务理事会，简称“村民理事会”，具体动员负责宅改工作。村民理事会是群众性自治组织，理事会成员均由村民投票选出。理事会人数根据村庄人数可多可少，一般为5—20人，理事会成员一般是村委会成员、各小组代表，以及其他在村社会精英，在村庄享有较高的权威和话语权。根据规定，理事会有12项权利和15项职责，全程参与本村的宅改，在宅改工作中发挥着关键性带头动员作用。宅改之前，村书记带领村民理事会成员多次去其他村镇参观学习，并多次在村内召开村民大会，进一步明确了宅改的决心和方向。同时，加强舆论宣传，“宅基地不是祖业，是集体资产”“多占宅基地，多交人民币”等宣传标语随处可见、深入人心，宅基地改革的必要性逐渐达成共识。

（二）编制方案，分类处置宅基地问题

理事会成员经共同商议，并多次组织召开全体村民代表大会，广泛征求村民意见，在余江区有关制度要求下确定了村组具体的宅改方案。主要做出了以下规定：一是针对“一户多宅”的，则无偿拆除一户多宅等违规房屋及其附属建筑。二是针对“一户一宅”但面积超占的（宅基地超出240平方米规定面积），要缴纳有偿使用费或无偿退出超占面积，宅基地有偿使用费由村民事务理事会负责收取，乡镇人民政府与村民委员会协助，主要用于旧村改造、宅基地退出补偿、村庄基础设施建设等。三是针对“一户一宅”且自愿退出的，则承诺保留现有各项农村待遇、继续享有集体分配权。如果进城购房，则享受进城购买指定商品房600—800元/平方米优惠；如果在村建房，则享受同等条件下优先获得新增建设用地申请许可的资格，并承诺允许其15年内回村建房。四是针对非本集体经济组织成员因继承或其他方式占有和使用宅基地的，则按宅基地使用面积缴纳有偿使用费。五是针对新建房屋的，新建房屋占地面积不得超过180平方米。

（三）精英带头，拆除违建房屋

宅改涉及到千家万户的利益，需要协调各方利益、调动各方积极性，乡村社会精英群体带头是关键。宅改前，大部分村民并不愿意配合拆房，普遍存在观望、怀疑和排斥三种心理。面对这种僵局，村庄需要有人带头、打破僵局、形成示范带动效应，乡贤群体扮演着这一重要角色。乡贤群体包括村民理事会成员、村两委干部、党员及其他在村庄有权威的人物，例如本村在外当干部的人、退休老教师、老干部等。通常理事会成员会率先带头拆除自家不合规的房屋，以树立起其推动宅改工作的合理性和合法性。通过乡贤带头做工作的方式，绝大部分村民给予了配合，90%以上的宅改任务就此完成。针对极少数 “钉子户”，往往需要理事会成员多次上门，当理事会成员劝说无效时，再充分挖掘特定工作对象的社会关系，找到可以劝说成功的合适人选。同时利用村内舆论动员，给“钉子户”造成较大的舆论压力，从而迫使其配合宅改工作。

（四）主要经验总结

充分发挥了基层村民自治组织的作用。余江宅基地制度改革最大的特点就是充分发挥村民事务理事会的作用，也被当地称为“发动群众，依靠群众”，利用较小的改革成本推动了全县农村的宅基地制度改革。在确定宅基地制度改革目标之后，余江区宅改办充分发挥村民主动性，尊重村民意愿，对于宅基地制度改革试点方案、村庄规划、宅基地有偿使用和退出标准等，都是在村民和村民事务理事会的参与下确定的，而且操作细则每个自然村各有不同，县宅改办只做整体规范性要求。每个村的具体执行标准可以由村委会内部研究决定，赋予了基层自主权。这在很大程度上降低了宅基地改革的摩擦成本。在余江宅基地制度改革试点过程中，围绕宅基地制度改革目标，各个自然村的改革试点具体措施，面积标准、有偿标准等都是村民事务理事会结合本村实际情况拟定的，在执行过程中，劝说、引导等方式之所以有效，也都是基于村民有共同的非正式约束，由血缘或地缘等纽带联系在一起的村民，数千年来生活在同一片土地，他们彼此熟悉，相互有稳定预期，由于信息相对充分，有利于交易顺利进行。

