地方政府优化营商环境的经验总结及提升思路

陈伟伟

一、地方政府优化营商环境的经验总结

地方政府在优化营商环境方面作出了大量探索和改革，我国营商环境在国际上的排名也在持续上升。通过对地方政府优化营商环境改革举措进行分析，发现大部分举措主要集中在市场准入、政务服务、市场监管三大方面。

（一）市场准入

市场主体成功开辦之后，要进入相应的行业开展生产经营活动，这就涉及市场准入。与市场准入相关的改革创新举措主要包括以下几方面：一是落实市场准入负面清单。包括全国统一的市场准入负面清单，外商投资准入负面清单等。负面清单明确了禁止进入、限制准入、鼓励发展的产业目录。这类市场准入负面清单主要指对行业的准入。二是清理废除地方政府市场准入壁垒。市场准入壁垒，一方面表现在市场主体跨行政区尤其是跨省级行政区开展业务（进入当地市场）时遇到的各种隐性壁垒；另一方面表现在涉及政府采购和公共资源交易的招投标领域，地方政府会对外地企业设置各种隐性壁垒，包括在当地设立分支机构、在当地开展业务的记录、设置企业名录库等形式。这类市场准入隐性壁垒主要指区域分割型的准入壁垒。

（二）政务服务

政务服务的背后主要依托三类改革：一是政务审批权限的优化与集中，二是政务服务的集成与场景应用，三是线上办理与跨区通办。

1、政务审批权限优化及集中

市场主体开办、退出、投资、工程建设等方面都涉及政务审批等业务办理。地方政府的审批权限、审批办理时间、审批所需材料和信息、不同审批部门之间的衔接等都与营商环境息息相关，都与市场主体的时间成本、资金成本密切相关。因此，地方政府在审批权限等方面着手优化营商环境，主要表现在以下几方面：一是清理部分政务审批权限。以市场化为原则，将能由市场化手段解决的事项或者可以通过事中事后监管解决的事项涉及的政务审批权限清理掉。二是下放部分政务审批权限。将可由地州甚至是区县进行审批的权限下放，由地州、区县根据当地实际情况进行审批，方便市场主体就地办理审批。三是以清单化形式明确政府的审批事项和权限并进行公示。四是将各部门的审批事项进行集中办理。主要表现为建立政务服务中心（大厅），将各部门涉及市场主体的审批事项在政务服务中心进行集中，市场主体办理审批事项时只需要在政务服务中心即可集中办理。由此衍生出“最多跑一次”“一窗受理”“首问负责制”等创新举措。五是减少审批事项办理所需材料。一方面表现为减少不必要的证明材料；另一方面是通过部门之间信息的共享和互认减少市场主体反复提交证明材料的情况。六是优化审批事项办理流程。一方面表现为减少审批事项办理环节；另一方面表现在将以前的“串联式”审批优化为“并联式”审批，将可以由不同部门同步开展的审批事项进行流程优化之后同步进行，节约审批事项办理时间。

2、政务服务集成与场景应用

对政务审批权限优化及集中的改革可以理解为对政务服务在“要素”层面进行优化，在此基础上推进政务服务集成与场景应用，即进一步对政务服务的各“要素”以“办成一件事”为应用场景进行整合优化。主要表现在以下几方面：一是识别和梳理涉及市场主体和人民群众的政务服务高频应用场景。如涉及市场主体的企业开办、工程建设等应用场景，涉及人民群众的孩子入学、购房等应用场景。二是对高频应用场景逐个进行优化。主要表现为将每个高频应用场景涉及的不同部门、审批（备案）环节、流程先后顺序、每个环节办理所需时间、各环节所需证明材料等进行梳理和优化，可以以流程图、材料清单、办理时限、责任部门等方式进行打包和固化，形成标准化的规定。当市场主体或人民群众要办理相应应用场景的政务服务时，即可在政务服务中心通过“一窗受理”之后，“后台”各部门即可按照标准化的规定高效对材料进行审核办理。

3、线上办理与跨区通办

随着互联网及移动互联网技术在政务服务领域的普遍应用，原来需要在线下政务服务大厅办理的政务服务事项已经逐步实现在线办理。由此在“最多跑一趟”基础上进一步衍生出“不见面审批”。通过线上政务服务大厅将不同部门甚至是不同层级的政府部门联通起来，通过数据标准化和数据共享实现“让数据多跑路，让人少跑路”，由此衍生出“政务服务全市通办”。通过跨地级市、跨省级行政区之间的数据交换、认证信息共享等方式，实现政务服务跨地区办理，由此衍生出“政务服务全省通办”“政务服务跨省通办”等创新举措。与线上政务服务大厅相配套的必要改革举措是数据标准化、数据共享、跨部门互认、电子证照颁发及应用等。

（三）市场监管

市场准入方面的改革创新是为了保证市场主体在进入某个行业或者某个区域市场时获得权利平等、机会平等、规则平等。市场监管则是在市场主体生产经营过程中，对市场主体之间的竞争进行监管，保障市场主体之间的公平竞争。在市场监管领域的改革创新举措主要包括以下几个方面：一是开展“双随机、一公开”监管。为了保障监管部门对市场主体的监管是公平公正的，开始推行“双随机、一公开”监管，即随机抽取监管执法人员、随机抽取监管对象，这样可以避免监管机构对部分监管对象的随意检查。二是在“双随机、一公开”监管的基础上推行部门联合监管。部门联合“双随机、一公开”监管，可以在保障监管公平公正基础上，进一步通过联合监管减少对被监管对象的反复检查，避免过多干预市场主体的正常生产经营。三是开展“互联网+”监管。随着互联网、大数据等技术的应用，监管部门可以通过对市场主体的生产经营数据进行分析，进而开展远程监管、无感监管、精准监管。在进一步完善数据采集、构建分析预警模型基础上，可以进化为“智慧监管”，对出现问题的市场主体进行预警。四是开展信用监管。监管部门通过对市场主体过去的行为、信誉等维度进行评估，对每个市场主体赋予相应的信用分。在此基础上按照市场主体的信用分进行分级分类，对不同信用等级的市场主体进行分级分类监管。对信用等级高的企业可以充分信任或者少检查；对信用等级低的企业进行重点监管。