三、进一步推进宅基地盘活利用的建议

江西余江的试点探索建立了一套啃掉宅基地改革历史遗留问题“硬骨头”的基层工作办法，规范了闲置宅基地的管理。但未来宅改制度的稳定延续，需要在规范管理的基础上，保护和允许农民差异化需求和财产性利益获得，才能逐步将制度改革实现为观念改变。这就涉及到闲置宅基地的开发利用方式问题，也是余江试点工作未来需要继续探索的方向。本文围绕闲置宅基地开发利用提出以下几点建议：

（一）探索多元化资金来源，形成改造开发资金闭环

一是探索建立以需求为导向的宅基地收储和整体利用机制。对于宅基地退出要实行项目化管理和利用，避免出现闲置宅基地退而不用。探索成立农村土地收储机构，整合土地整理等项目资金或安排农村宅基地收储再利用专项资金，专项用于宅基地收储再利用的启动、奖励、补助及复垦工程。同时鼓励国有平台公司、金融保险机构、社会资本和村集体经济组织参与收储，探索农民宅基地有偿退出的市场化运作机制。规划继续作为建设用地的，推动农村集体经济组织把有偿收回的宅基地，转变为集体经营性建设用地入市。规划用途为农用地（耕地）的，纳入城乡建设用地增减挂钩，探索宅基地整理节余建设用地指标在省域范围内调剂使用。二是建立超占宅基地有偿使用制度。按照多占有偿的原则， 对历史原因造成的超标准占用宅基地、“一户多宅”超出规定的部分， 以及非本集体经济组织成员（除继承外）占有和使用的宅基地， 探索建立由农村集体经济组织主导下的有偿使用制度，明确有偿使用标准，每年征收宅基地有偿使用费。

（二）激活下乡资本和主体，建立规范市场交易体系

一是因地制宜选择盘活利用模式。在自然禀赋条件良好和产业发展基础较好的农村，依法依规利用集体经营性建设用地入市等政策，发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、創意办公、电子商务等新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目；在自然灾害或地质条件恶劣地区农村、分散闲置以及长期性闲置宅基地占比较高的农村，支持采取整理、复垦、复绿等方式，开展农村闲置宅基地整治，利用城乡建设用地增减挂钩等政策，为农民建房、乡村建设等提供土地等要素保障。二是支持培育盘活利用主体。在充分保障农民宅基地合法权益的前提下，支持农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等多种方式盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅。鼓励有一定经济实力的农村集体经济组织对闲置宅基地和闲置住宅进行统一盘活利用。支持返乡人员依托自有和闲置住宅发展适合的乡村产业项目。引导有实力、有意愿、有责任的企业有序参与盘活利用工作。依法保护各类主体的合法权益，推动形成多方参与、合作共赢的良好局面。三是加快将宅基地使用权纳入农村产权流转交易市场体系。依托县乡两级农村产权流转交易市场，提供信息发布、产权交易、法律咨询、资产评估、抵押登记等服务，采取出租、入股、作价出资或合作等方式流转交易，流转期限不得超过合同法规定的二十年法定期限。同时，加强宅基地使用权流转合同管理，推动宅基地使用权规范有序流转。

（三）出台“一揽子”支持措施，保障政策稳定延续

一是支持各地统筹安排相关资金。充分整合美丽乡村、农村“四好路”等基础设施建设、农村土地整治等项目资金，统筹用于农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用奖励、补助等。条件成熟时，研究发行地方政府专项债券支持农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用项目。二是推动金融信贷产品和服务创新，探索通过成立风险担保基金或对接担保机构，推动扩大农民住房财产权抵押融资规模，为农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用提供支持。三是强化基础配套支撑。推动做好农村人居环境整治、农村宅基地和农房摸底调查等基础工作，为盘活利用工作创造有利条件。围绕城乡融合发展、返乡下乡人员创业创新等，完善适合本地实际的农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用政策，出台扶持措施，简化市场准入，优化登记、备案等手续。四是建立农村干部和农村基层组织激励机制。建立农村干部考核评价、评优表彰等激励制度，促进干部创业干事的激情。高度重视对村民事务理事会等自治组织的培育，通过评优表彰、发放补助等方式，充分发挥他们的积极作用。此外，要及时总结试点经验，组织开展典型案例征集推介活动，强化宣传引导。

（作者单位：中国城市和小城镇改革发展中心）