二、地方政府优化营商环境存在的问题分析

（一）地方政府在要素获取、市场参与、权益保护等方面还有较大提升空间

国家发展改革委牵头制定了中国营商环境评价指标体系，包括18个一级指标。对这18个指标进行分析，可以进一步分为6大类：一是商事制度改革類指标。包括开办企业、登记财产、办理破产。这类指标反映了企业从无到有或者破产的过程。二是要素获取类指标。包括办理建筑许可、获得电力、获得用水用气、劳动力市场监管、获得信贷、包容普惠创新。其中，“办理建筑许可”可以理解为与企业获得生产经营空间（类似“土地”要素）密切相关；“获得电力”和“获得用水用气”与企业获取公共服务密切相关；“劳动力市场监管”“获得信贷”“包容普惠创新”分别与企业获得劳动力、资本、应用新技术等密切相关。三是市场参与类指标。包括政府采购、跨境贸易。其中“政府采购”涉及公共资源交易市场，而且是最容易被政府干预的市场；“跨境贸易”是国际贸易市场。四是政务服务类指标。包括纳税、政务服务。五是市场监管类指标。包括招标投标、执行合同、市场监管。市场监管类指标主要是为了维护市场的公平竞争。六是权益保护类指标。包括保护中小投资者，知识产权创造、保护和运用。

将前文总结的地方政府优化营商环境的发力方向与上述指标比较，发现在要素类获取指标（尤其是土地要素、资本要素、劳动力要素等方面）、市场类指标（尤其是政府采购）、权益保护类指标等方面还有较大的提升空间。通过在某省会城市开展市场主体营商环境满意度在线问卷调查发现，一是18个一级指标平均得分8.65分（满分10分），证明营商环境总体满意度较高；二是得分靠后的6项指标分别是政府采购、招标投标、获得信贷、跨境贸易、办理破产、保护中小投资者，证明市场主体在获得资本要素、参与公共资源交易和政府采购、提升国内市场与国际市场对接等方面的诉求还比较强烈。

（二）地方政府需要在优化营商环境“向上突破”和招商引资优惠政策“向下内卷”上明确方向

当前，地方政府普遍高度重视优化提升当地营商环境，为企业来当地投资兴业提供良好的市场环境，这是地方政府在招商引资竞争过程中大家喜闻乐见的一种好现象，在优化提升营商环境上展开竞争只会让营商环境越来越好。但同时地方政府为了稳定就业、培育当地优势产业、促进经济发展，通常会根据当地的资源禀赋、产业基础及产业发展趋势制定促进当地产业发展的产业政策，这些产业政策一般会涉及地方财政奖补政策、获取生产要素的便利和优惠、提供政务服务“绿色通道”等方面，由此导致地方政府在招商引资过程中开始“向下内卷”。地方政府之间的竞争如果持续“向下内卷”，一方面会给地方财政增加负担，另一方面也会造成重复建设、区域壁垒和地方“小循环”。另外，产业政策如果是面向在当地开展相关业务的所有市场主体且能做到一视同仁，那总的来说还是一种“好”的产业促进政策。但是在激烈的区域竞争中，产业政策一般会进一步演化出有地方保护主义色彩的前置条件，如只有在本地注册的企业才能享受相关优惠政策、要求外地企业在本地注册设立分支机构等。

在积极融入和服务新发展格局、加快建设全国统一大市场的背景下，可以预见的是地方政府制定的很多具有地方保护主义色彩、强化区域分割、妨碍公平竞争的政策举措都将被逐步清理。而且，在建设全国统一市场“不断提高政策的统一性、规则的一致性、执行的协同性”原则要求下，地方政府制定妨碍统一市场和公平竞争政策的权力将会被逐步削弱和限制。因此，地方政府要在优化营商环境的“向上突破”和招商引资优惠政策“向下内卷”上明确方向和侧重点。

三、地方政府优化营商环境的思路及政策建议

（一）以国家营商环境评价指标体系为指导补齐短板

地方政府要对标对表国家营商环境评价指标体系，在深入分析市场主体营商环境投诉举报和组织市场主体营商环境满意度调查的基础上，以问题为导向研究制定切实有效的改革举措，补齐营商环境评价指标体系中存在的短板弱项，加快推进要素市场化配置，规范政府采购和公共资源交易，保护中小投资者权益，优化提升跨境贸易便利度。地方政府在简政放权、压缩政务服务办理时限的同时，要更加注重依法行政保障必要的政府审批事项和流程，要更加注重放管结合加强事中事后监管。

（二）树立全国统一大市场大局观践行“大营商环境观”

地方政府要深刻认识建设全国统一大市场对构建新发展格局的重要意义，树立全国统一市场的大局观，坚决破除搞“小而全”的自我小循环的发展思路，更不能以“内循环”的名义搞地区封锁。要加快调整产业发展思路，将建设全国统一大市场和优化提升营商环境结合起来，践行“大营商环境观”，让地方政府之间的竞争以优化营商环境的“向上突破”为竞争手段，自觉限制和禁止以招商引资优惠政策的“向下内卷”为竞争手段。

（作者为国家发展改革委体管所研究室副主任、副研究员）